044314 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto de criação do concelho de Vizela contida na Lei 63/98 de 1.9 não é susceptível de recurso contencioso por ser editado no exercício de função política e legislativa da Assembleia da República.

II- A insusceptibilidade de serem objecto de recurso contencioso decorre do facto de os actos do Governo não terem natureza jurídica de actos administrativos.

III- O carácter livre e primário do acto legislativo não sai prejudicado pela sua subordinação a lei reforçada, pois esta tem natureza paralela à Constituição.

IV- O controle da legalidade da lei ordinária face a leis reforçadas de valor paramétrico incumbe ao Tribunal Constitucional em situação em tudo paralela ao controle da constitucionalidade.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do STA:

O MUNICÍPIO DE GUIMARÃES interpôs o presente recurso jurisdicional para o Pleno do acórdão da Subsecção de 20-6-00, a fls. 185-196, que rejeitou o seu recurso contencioso interposto do acto administrativo contido na Lei 63/98 de 1 de Setembro, criando o Município de Vizela e da Resolução do CONSELHO DE MINISTROS n.º 161-A/98, nomeando a Comissão Instaladora de tal novo município.

Nos termos das respectivas alegações, são formuladas as seguintes conclusões:

1ª A criação do “município” de Vizela não foi precedida de consultas aos órgãos das autarquias abrangidas (em violação do art.º 249º da Constituição e dos nºs. 1, 2 e 3 do art.º 5º da Lei n.º 142/85 de 18 de Novembro);

2ª A criação do novo “município” fez-se à custa da área territorial “ do distrito do Porto, que viu reduzida aquela que era sua e acrescentada ao distrito de Braga, em violação do art.º 291º da Constituição;

3ª A lei de criação do "município” de Vizela foi aprovada em 18 de Junho de 1998, sendo a aprovação assinada pelo “presidente da Assembleia da República, A...” quando nessa data nem a Assembleia podia funcionar – pois cessara o seu funcionamento em 15 de Junho de 1998, nos termos do art.º 174º n.º 2 da Constituição e não deliberara prorrogar esse funcionamento, nos termos do n.º 3 do mesmo art.º 174º – nem tão pouco a lei poderia ser subscrita pelo referido Dr. A..., que não presidiu à sessão e estava então ausente do país, na Polónia.

4ª O novo “município” ficou dispondo (cfr. Lei 32/98 de 18/7), de área inferior a 24 Km2 – 23.92 Km2, mais concretamente – em violação da alínea b) do n.º 3 da Lei Quadro de Criação dos Municípios n.º 142/85 de 18/11 e de apenas 16,395 eleitores, em vez de dispor de mais de 30.000 eleitores como a lei impõe (alínea a) do n.º 4 do art.º 4º da Lei n.º 142/85 de 18/11).

O acto administrativo do conselho de ministros de nomeação da comissão instaladora do município de Vizela, da designação do seu presidente e da atribuição dos seus poderes e competências além de violar a lei ordinária e a constituição viola interesses legítimos do recorrente, porquanto:

5ª Padece, como acto consequente ou derivado daqueles dos mesmos vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade de que enfermam os actos administrativos atrás referidos imputados à Assembleia da República;

6ª Padece de absoluta falta de fundamentação de facto por não ter referido os critérios de que se devia ter servido em cumprimento das regras que a lei estabelece para a designação dos membros da Comissão, em violação do n.º 2 do art. 3º da Lei n.º 63/98 de 1/9.

7ª Padece de vício de violação da lei e inconstitucionalidade orgânica ao por atribuir ao presidente da comissão funções de substituição, em representação desta, aliás em matérias particularmente sensíveis (“todos os efeitos legais” e “contratuais junto de quaisquer entidades”) que a lei não prevê e que, portanto, não lhe podiam ser outorgadas, por excederem os poderes legalmente concedidos, pois o governo não tinha poderes para legislar inovatoriamente nessa matéria, quando a lei apenas lhe conferiu o poder de nomeação desse presidente;

8ª O recorrente Município de Guimarães tem legitimidade para dele recorrer, pois, através dele - como do precedente - perde território autárquico, perde poderes de gestão corrente, perde património, e o acto é destacável e autónomo em relação à criação do “município” de Vizela, pois, ainda que este fosse criado, no período de instalação não era forçoso que os poderes de gestão tivessem de ser confiados à “comissão instaladora”: podiam ter continuado o confiados ao Município de Guimarães;

III

- Os referidos actos relevam da função administrativa estando subordinados à lei ordinária, não são actos políticos ou de governo ou, pelo menos, não são actos essencialmente políticos.

9ª Devendo esses actos ter sido praticados em obediência a leis ordinárias previamente aprovadas, (a Lei Quadro de Criação de Municípios – Lei 142/85 de 18/11 quanto aos dois primeiros, e a Lei 63/98 de 1/9, quanto ao terceiro) e violando eles manifestamente essas leis, tendo esses actos sido praticados no exercício de um poder público, e visando a produção de efeitos jurídicos num caso concreto (a criação de um município, a criação de uma comissão instaladora, o estabelecimento de funções do presidente dessa comissão) devem os mesmos ser considerados actos administrativos.

10ª Quer se adira doutrinalmente à doutrina da “listagem dos actos de governo”, que entre nós não se fez – quer se opte pela qualificação jurídica que define esses actos genericamente como aqueles que derivam directamente da actividade resultante do exercício de competências constitucionalmente atribuídas – como, face à ausência daquela listagem, entre nós tem de suceder, não tem natureza política o acto de criação de um município, pois essa criação não deriva directamente da Constituição, mas da lei ordinária, tenha ou não valor reforçado.

11ª Os “actos de governo” só podem estar subtraídos ao controle dos Tribunais quando tiverem carácter “essencialmente político”, devendo estar submetidos ao controle da jurisdição contenciosa, designadamente do Tribunal Constitucional, quando se devam subordinar à lei ordinária.

12ª O art.º 57º §4º da RSTA, ao aludir a “manifesta ilegalidade do recurso” não pode ser interpretado no sentido de impedir a apreciação contenciosa de “actos de governo” cujo conteúdo não seja essencialmente político, como sucede com os aqui analisados.

13ª De facto, os actos recorridos não podem considerar-se “actos praticados no exercício da função política” nos termos e para os efeitos do art.º 4º n.º 1, a) do ETAF, não sendo admissível, tão pouco no domínio dos princípios, atingir-se uma solução – como aquela a que se chega através do acórdão recorrido – em que os corpos administrativos ficariam desprotegidos e desarmados contra o arbítrio do governo ou do parlamento.

14ª Deve considerar-se ferida de inconstitucionalidade material por violação do art.º 268º n.º 4 da Constituição qualquer tentativa de subtrair à apreciação contenciosa os “actos administrativos com móbil político”, pelo menos em relação aos que não sejam de conteúdo essencialmente político, como é o caso dos actos impugnados, por pretensamente se enquadrarem na delimitação negativa de competência estabelecida pelo art.º 4º, n.º 1, alíneas a) e b) do ETAF, e pelo art.º 16º nº 2 da LOSTA.

IV

O acórdão recorrido, ao rejeitar os recursos interpostos contra aqueles actos, por sugerir que eles não são consentidos pelo art.º 57º § 4º do RSTA e pelo art.º 4º, n.º 1 alínea a) do ETAF, pelo art.º 16º, n.º 2 da LOSTA, afronta manifestamente todas as normas constitucionais citadas e designadamente furta esses actos à tutela jurisdicional efectiva, denegando o direito do recorrente à impugnação de actos administrativos lesivos dos seus direitos e interesses, pelo que a interpretação dada a essas normas, excluindo a possibilidade de distinção, para tal efeito, de “actos políticos” em relação a “actos essencialmente políticos”, viola ainda o artº268º, n.º 4 da Constituição (cfr. no sentido propugnado nas conclusões 4 a 8, Núria Garrido Cuenca, in “El Acto de Gobierno”, págs. citadas no texto).

Nas respectivas contraminutas, quer a Assembleia da República, quer o Primeiro Ministro, pugnam pela conformação do julgado.

O EMMP emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão.

Nos termos do art. 21º, n.º3 do ETAF, não conhecendo o Pleno matéria de facto, salvo nos processos de conflito, não se verificando a situação p. no art. 722.º/2 do CPC, visto o art. 713º/6 do CPC, dá-se, aqui, por reproduzido o julgamento da matéria de facto operado na Subsecção, cujo acatamento se nos impõe.

Passando-se, desde já, à análise dos fundamentos do recurso, liminarmente, haverá de definir-se, o recurso jurisdicional, como o interposto de uma decisão judicial que aprecia um recurso contencioso, um seu incidente, ou julga uma acção.

O objecto deste recurso jurisdicional é, assim, uma decisão judicial que se visa reformar.

Salvo o conhecimento de questões de conhecimento oficioso e nos termos do disposto, designadamente nos arts. 676º/1, 680º/1 e 690º do CPC, este tribunal na presente formação, apenas se poderá ocupar das questões decididas que se visa alterar ou revogar, não podendo ocupar-se de questões novas.

Ora a decisão recorrida apenas tratou dos pressupostos processuais, rejeitando o recurso, por incompetência do tribunal administrativo para a sua apreciação dada natureza do acto da criação do concelho de Vizela e por ilegitimidade activa do recorrente quanto ao acto de nomeação da respectiva comissão, pelo que apenas da matéria da impugnação desta decisão se poderá conhecer.

Como resultado, não se conhecerá das questões tratadas nos capítulos I e II das conclusões ( cls. 1ª a 8ª) onde se invocam os vícios do acto.

No capítulo III das conclusões o recorrente refere que os actos impugnados , em contrário do decidido, relevam da função administrativa, por terem sido praticados em obediência a leis ordinárias previamente aprovadas a Lei Quadro de Criação de Municípios - Lei 142/85 de 18-11 quanto aos dois primeiros e Lei 63/98 de 1-9 quanto ao 3º, sendo tais acto praticados no exercício de um poder público, visando a produção de efeitos ,jurídicos num caso concreto.

Porém, adianta-se, este entendimento foi afastado, não só no acórdão ora impugnado, mas e também em outras decisões deste STA, conhecendo de situações paralelas, como foi o caso dos acs. STA de 12-1-99- rec. 44.490, rejeitando o recurso interposto do “acto de criação do município da Trofa e do ac. de 3-5-00 - rec. 44.661, tirado na apreciação da situação de Odivelas.

Em qualquer das situações, os actos de criação dos mencionados novos municípios foram considerados praticados no exercício da função política e legislativa, não se aceitando a classificação de tais actos como administrativos.

Reiterando que o acto de criação do Município de Vizela pela Lei 63/98 de 1-9 decorre da opção jurídico-constitucional da AR no exercício da reserva parlamentar da sua competência legislativa, conforme as normas dos arts. 249º e al. n) do art. 164º da CRP, dado o seu, também carácter político é segura a conclusão da sua irrecorribilidade contenciosa, nos termos do disposto nas als. a) e b) do art. 4º do ETAF.

O ora recorrente, fazendo apelo à teoria dos actos de Governo e ao teor do art. 16º, n.º2 da LOSTA que apenas declarava a insusceptibilidade de recurso contencioso, em relação aos actos de governo de conteúdo essencialmente político, defendem a recorribilidade dos actos de Governo de mero carácter político.

Duas breves notas liminares se nos oferecem:

A primeira é a de que temos por revogada a norma do art. 16º da LOSTA, regendo, na matéria, com algumas alterações de redacção o ora vigente art. 4º do ETAF; depois, porque a diferenciação entre os simples actos de Governo de singelo conteúdo político e os de conteúdo essencialmente político para só declarar estes insusceptíveis de recurso contencioso, não estaria em conformidade clara com o preceituado no art. 268º/4 da CRP, onde é garantida a impugnação contenciosa de todos os actos administrativos lesivos, independentemente da sua forma.

Ora com isto queremos afirmar, seguindo a lição do Prof. Sérvulo Correia (In Legalidade Autonomia Contratual..., pgs. 280 e 768) que a insusceptibilidade de recurso dos actos praticados no exercício da função política radica em que tais actos não podem ter a natureza de actos administrativos.

Assim, em lugar de se continuar a discutir a teoria dos actos de governo, destinada a explicar a irrecorribilidade contenciosa de certos actos administrativos, interessará a caracterização do acto político, ou, melhor, do acto praticado no exercício da função política, como excluído da jurisdição administrativa.

É que, no domínio da teoria dos actos de Governo, por vezes, a sua irrecorribilidade contenciosa foi explicada, por tais actos se não reportarem à função administrativa, mas a uma função governamental, não dando lugar a intervenção do juiz (M. CHAPUS , in Acte de gouvernement ...por J.M.Auby e R.Drago , in Traité de Contencieux Administrtatif, pg. 93.)

Ora de acordo com Sérvulo Correia, o acto político será caracterizado pela conjugação de factores subjectivos (são seus autores órgãos e agentes supremos do Estado) e objectivos (aqui relevando o carácter livre e primário da função política, apenas limitada por certas zonas da Constituição, sem sujeição à lei ordinária e a integração do seu conteúdo pela direcção suprema e geral do Estado, tendo por objectivos a definição dos fins últimos da comunidade e a coordenação das restantes funções do Estado à luz desses fins) (Loc. cit., pg. 281).

Demais, haverá de acrescer que um acto da Administração, para definição de uma situação juridico-administrativa concreta não poderá, nunca ser qualificado como acto político, pelo que, a isenção dos actos políticos da jurisdição administrativa é consequência e não a causa da diferença da sua natureza em relação à dos actos administrativos. (Loc. cit. Pg. 282 e 768)

À luz destes critérios, em contrário do que vem alegado a irrecorribilidade contenciosa do acto de criação do concelho de Vizela radica na sua natureza de acto decorrente do exercício da função política, através do exercício da função legislativa, como correctamente se concluiu no acórdão ora impugnado.

Tal acto foi praticado, não pela Administração, mas sim pela Assembleia da República, no exercício das sua competências exclusivas, decorrentes directamente da Constituição.

Esta actividade terá de ser considerada com carácter livre, sem sujeição à lei ordinária, embora, no caso concreto, até o seu conteúdo houvesse de ser conformado em lei de valor reforçado.

Daqui, porém não decorre a alteração de natureza do acto em análise.

Como se realça no acórdão recorrido e se conclui no ac STA de 23-1-96 - rec.- 34780, o carácter livre e primário do acto legislativo não sai prejudicado pela sua subordinação a lei reforçada, pois esta tem natureza paralela à Constituição.

Como ensina o Prof. J. J. Gomes Canotilho (In “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, pg. 605), “na qualidade de norma primária sobre produção jurídica, a Constituição tem três importantes funções: (1) identifica as fontes de direito; (2) estabelece os critérios de validade e eficácia de cada uma das fontes; (3) determina a competência das entidades que revelam normas de direito positivo”.

Ora é precisamente nesta segunda identificada função constitucional que para além da declaração de igualdade de valor das leis ordinárias e os decretos-lei (art. 112º/2) vem no nº 3 estabelecer que certas leis têm valor reforçado, seja porque são pressuposto normativo necessário de outras leis ou porque por outra devam ser respeitadas.

Assim resulta da Constituição o carácter primário ou de prevalência da lei, a discricionaridade legislativa, sem prejuízo, porém do legislador estar vinculado para além da Constituição e como aliás todos os restantes poderes do Estado, ao respeito pelo direitos fundamentais , nos termos do art. 18º da CRP e às leis reforçadas de que, aliás e em contrário do defendido nas alegações, não são mera execução, nos termos do art. 112º/3 da CRP.

A Lei 42/85 de 18-11 (Lei Quadro de Criação de Municípios) é, claramente uma lei de valor reforçado, pelo critério da parametricidade específica, como pressuposto necessário das leis de criação de municípios, editada pela AR, no exercício da sua competência legislativa absolutamente reservada, conforme a al. n) do art. 164º da CRP.

Como lei reforçada é pressuposto material da disciplina de outros actos normativos que pode derrogar, sem, no entanto, por estes poder ser derrogada.

Dada a “proximidade constitucional” entende-se que devam beneficiar de um processo de fiscalização judicial tendente a assegurar o seu valor paramétrico ou competencial, possibilitando a eliminação das normas de outras leis em desconformidade com elas, nos termos, aliás do preceituado no art.. 280º, n.º2, als. a) e d) e art. 281º, n.º1 al. b) da CRP.

E se o legislador constitucional, em paralelo com o controle da constitucionalidade das leis, em contrário de soluções de outros sistemas não permitiu o controle abstracto sucessivo, por via principal ou directa de legalidade da lei ordinária em confronto com a lei de valor reforçada que a conforma, se reservou tal controle ao Tribunal Constitucional e a legitimidade, apenas às entidades a que se refere o n.º 2 do art. 281º da CRP, apenas, como aliás em tudo o mais, haverá que respeitar tal opção.

Não havendo no nosso ordenamento jurídico-constitucional instituto semelhante ao recurso de amparo hispano-americano, aos mandatos de segurança e injunção brasileiros, o cidadão ou entidade que se sinta lesada mais não restará que provocar a intervenção de alguma das entidades dotadas de legitimidade para, por sua iniciativa espontânea ou provocada virem, por via principal e directa suscitar a questão da ilegalidade da lei ordinária (Neste sentido, J. J. Gomes Canotilho, loc. cit., pg. 896.).

Finalmente haverá que confirmar, também a decisão de rejeição, por ilegitimidade do recurso interposto da Resolução do Conselho de Ministros n.º 161-A/98, que designou os membros da Comissão Instaladora do novo concelho de Vizela, reiterando, na íntegra a sua respectiva fundamentação que merece o nosso total apoio, na medida em a lesividade para o município de Guimarães decorre do acto legislativo que é objecto da Lei 63/98 que não da referida resolução, sua mera execução, aliás nos termos do seu art. 3º.

Criado o novo concelho, ao anterior município é indiferente a identidade dos seus novos gestores, nenhum benefício podendo retirar da eventual anulação de tal acto.

Assim é manifesta a sua ilegitimidade activa em tal recurso, cuja rejeição encontra o seu fundamento nas disposições conjugadas dos arts. 46º, n.º 1 e § 4º do artº 57º do RSTA.

Pelo exposto, improcedendo as conclusões, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Outubro de 2002.

João Cordeiro – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Gouveia e Melo – Adelino Lopes – Isabel Jovita – Abel Atanásio – Vitor Gomes – Rosendo José.