0156/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. RELATÓRIO: O MINISTRO DE ESTADO E DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS recorre do acórdão do Tribunal Central Administrativo que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto, por A..., do despacho de 31- 7 -98 que indeferira o recurso hierárquico interposto da decisão de arquivamento de uma participação disciplinar apresentada por este contra um seu superior hierárquico. Para tanto alegou formulando as seguintes conclusões: I - O acórdão recorrido deverá ser anulado e substituído por sentença que mantenha o acto administrativo invalidado, porquanto se fundamenta no artigo 100° do CPA , preceito inaplicável à situação em apreço. II - O acórdão recorrido é, pois, violador do artigo 10° do Código Civil , na medida em que argumenta a integração de uma lacuna inexistente, já que, para a situação intencionalmente omissa no Estatuto Disciplinar da Função Pública referente à audiência prévia do participante, não procedem as razões justificativas da regulamentação patente no artigo 100° CPA, por nos encontrarmos em sede de processo especial. III - Nesta medida, o acórdão recorrido cometeu um erro na determinação da norma jurídica aplicável, não existindo para a situação sub judice qualquer previsão legal. IV - Mesmo que, sem conceder, se entendesse aplicável o artigo 100° do CP A ao caso vertente, não deveria o acórdão recorrido invalidar o acto administrativo que decidiu em segundo grau a pretensão do particular pois, nos termos do artigo 103° , nº 2, al. a) do CPA , e em conformidade com o princípio do aproveitamento dos actos administrativos nele implícito, a participação do interessado em sede de recurso hierárquico sanou o eventual vício formal inerente à falta de audiência prévia ocorrido no âmbito da decisão de primeiro grau. V - O acórdão recorrido sempre seria, portanto, violador do princípio do aproveitamento dos actos administrativos, vertido no artigo 103° , nº 2, a) do CPA . O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, no seu douto parecer de fls. 202 e segs. defende que o recurso merece provimento, por considerar inaplicável ao caso o disposto no artº 100° do CPA . Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. MATÉRIA DE FACTO O acórdão recorrido deu por assente a seguinte matéria de facto: 1.- O Recorrente integra o mapa de pessoal da embaixada de Portugal em Sófia e tem a categoria de Chanceler. 2.- Em 6-2-98, dirigiu ao Director do Departamento Geral de Administração do Ministério dos Negócios Estrangeiros, uma participação disciplinar contra B... à época Encarregado da Secção Consular daquela embaixada. 3.- Relativamente à participação disciplinar em causa, e na sequência das diligências efectuadas, foi elaborada uma informação de serviço (DRH), cujo teor se dá por integralmente reproduzido e que concluiu pela seguinte forma: Em face do exposto e do que resulta quer das declarações escritas do participado e do Embaixador ..., quer dos anexos à presente informação, não resultaram provadas as acusações formuladas pelo participante. Dada a atitude de permanente desrespeito pela hierarquia do Chanceler, o Dr. B... limitou-se a actuar com a firmeza e o vigor exigíveis à situação, pelo que se propõe o arquivamento da presente participação. Cfr. documento de fls. 51/54, cujo original se encontra no processo administrativo (PA). 4.- Sobre essa informação incidiu a seguinte proposta do Director de Serviços de Recursos Humanos: Concordo com o exposto no ponto n° 9. As acusações do Chanceler A... não resultaram provadas em face da análise das declarações do Embaixador ... e dos anexos. O Dr. B... procurou, durante a sua permanência de três meses na Embaixada de Portugal em Sófia, pôr cobro a uma série de irregularidades existentes na Secção Consular e foi obrigado a actuar com firmeza relativamente ao Chanceler A... e à sua atitude de permanente desrespeito pela hierarquia. Em face do que precede, sou da opinião de que a participação disciplinar em questão deve ser arquivada. À consideração superior. 5.- Em 25-2-98, sobre a mesma informação de serviço e na sequência da proposta referida em 4, foi exarado o seguinte despacho do Director do Departamento Geral de Administração (DDGA) do MNE: Concordo. Não tendo resultado provadas as acusações do Chanceler A..., determino o arquivamento da participação disciplinar, nos termos do artigo 50° n° 2 do ED. Comunique-se ao participante nos termos do artigo 69º nº 2 do mesmo diploma. 6.- Em 20-5-98, o Recorrente interpôs para o MNE recurso hierárquico do despacho de arquivamento referido em 5. - cfr. fls. 86/109, cujo teor se dá por reproduzido. 7.- Sobre o recurso hierárquico foi elaborada a Informação de Serviço DRH 94/98, que concluiu deste modo: Na altura foram efectuadas as devidas averiguações, na sequência das quais cumpre (..) reiterar o seguinte: Não existem indícios sérios nem sequer consistentes sobre a ocorrência dos factos tal como foram descritos pelo Chanceler A...; Por outro lado, analisados aqueles factos, verifica-se que não está provado o ilícito nem a culpa, pelo que os mesmos não constituem qualquer ilícito disciplinar. 4. Em face do que precede e mantendo o sentido do despacho de arquivamento da participação disciplinar (..)proponho o indeferimento (..). - documento de fls. 111/112, com original no PA. 8. - Sobre esta informação incidiu a seguinte proposta do DDGA: Concordo; mantenho o despacho de arquivamento da presente participação disciplinar e proponho o indeferimento do recurso hierárquico. À consideração superior (...). 9.- Finalmente, sobre uma proposta da Inspecção Diplomática e Consular (IDC n° 293, p- 103, de 1-7-98, foi lavrado o despacho do MNE de 31-7-98, ora recorrido: Concordo e indefiro. - Cfr. PA. O DIREITO A) FUNDAMENTAÇÃO O acórdão recorrido concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pelo recorrente do despacho do Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros, de 31/07/98, que indeferiu o recurso hierárquico que o mesmo interpusera do despacho do Director do Departamento Geral de Administração do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE), de 25/02/98, que determinou o arquivamento da participação disciplinar apresentada pelo mesmo recorrente contra B..., à época Encarregado da Secção Consular da Embaixada de Portugal em Sófia . Constituiu fundamento da anulação contenciosa, a verificação de vício de forma por falta de audiência prévia do ora recorrente, nos termos do artº 100° do CPA . Sustenta a autoridade ora recorrente que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento pois o disposto no artº 100° do CPA era inaplicável no presente caso. A questão a resolver consiste, pois, em saber se no âmbito dos processos disciplinares, o participante tem direito a ser ouvido, nos termos e para os efeitos do citado normativo. Vejamos. O procedimento disciplinar visa tutelar, única e exclusivamente, a capacidade funcional do serviço, por forma a satisfazer o interesse público que presidiu à sua criação - cfr . M. Caetano, Manual, II, 98 ed., pgs. 777 e sgs. Da natureza específica do bem a proteger decorre, como se sublinha no ac. do STA de 5/1/93, rec. 24514 : "... que nem toda a falta tenha de corresponder um procedimento, nem toda a falta nela apurada a certo agente tenha de corresponder necessariamente uma sanção de natureza disciplinar. Compete à autoridade administrativa em cada caso concreto e perante o particular circunstancialismo averiguar se o exercício do seu concreto poder disciplinar, através da instauração do respectivo procedimento ou da consequente punição dos faltosos uma vez ele instaurado, é ou não susceptível de causar maior dano à própria disciplina dos serviços do que a resultante de uma eventual decisão de cariz contrário. A concreta escolha administrativa é pois deixada à autoridade decidente, a qual, nesse domínio, é livre de escolher os elementos que para o efeito considerar relevantes, atento, como se disse, o particularismo de cada caso (...) ". "É claro que a liberdade de escolha, nesse domínio, da decisão mais conveniente ou oportuna, não é inteiramente livre, já que por um lado ela está subordinada ao respeito pelo fim da lei - controlo do fim - e por outro se encontra limitada pelos princípios gerais do agir administrativo: principio da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da adequação racional. Todos estes momentos do acto ou decisão discricionária, porque vinculados, estão sujeitos ao controlo jurisdicional ". Assim, a decisão disciplinar é dominada pelos princípios da oportunidade e da discricionaridade, embora temperado, como é óbvio pelas exigências decorrentes do princípio da. legalidade, conforme já se deixou sublinhado, e visa proteger exclusivamente bens de natureza pública. Deste modo, como salienta o Exmº Magistrado do Ministério Público, "sendo o participante estranho à relação jurídica disciplinar, se, porventura, algum interesse tiver na instauração do procedimento e/ou na ulterior punição do denunciado será sempre, seguramente, um interesse autónomo, paralelo e reflexo que não tem a ver com a finalidade a prosseguir. Não há portanto, direitos ou interesses do participante que a administração deva tutelar através do procedimento disciplinar. E se assim é, não se vê razão para que lhe sejam assegurados especiais direitos procedimentais, mormente o de audiência prévia previsto no artº 100° do CPA . Não há motivos de índole garantística ou de mera participação que a tomem imperiosa, uma vez que a decisão nunca será executada contra ele ou a favor dele ". Na falta de norma expressa impondo a audiência do participante, não é defensável a tese consagrada no aresto sob recurso. A referência ao participante consta apenas das normas dos arts. 46°, 69° e 75° do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL n° 24/84 , de 16/1. No primeiro, institui-se um dever de participação aos funcionários ou agentes que tenham conhecimento de uma infracção; o segundo, impõe a notificação da decisão final ao participante, desde que o tenha requerido; o terceiro atribui-lhe a faculdade de impugnar hierarquicamente as decisões. Nenhuma outra intervenção ao nível procedimental ou em termos de contraditório se mostra legalmente prevista. Por outro lado, tal como se refere no acórdão do Pleno, de 21/2/02, rec. 41291, " a qualidade de interessado para efeito de cumprimento obrigatório do artº 100° do CPA existe apenas em relação ao requerente, à pessoa contra quem é dirigido o procedimento e às pessoas que possam ser directamente lesadas pelos actos a praticar ". É que a audiência imposta pelo artº 100° do CPA visa assegurar a participação do interessado na decisão que lhe diga directamente respeito, ou seja, o interessado obrigatório, não relevando, para o efeito, a qualidade de interessado secundário. Assim sendo, teremos de concluir que não é aplicável ao participante disciplinar o principio da audiência prévia consagrado no artº 100° do CPA . Mas existe ainda uma outra razão no sentido da inaplicabilidade do artº 100° do CPA na situação em apreço. É que, de acordo com a jurisprudência corrente deste STA, nos procedimentos de 2° grau, como é o caso dos autos, só haverá lugar a audiência do interessado quando o acto secundário se baseie em elementos novos que não constem do procedimento de 1 o grau. É que neste tipo de procedimentos, como é o caso do recurso hierárquico em causa, o interessado já contrapôs as suas razões, exercendo o contraditório relativamente à decisão recorrida, não se justificando nova audição antes da decisão final do recurso, na medida em que nenhuma novidade factual acresceu aos elementos de que o recorrente dispunha quando recorreu- cfr. acs. do STA de 8/3/94, rec. 32011, de 9/6/98, rec. 39004 e de 15/10/98, rec. 36508. Por todo o exposto, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido na parte impugnada, baixando os autos ao TCA para que sejam conhecidos os restantes vícios invocados pelo recorrente contencioso. Sem custas. Lisboa, 5 de Junho de 2002 Abel Atanásio – Relator – Angelina Domingues – Madeira dos Santos