0676/22.8BELSB-S1 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO 1. RELATÓRIO J..., LDA., devidamente identificada nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu (TAF), contra o INSTITUTO DE PROTECÇÃO E ASSISTÊNCIA NA DOENÇA, I.P., doravante ADSE, o presente processo cautelar, pedindo: “a) a citação urgente do requerido nos termos dos artigos 561º e seguintes do Código de Processo Civil e para os efeitos do artigo 128º do CPTA, ao abrigo e por força do artigo 114º, nº 4, 1ª parte do CPTA, pela circunstância de urgência de uma decisão cujo ato é de execução imediata; b) que seja declarada procedente, por provada, a presente providência cautelar e, consequentemente, seja suspensa a eficácia do ato de resolução da convenção celebrada entre a requerente e o requerido e a determinação de suspensão de pagamentos.” * Regularmente citado, o requerido ADSE deduziu oposição, a qual veio acompanhada de resolução fundamentada, emitida pelo respectivo Conselho Directivo em 19.04.2022. * Por requerimento aduzido em 02.05.2022, a requerente deduziu incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida, o qual em 10.05.2022 veio a ser julgado improcedente. * Em 20.05.2022 a requerente deduziu novo incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida peticionando o seguinte: “pelo que se pede que o Tribunal declare ineficazes os actos de execução indevida do requerido, concretamente o bloqueio de acesso no site do requerente que o inibe de submeter pedidos de reembolso e facturas relativas a actos praticados ao abrigo da convenção celebrada, que desta forma resolve através da sua desactivação como prestador de serviços convencionado, nos termos do art. 128º, nº 3 do CPTA. Determinando-se em consequência a sua reactivação como prestador de serviços convencionado e o desbloqueio e permissão de submissão de pedidos de reembolso e facturas relativas a actos praticados com pacientes que têm protocolo com a ADSE.” * Por decisão do TAF de Viseu de 21.06.2022, foi julgado procedente o presente incidente e, consequentemente, determinada a ineficácia dos actos jurídicos e materiais de execução do acto suspendendo praticados pela ADSE desde a data em que foi citada para a presente providência cautelar. * A requerida ADSE apelou para o TCA Norte da sentença proferida pelo TAF de Viseu e este, por Acórdão proferido a 30 de Setembro de 2022, concedeu provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida. * A requerente, inconformada, interpôs o presente recurso de revista, tendo na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões: «I. O presente Recurso é apresentando contra Acórdão, por: II. 1) estar em causa a apreciação de duas questões que, pela sua relevância jurídica e social, se revestem de importância fundamental: a. Verificar, na fundamentação de uma resolução fundamentada, a existência de uma grave lesão do interesse público viola o princípio da separação de poderes? Por outras palavras: devem os tribunais abster-se de confirmar se os elementos invocados pela Administração Pública se referem (em abstrato) a uma violação do interesse público e a uma violação que seja grave? b. Uma resolução fundamentada pode ter como fundamento a suspeita de futura violação grave do interesse público? E podendo, os Tribunais não devem aferir da probabilidade e natureza dessa violação futura no juízo de procedência sobre os elementos que compõem a fundamentação da referida resolução? III. E porque, subsidiariamente, ainda que não se entendesse serem estas questões da natureza que aqui lhe damos, 2) existe uma clara necessidade de admissão do recurso para uma melhor aplicação do direito. IV. Estas questões e a necessidade de uma melhor aplicação do direito resultam dos erros da decisão que identificamos: V. Está em causa, nos autos, os seguintes factos: a. Uma Clínica (a Recorrente) teria, aos olhos da ADSE, faturado atos não praticados, num número reduzidíssimo (0,011% do total de atos faturados), tão reduzido que facilmente se qualificaria de lapso; b. A ADSE decidiu não pagar mais à Clínica, com base nesta sua análise, apesar da Clínica ter apresentado prova da sua prática; c. Em sede de procedimento cautelar, a ADSE vem invocar que estes factos determinaram a sua perda de confiança na Clínica e que se rege pelo princípio da autossustentabilidade, sabendo que no futuro continuarão a ser faturados atos médicos não realizados, pondo-se assim gravemente em causa o interesse público no futuro e, como tal, vendo-se forçada a fazer uso de uma resolução fundamentada, ignorando que a convenção é precisamente o instrumento que permite à ADSE prosseguir o interesse público. VI. O Acórdão recorrido, com base nestes factos conclui que para concluir que “perante a gravidade da lesão, constando da resolução as razões demonstrativas dessa gravidade, as quais se concatenam logicamente à conclusão afirmativa do grave prejuízo para o interesse público, impõe-se julgar procedentes tais fundamentos e, bem assim, concluir que a resolução em causa está fundamentada no sentido de demonstrar — na dimensão acima aludida — que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, como se prevê no nº 1 do artigo 128º do CPTA.” VII. Conhecidos os factos e a natureza pouco convincente dos argumentos da ADSE, percebe-se que o Acórdão presumiu a existência de interesse público e presumiu a gravidade de um (também presumido) prejuízo para este interesse público; VIII. Desde logo pela irrelevância dos valores em causa, que mais se assemelham a um lapso do que a um comportamento censurável capaz de minar a confiança entre ADSE e prestador (0,011% do total de atos faturados pela Recorrente e enviados à ADSE) [primeiro erro da decisão]; IX. O que, em geral, poderia ser admitido para a atuação da administração pública que no seu universo de atribuições e competências legais se dirige sempre, na sua atuação, ao cumprimento desse interesse. Mas nestes casos não pode ser admitido, desde logo porque é com a celebração de convenções e com a prestação de serviços através de prestadores privados que cumpre esse interesse. X. Neste sentido, a Procuradoria-Geral da República, numa exposição particularmente interessante sobre o tema, elaborou o Parecer nº 31/2018, de 9 de janeiro, de onde resulta isto mesmo: “O desempenho das funções da ADSE desencadeia uma relação jurídica triangular: ADSE/prestadores dos Serviços/beneficiários. Todos eles acabam por estar, inelutavelmente, envolvidos. A ADSE organiza o sistema e assume, total ou parcialmente, os custos; o prestador dos serviços disponibiliza (neste caso, sem prévio pagamento) os cuidados de saúde em causa; o beneficiário usufrui dos mesmos (pagando apenas, se for o caso, uma pequena contrapartida), assim se gerando, conforme a situação concreta, diversos direitos e obrigações, cuja natureza importa, naquilo que ora nos interessa, esclarecer. …Estas convenções são a forma legal encontrada para o desenvolvimento e a concretização efetiva dos fins públicos, politicamente atribuídos à ADSE. É através destes acordos, convenções, contratos ou protocolos que ela dispensa os cuidados de saúde que constituem a sua finalidade pública última (art. 1º e 3º, nº 1, do Decreto-Lei nº 7/2017). O recurso ao mesmo tipo de solução contratual (convenção) está, aliás, igualmente previsto (apesar de algumas diferenças) no Decreto-Lei nº 139/2013, de 9 de outubro, que aprovou o regime jurídico das convenções para prestação de cuidados de saúde aos utentes do SNS. Também aí se consagrou uma figura que se aproxima dos contratos de adesão: «uma vez que a contratação dos cuidados de saúde em regime de convenção inicia-se com a adesão do interessado aos requisitos constantes do clausulado tipo de cada convenção (nº 1, do art. 4.º)».Como reconhece o próprio preâmbulo do diploma, por essa via «estabeleceu-se um modelo especial de contratação pelo Estado com os operadores privados para a prestação de cuidados de saúde, assente na figura do contrato de adesão, ao qual as pessoas singulares ou coletivas privadas, apenas têm de aderir e preencher os requisitos constantes no clausulado tipo, aprovado por Despacho do Ministro da Saúde” [sublinhado nosso]. XI. Daqui decorre que demonstrar que a melhor ação para defender o interesse público é fazer cessar o instrumento que permite realizar esse interesse, é uma demonstração que se deve a particular cuidado e não se basta, como fez o Acórdão, numa análise formalista e abstracionista dos elementos que devem constar de uma resolução fundamentada. Isto, sob pena de se permitir, com excessiva facilidade, que a própria ADSE condene o interesse público em benefício de uma qualquer segurança jurídica sua ou erro de cálculo (em desabafo: até foi o caso aqui) [segundo erro da decisão]. XII. Mas mesmo que fossem relevantes (e bem assim graves), não se verifica entre estes factos e o interesse público qualquer relação que justifique resolver a convenção: trata-se de factos futuros cuja certeza sobre a sua verificação não existe (não se trata de um embargo de obra com um plano definido por exemplo), ou seja não estamos perante uma inevitabilidade que uma resolução queira proteger já, mas perante meras suspeitas (aliás ofensivas) [terceiro erro da decisão]. XIII. Assim, falhou a ADSE em demonstrar a lesão, a gravidade dessa lesão, as razões demonstrativas dessa gravidade, a relação lógica entre esse prejuízo e o interesse público, em suma, que a resolução em causa estaria fundamentada no sentido de demonstrar que o diferimento da execução da resolução da convenção seria gravemente prejudicial para o interesse público, como se prevê no nº 1 do artigo 128º do CPTA. Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Exªs. Doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente Recurso e bem assim: 1. Ser anulado o Acórdão recorrido; 2. Julgar-se improcedente a resolução fundamentada, considerando-se indevida a execução das decisões impugnadas». * O recorrido contra-alegou, concluindo do seguinte modo: «1. Nos presentes autos, sendo que as questões que fundamentaram a Resolução Fundamentada têm, manifestamente, natureza casuística e singular, não se mostram reunidos os pressupostos de admissibilidade do recurso de revista previstos no art. 150º do CPTA que, recorde-se não constitui mais um grau de recurso que o legislador tenha posto à disposição da recorrente que discorda do acórdão recorrido. 2. As questões que a recorrente pretende ver reapreciadas pelo Supremo, subjacentes como resulta da Resolução Fundamentada e do Douto Acórdão em escrutínio, não se vislumbram ter a potencialidade de se repercutir num número indeterminados de casos, nem se afiguram que, pela sua relevância, se revistam de importância fundamental, uma vez que afetam única e exclusivamente os interesses particulares prosseguidos da recorrente. 3. A Recorrente não logrou em alegar, nem provar em que medida que a doutrina e/ou jurisprudência se tenham vindo a pronunciar em sentido contrário sobre a questão, ou haja uma incorreta interpretação das normas jurídicas, tornando, desse modo, necessária à sua clarificação para se obter uma melhor aplicação do direito. 4. E por se tratar de recurso de Acórdão proferido no âmbito de incidente da providência cautelar, cujo mecanismo excecional só é suscitada na medida em que é suscitado o incidente de declaração de ineficácia dos atos praticados ao abrigo da resolução, e por se traduzir em questão para cuja resolução não é necessário recorrer a complexos raciocínios lógico-jurídicos, entende o ora Recorrido que não é de admitir o presente Recurso, mantendo-se a decisão recorrida, com todas as consequências legais. 5. À cautela, o ora Recorrido pugna ainda pela total improcedência do recurso e confirmação do Acórdão recorrido, sufragando fundamentalmente o seguinte: 6. A ADSE, I.P pode resolver a convenção com fundamento na violação de alguma cláusula contratual, pelo que verificando-se que a atuação da recorrente descrita no processo de auditoria - e ali sucintamente relatada - constituiu uma violação grave dos deveres contratuais consignados no contrato/adesão e que causou prejuízos patrimoniais, a manutenção do contrato/adesão é desde logo gravemente prejudicial para o interesse público, cuja atividade se rege por princípios de autosustentabilidade, devendo a ADSE adequar as receitas ao plano de benefícios. 7. Desde logo, a manutenção da convenção com a recorrente é gravemente prejudicial para o interesse publico, porquanto que ao manter os efeitos do contrato/adesão, a ADSE, I.P. continuaria a assumir o pagamento ao recorrido de parte do custo fixado na tabela da rede convencionada por cuidados de saúde que viessem a faturados, mas que não eram realizados. 8. Assim, perante os factos descritos sumariamente na Resolução Fundamentada, e atendendo ao dever de uma gestão criteriosa dos recursos, já que os seus recursos financeiros, resultantes exclusivamente do produto dos descontos dos seus beneficiários, estão afetos na integra à gestão do sistema de benefícios de saúde á atribuição deste. 9. Atendendo que o recorrido tem por missão assegurar a proteção aos seus beneficiários nos domínios da promoção da saúde, prevenção da doença, tratamento e reabilitação, sendo-lhe reconhecido o interesse publico pelos serviços que presta, devendo promover a confiança dos seus beneficiários. 10. E atendendo que, no caso se trata de uma relação contratual de confiança, na qual o recorrido depositou no recorrente a confiança de realização de prestações de cuidados de saúde aos beneficiários da ADSE, com a necessária clareza, seriedade e probidade. 11. Conclui-se, sem sombra de dúvidas que a suspensão da eficácia da resolução da convenção seria gravemente prejudicial para o interesse público. 12. Assim como conclui-se que a Resolução Fundamente – também aqui em escrutínio – está devidamente fundamentada no sentido que demonstrou que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. 13. A nosso ver, o douto Acórdão ora em recurso entendeu – e muito bem - que não enfermava a Resolução Fundamentada das ilegalidades assacadas pela requerente e concedeu provimento ao recurso, revogando a decisão de 1º instância e julgando improcedente o incidente deduzido nos termos do art.º 128 do CPTA». * O “recurso de revista” foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 6 do artº 150º do CPTA], proferido em 15 de Dezembro de 2022. * O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artº 146º, do CPTA, pronunciou-se no sentido da procedência do recurso. * Sem vistos, por não serem devidos. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto assente nos autos, é a seguinte: «1. Em 24.03.2022 foi apresentado em juízo o requerimento inicial que deu origem aos presentes autos de processo cautelar [cf. documento de fls. 01 e ss. do SITAF]; 2. A ADSE foi citada para os presentes autos em 07.04.2022 [cf. documentos de fls. 1834 e 1837 do SITAF]; 3. Em 19.04.2022, o Conselho Directivo da ADSE emitiu Resolução Fundamentada com, além do mais, o seguinte teor: “(…) 2. O Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I.P., entidade requerida nos presentes autos, considera que a não execução da eficácia da decisão que determinou a resolução da convenção para a prestação de cuidados de saúde celebrada com a requerente é gravemente prejudicial para o interesse público. (…) 16. A manutenção do contrato/adesão com a requerente é desde logo gravemente prejudicial para o interesse público por colocar em crise uma decisão tomada no interesse da ADSE, I.P., cuja actividade se rege por princípios de prossecução do interesse público e autossustentabilidade, devendo adequar o plano de benefícios às suas receitas. (…) 18. O diferimento da execução do acto nos termos definidos nos nºs 1 e 2 do artigo 128º do CPTA, determinaria a manutenção do contrato/adesão, continuando a ADSE, I.P., a assumir o pagamento ao prestador da parte do custo fixado na respectiva tabela da rede convencionada pelo cuidado de saúde facturado mas que não foi realizado. (…) 20. Para a ADSE, I.P., a requerente procurou obter regalias patrimoniais para si, por meio de factos que astuciosamente provocou, determinando directa e imediatamente prejuízos patrimoniais a este Instituto. 21. A requerente de forma livre e voluntária teve a intenção de obter para si enriquecimento a que não tinha direito, enganando a boa-fé dos beneficiários da ADSE, I.P., e facturando actos médicos que não foram realizados. 22. Por outro lado, e sendo que se trata de uma relação contratual de confiança, na qual a ADSE, I.P., depositou na requerente a confiança de realização de prestações de cuidados de saúde aos beneficiários da ADSE, com a necessária clareza, seriedade e probidade, o incumprimento reiterado da prestação deste contrato justifica e fundamenta a resolução do contrato. 23. Dúvidas não restam que a resolução do contrato/adesão teve como causa a quebra irremediável da relação de confiança por parte da requerente, assente nos factos documentados no Processo de Auditoria nº 49/PCA/2019. 24. A ADSE, I.P., rege-se actualmente pelo princípio da autossustentabilidade, nos termos do qual os seus recursos financeiros, resultantes exclusivamente do produto dos descontos dos seus beneficiários, estão afectos na íntegra à gestão do sistema de benefícios de saúde e à atribuição destes, o que implica uma gestão criteriosa dos recursos. 25. Pelo que é imperioso, para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 128 do CPTA, manter a execução da decisão que determinou a resolução da convenção para a prestação de cuidados de saúde celebrada com a requerente e a suspensão do pagamento das facturas recebidas, por se entender que o seu diferimento seria gravemente prejudicial do ponto vista financeiro para o interesse público. Assim, ao abrigo do n.º 1 do artigo 128º do CPTA, o Conselho Directivo da ADSE, I.P., delibera reconhecer que o diferimento da presente providência é gravemente prejudicial para o interesse público, e, com os fundamentos de facto e direito expostos, não suspender a execução do acto identificado no ponto 1 supra, mantendo os efeitos inerentes à deliberação de resolução da convenção celebrada entre a J..., Lda., e a ADSE, I.P.” [cf. documento de fls. 1850 do SITAF]; 4. Em 21.04.2022, a ADSE apresentou oposição nos presentes autos, com a qual juntou a Resolução Fundamentada [cf. documentos de fls. 1838, 1840 e 1850 do SITAF]; 5. Até ao dia 12.05.2022 a Requerente aparecia na lista de prestadores constantes da parte pública do website da Requerida e tinha no back-office desse website (área do website onde os prestadores interagem com a ADSE) a indicação de “ativo”, sendo visível a lista de actos e profissionais convencionados entre Requerente e Requerida [cf. documento de fls. 01 e ss. do SITAF]; 6. Desde o dia 13.05.2022 que a Requerente aparece no back-office do referido website como “cancelado” e com zero actos convencionados [cf. documentos de fls. 2858 do SITAF]; 7. Desde o dia 13.05.2022 que a Requerente não consta da lista de prestadores constantes da parte pública do website da Requerida [cf. documentos de fls. 2858 do SITAF]; 8. Encontrando-se desde essa data a Requerente impedida de submeter naquele website facturas para serem reembolsadas pela Requerida; 9. Por ofícios de 01.06.2022 a Requerida procedeu à devolução de dezenas de facturas emitidas pela Requerente após 21.06.2022 e por si submetidas para pagamento com fundamento na “resolução da convenção com efeitos a 21/02/2022” [cf. documentos de fls. 3051 e 3114 do SITAF]». * 2.2. O DIREITO Como supra se deixou enunciado, a requerente/ora recorrente, interpôs o presente recurso de revista do Acórdão do TCAN de 30.09.2022 que, no incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução deduzido no âmbito da suspensão de eficácia do acto do requerido/ora recorrido (ADSE) [que determinou a resolução da convenção celebrada entre a requerente e o requerido e a suspensão dos pagamentos] concedeu provimento ao recurso interposto pela ADSE e revogou a decisão proferida pelo TAF de Viseu em 21.06.2022 [que havia considerado procedente o incidente e determinado a ineficácia dos actos jurídicos e materiais de execução do acto suspendendo praticado pela ADSE desde a data em que foi citada para a providência cautelar]. Resulta das alegações proferidas pela requerente/recorrente que a sua discordância assenta em dois fundamentos [peticionando se considere indevida a execução das decisões impugnadas]: (i) Insuficiência de fundamentação na Resolução Fundamentada proferida pela ADSE, sendo que o Acórdão recorrido, face a esta insuficiência de factos, presumiu a existência de interesse público, o seu prejuízo, bem como da gravidade do mesmo; (ii) A Administração Pública não pode praticar actos administrativos com base em juízos de natureza preventiva ou futura, nem criar situações fictícias [não documentadas e não provadas] e nem os Tribunais perante isto, se podem declarar impossibilitados de intervir com o argumento da violação do princípio da separação de poderes. É sabido que a providência cautelar de suspensão da eficácia dos actos administrativos procura dar resposta à ocorrência de situações de facto consumado e a evitar a produção de prejuízos de difícil reparação antes de ser proferida a decisão final. Porém, o artº 128º do CPTA contém um regime especial que consagra a proibição de executar o acto administrativo e a possibilidade de emissão de resolução fundamentada pela administração para obviar a esse efeito em situações de manifesta necessidade para o interesse público. Foi o que a ADSE fez, no presente incidente, apresentando uma Resolução Fundamentada. Vejamos: É unânime a jurisprudência e a doutrina, que aponta que o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida não tem como finalidade a impugnação com vista à declaração de invalidade da resolução à luz das ilegalidades assacadas à mesma, como sucede no contexto de pretensão formulada numa acção administrativa especial; daí que no âmbito da Resolução Fundamentada, apenas se vise a declaração de ineficácia dos actos de execução e nunca extinguir da ordem jurídica esses mesmos actos, em virtude da sua eventual anulação judicial. Com efeito, do artº 128º do CPTA [Proibição de executar o acto administrativo] apenas resulta, que (i) requerida a suspensão de eficácia de um acto, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento inicial, não pode iniciar ou prosseguir a execução, a menos que, mediante Resolução Fundamentada, reconheça no prazo legal [15 dias] que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, (2) devendo de seguida aquela mesma autoridade ….impedir, com urgência que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem no prosseguimento dos actos, excepto se houver emitido Resolução Fundamentada; o interessado pode ainda requerer junto do tribunal, onde corra a suspensão de eficácia, até ao trânsito em julgado da decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida (4); considera-se indevida a execução quando falte a Resolução prevista no nº 1, ou o tribunal julgue improcedentes os motivos/razões em que aquela se fundamenta (3). Ou seja, o que subjaz a esta norma, é sempre o facto do diferimento constituir grave prejuízo para o interesse público e tem subjacente, dar resposta a situações de especial urgência, sendo que, com a proibição de execução do acto suspendendo decorrente da propositura da acção cautelar tem-se em vista assegurar a manutenção do efeito útil à própria tutela cautelar de molde a evitar que quando o julgador tome posição sobre aquele litígio essa sua decisão ainda faça sentido ou tenha utilidade à luz dos direitos e interesses que o requerente queria ver acautelados. Acresce que, em todo o procedimento cautelar de suspensão judicial de eficácia de um qualquer acto administrativo existe, em princípio, um conflito de interesses, dado que, por um lado, temos a Administração que tem por obrigação nos termos legais, a realização do interesse público, pretendendo a eficácia imediata dos seus actos bem como assegurar a manutenção daquela eficácia; por outro lado, temos o requerente cautelar que se opõe à eficácia imediata do acto em virtude da perigosidade que a mesma representa ou pode representar em termos de consequências para os seus interesses, sendo que este conflito de interesses tanto pode ser bilateral como pode emergir com uma configuração trilateral por referência a interesses de contra-interessados que saem afectados com a suspensão da eficácia do acto. Por último, diga-se apenas que, fruto da lei, a Administração através da “Resolução Fundamentada” terá obrigatoriamente de indicar as razões que, em seu entender, pugnam no sentido da existência de situação de urgência grave no prosseguimento da execução do acto administrativo suspendendo, decisão essa que, sem envolver qualquer violação do princípio da separação de poderes, é passível de ser sindicada contenciosamente pelos tribunais nos termos constitucional e legalmente previstos no âmbito deste incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida com fundamento quer no facto dos actos de execução não estarem baseados na “Resolução Fundamentada” (total ausência desta ou estarem fora da sua abrangência ou cobertura), quer no facto dos motivos aduzidos naquela “Resolução” não constituírem fundamentos legais ou legítimos compreendidos no previsto nº 1 do art. 128º do CPTA. Feito este enquadramento legal, temos que, no acórdão recorrido para julgar improcedente o presente incidente, consignou-se: «Ora, a resolução fundamentada em apreço contém, de forma clara e suficiente, a explicitação das razões pelas quais ocorreria prejuízo grave para o interesse público em decorrência do diferimento da execução do acto suspendendo, e, por outro lado, a discordância por parte da Requerente quanto às motivações nela aduzidas não geram falta de fundamentação da mesma ou a infração do quadro normativo invocado a ponto de os fundamentos existentes não preencherem ou não se mostrarem conformes com os pressupostos legais. Na verdade, nos pontos 1 a 8, a resolução fundamentada caracteriza a relação entre as partes e o «modus operandi» da mesma, que resulta da lei e da convenção celebrada entre ambos, a ADSE e a J..., LDA, Ldª, sendo que, nos termos da cláusula 12ª dessa convenção, a ADSE pode resolver a convenção com fundamento na violação de alguma cláusula contratual. De seguida — ponto 9 —, é afirmado na resolução fundamentada ter-se verificado que a actuação da requerente descrita nos factos constantes do processo de Auditoria n.º 49/PCA/2019 elaborado pelo Gabinete de Auditoria e Planeamento da ADSE, I.P., constituiu uma violação grave dos deveres contratuais consignados no contrato/adesão e causou prejuízos patrimoniais para a ADSE, I.P. O que se segue — ponto 10 e seguintes — constitui o enquadramento e a explicitação daquela afirmação. Assim, considera ter-se tratado ―claramente de uma situação de incumprimento por parte do requerente por apresentar facturação de actos médicos que não foram realizados aos beneficiários e facturação de actos médicos em regime convencionado, mas também em regime livre. Aponta que - No regime convencionado, do total de 219 exames de Imagiologia, 25 actos facturados não foram realizados pelos beneficiários, e em 32 actos o beneficiário não reconhece o médico requisitante, conforme Informação n.º 01/2020 de 28/09/2020 do Processo de Auditoria n.º 49/PCA2019. Quatro beneficiários confirmaram a existência de actos médicos facturados à ADSE, I.P., pelo prestador, mas que não foram realizados. Mais aduz: - No âmbito do Processo de Auditoria n. º 49/PCA/2019, concluiu-se a existência de atos facturados a 11 beneficiários no regime convencionado e no regime livre pelo mesmo prestador, embora com datas diferentes; de uma única factura-recibo com a data de 16/02/2017 com 80 actos, embora a facturação no ano anterior tenha sido no regime convencionado; de uma factura-recibo com data de 25/11/2019 em que foram facturados 60 actos; em 2015 de uma factura-recibo datada de 26/02/2016 com 75 actos, de uma outra com 25 actos de 20/03/2015 e ainda outra com 100 actos com data de 08/06/2015, e de 6 recibos facturados também em 2015, embora no mesmo ano também haja facturação no regime convencionado; em dois casos distintos existem duas facturas-recibo com a mesma data, e uma no regime convencionado com cinco actos, e outra em regime livre com um acto”. Perante estes factos, que terão o seu eventual escrutínio noutro domínio que não nesta sede, relata-se na resolução fundamentada que ―a entidade requerida decidiu resolver o contrato/adesão nos termos e com os fundamentos de facto e de direito apurados no Processo de Auditoria n.º 49/PCA/2019, assim como em relação aos actos faturados, mas que não foram realizados, rejeitar as facturas que ainda não foram pagas e emitir guia de reposição às facturas pagas. Após este relato de enquadramento factual da resolução fundamentada, é manifestado o entendimento de que ―A manutenção do contrato/adesão com a requerente é desde logo gravemente prejudicial para o interesse público por colocar em crise uma decisão tomada no interesse da ADSE, I.P., cuja actividade se rege por princípios de prossecução do interesse público e autossustentabilidade, devendo adequar o plano de benefícios às suas receitas. E esclarece: ―O diferimento da execução do acto nos termos definidos nos n.ºs 1 e 2 do artigo 128º do CPTA, determinaria a manutenção do contrato/adesão, continuando a ADSE, I.P., a assumir o pagamento ao prestador da parte do custo fixado na respectiva tabela da rede convencionada pelo cuidado de saúde facturado mas que não foi realizado. O que não se afigura incorrecto, em face da suspensão provisória a que alude a 1ª parte do nº 1 do artigo 128º do CPTA, pois nesse caso, suspensa, ainda que provisoriamente, a eficácia do acto suspendendo, manter-se-ia a situação decorrente da vigência do contrato/adesão, com a obrigação de pagamento das facturas apresentadas, incluindo aquelas já determinadas como tendo facturado inexistente prestação de serviço médico e ainda não pagas. Na resolução fundamentada é explicitada a quebra e a falta de confiança na relação com a requerente na convenção entre ambos celebrada — pontos 19 a 23 — e vem a concluir-se pela invocação do dever de uma gestão criteriosa dos recursos, já que ―os seus recursos financeiros, resultantes exclusivamente do produto dos descontos dos seus beneficiários, estão afectos na integra à gestão do sistema de benefícios de saúde e à atribuição destes‖, concluindo-se ser ―imperioso, para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 128º do CPTA, manter a execução a decisão que determinou a resolução da convenção para a prestação de cuidados de saúde celebrada com a requerente e a suspensão do pagamento das facturas recebidas, por se entender que o seu diferimento seria gravemente prejudicial do ponto vista financeiro para o interesse público. Ora, tendo presente o constante da resolução fundamentada: — se a base factual de que parte determinou a existência de situações de apresentação de facturação de actos médicos que não foram realizados aos beneficiários e facturação de actos médicos em regime convencionado e também em regime livre; — se no regime convencionado, do total de 219 exames de Imagiologia, 25 actos facturados não foram realizados pelos beneficiários, e em 32 actos o beneficiário não reconhece o médico requisitante, quatro beneficiários confirmaram a existência de actos médicos facturados à ADSE, I.P., pelo prestador, mas que não foram realizados; — se se concluiu pela ―existência de atos facturados a 11 beneficiários no regime convencionado e no regime livre pelo mesmo prestador, embora com datas diferentes; de uma única factura-recibo com a data de 16/02/2017 com 80 actos, embora a facturação no ano anterior tenha sido no regime convencionado; de uma factura-recibo com data de 25/11/2019 em que foram facturados 60 actos; em 2015 de uma factura-recibo datada de 26/02/2016 com 75 actos, de uma outra com 25 actos de 20/03/2015 e ainda outra com 100 actos com data de 08/06/2015, e de 6 recibos facturados também em 2015, embora no mesmo ano também haja facturação no regime convencionado; em dois casos distintos existem duas facturas-recibo com a mesma data, e uma no regime convencionado com cinco actos, e outra em regime livre com um acto; — se A ADSE, I.P., exerce a sua atividade nas áreas da gestão da prestação de cuidados de saúde, sendo-lhe reconhecido o interesse público pelos serviços que presta no âmbito da protecção social aos trabalhadores da Administrações Públicas e seus familiares, e a necessidade de promover a confiança dos seus associados; — se a situação descrita determinou directa e imediatamente prejuízos patrimoniais ao Instituto, uma vez que a Requerente e ora Recorrida, segundo os factos ali apurados, facturou actos médicos que não foram realizados; — se A ADSE, I.P., rege-se actualmente pelo princípio da autossustentabilidade, nos termos do qual os seus recursos financeiros, resultantes exclusivamente do produto dos descontos dos seus beneficiários, estão afectos na integra à gestão do sistema de benefícios de saúde e à atribuição destes, o que implica uma gestão criteriosa dos recursos; Então, assim sendo, perante a gravidade da lesão, constando da resolução as razões demonstrativas dessa gravidade, as quais se concatenam logicamente à conclusão afirmativa do grave prejuízo para o interesse público, impõe-se julgar procedentes tais fundamentos e, bem assim, concluir que a resolução em causa está fundamentada no sentido de demonstrar — na dimensão acima aludida — que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, como se prevê no nº 1 do artigo 128º do CPTA». * Não cremos, porém, que o assim decidido se possa manter. E isto porque, da leitura, na íntegra, da Resolução Fundamentada junta aos autos se verifica que a mesma se limita a fazer o enquadramento dos factos constantes no processo de Auditoria nº 49/PCA/2019, bem como, na sua óptica, o enquadramento jurídico dos mesmos, concluindo desta forma que face àqueles factos apurados, se verifica uma violação grave dos deveres contratuais vertidos no contrato/convenção de adesão celebrado com a clínica requerente/ora recorrente, pelo que, no seu entendimento existe uma situação de incumprimento culposo que causou prejuízos/danos à ADSE, situação essa que terá justificado a prolação do acto suspendendo. E, desta forma, termina concluindo que existe grave prejuízo para o interesse público, se se mantiver o contrato de adesão celebrado com a clínica requerente, tendo por base o acto que determinou a resolução do contrato de adesão celebrado. Porém, o dever de fundamentação exigido em qualquer Resolução Fundamentada, centra-se na enunciação de razões concretas que determinaram a Administração à emissão da mesma, e que têm de integrar em si mesma [e não nas alegações produzidas nos autos] e em concreto o preenchimento do prejuízo e da sua gravidade para o interesse público, a ponto de não poder sustar-se a execução do acto, até à prolação da decisão no processo cautelar. Trata-se, pois, de um ónus que recai sobre a Administração, no sentido de explicitar de forma concreta e pormenorizada esses motivos e razões, não bastando que os enumere de forma genérica ou conclusiva. Mas tal especificação e concretização, não se mostra patenteada na presente Resolução Fundamentada, ao invés do decidido do acórdão recorrido. Na verdade, a mesma limita-se a invocar argumentos tendencialmente hipotéticos, sugerindo que a requerente continuará a adoptar no futuro o mesmo comportamento que na óptica da ADSE determinou a prolação do acto de resolução do contrato de adesão, e no mais a apresentar conclusões, destituídas de factualidade concreta. Senão, vejam-se, a título de exemplo, os pontos 18 e 2 e 25 respectivamente, onde se escreveu: Ponto 18: O diferimento da execução do acto nos termos definidos nos nºs 1 e 2 do artigo 128º do CPTA, determinaria a manutenção do contrato/adesão, continuando a ADSE, I.P., a assumir o pagamento ao prestador da parte do custo fixado na respectiva tabela da rede convencionada pelo cuidado de saúde facturado mas que não foi realizado. Ponto 25: Pelo que é imperioso, para os efeitos do disposto no nº 1 do artigo 128 do CPTA, manter a execução a decisão que determinou a resolução da convenção para a prestação de cuidados de saúde celebrada com a requerente e a suspensão do pagamento das facturas recebidas, por se entender que o seu diferimento seria gravemente prejudicial do ponto vista financeiro para o interesse público. Ponto 2: O Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I.P., entidade requerida nos presentes autos, considera que a não execução da eficácia da de cisão que determinou a resolução da convenção para a prestação de cuidados de saúde celebrada com a requerente é gravemente prejudicial para o interesse público. E, no mais, limita-se a invocar os factos indiciários apurados na Auditoria a que se supra se referiu, tomando-os como certos e ilegais e, deste modo, partindo do princípio que o acto suspendo, ou seja, o acto de resolução do contrato de adesão, é um acto legal, e assim sendo, haverá sempre um grave prejuízo para o interesse público. Só que, o requerido [apesar de ser um Instituto Público] confunde interesse público, e gravidade na violação do mesmo, com o carácter público dos serviços que presta e, por essa via, acaba por não apresentar factualidade válida, suficiente e concretizadora da violação e gravidade do interesse público nos termos exigidos no artº 128º do CPTA. É que é diferente o interesse público protegido e exigido nesta norma, dos interesses protegidos pela ADSE e dos fins e objectivos que a mesma prossegue, sendo que na Resolução Fundamentada, são apenas estes que ressaltam [todo o mais será decidido no âmbito do procedimento cautelar e na acção principal]. Assim sendo, e sem necessidade de ulteriores considerações, impõe-se a procedência do recurso, com a consequente revogação do acórdão recorrido. * 3. DECISÃO Face ao exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e fazer subsistir na ordem jurídica a decisão de 1ª instância, que determinou a ineficácia dos actos jurídicos e materiais de execução do acto suspendendo praticados pela ADSE desde a data em que foi citada para a presente acção. Custas a cargo do recorrido. Lisboa, 9 de fevereiro de 2023. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro – José Francisco Fonseca da Paz.