- Relatório -
Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:1 – O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. recorre para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 12 de Junho de 2014, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A…………, S.A., com os sinais dos autos, contra autoliquidações de taxa para financiamento do Sistema de Recolha de Cadáveres de Animais Mortos nas Explorações (SIRCA), no valor total de €37.316,33, anulando as liquidações sindicadas e determinando a restituição à impugnante das quantias pagas acrescidas de juros indemnizatórios.
O recorrente termina as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
- A.O presente recurso vem interposto da douta sentença, datada de 12/06/2014, proferida nos autos à margem identificados, a qual julgou que “as liquidações impugnadas padecem, por isso, do vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, porquanto violam o art. 4º, nº 2, da LGT, pelo que determina-se a sua anulação”, para a Secção do Contencioso Tributário do Venerando SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO, por a matéria em causa ser exclusivamente de direito.
- B.Iniciaram-se os presentes autos com uma impugnação judicial apresentada por A…………, S.A, em 17/01/2012, que teve por base as autoliquidações da denominada taxa de comparticipação das despesas da EEB (SIRCA), no valor total de 75.486,57 Euros.
- C.O ora Recorrente pugnou pela improcedência da impugnação, uma vez que as autoliquidações efetuadas resultaram da aplicação do disposto no artigo 2º, nº 1 do Decreto-Lei nº 19/2011, que definiu como sujeito passivo da taxa SIRCA o dono do estabelecimento de abate.
- D.A procedência do presente recurso é por demais manifesta, uma vez que dúvidas não restam, conforme se tratará de demonstrar adiante, atentos os factos carreados para os presentes autos, que estamos de facto perante uma taxa e não um imposto, como erroneamente, salvo o devido respeito, e ao arrepio da jurisprudência comunitária sobre esta matéria, decidiu o Tribunal a quo.
- E.No entanto, por dever de patrocínio, refira-se ainda que mesmo se o Tribunal entendesse, como o fez, que o disposto no artigo 2º nº 1 do Decreto-Lei nº 19/2011 viola o disposto no artigo 4º nº 2 da LGT, por se tratar de um imposto e não de uma verdadeira taxa, para não aplicar a referida norma, o Tribunal a quo teria obrigatoriamente que declarar a inconstitucionalidade da norma em questão, por forma a que o Tribunal Constitucional se pronunciasse, o que não fez, utilizando um artifício e mencionando expressamente a não pronúncia relativamente a esta questão suscitada por ambas as partes em dissídio.
- F.Razão pela qual se assume como forçosa a conclusão de que a douta decisão recorrida se encontra ferida de error in judicando, determinado pela incorreta decisão sobre a matéria de facto, e, em consequência, pela incorreta interpretação e aplicação das normas legais e processuais aplicáveis ao caso sub judice, o qual implica que a decisão em crise padeça de uma clamorosa injustiça.
- G.Na sequência da deteção de inúmeros casos de encefalopatia espongiforme transmissíveis (EET), nomeadamente a bovina (EEB), ocorridos em vários países europeus nos finais da década de 90, o Regulamento (CE) nº 1774/2002 do Parlamento e do Conselho, de 3 de Outubro, estabelece regras sanitárias relativas aos subprodutos animais não destinados ao consumo humano, bem como os métodos autorizados para a sua eliminação ou utilização e determinou, entre outras medidas de proteção da saúde pública e de segurança alimentar, a proibição de enterramento dos animais mortos na exploração das espécies bovina, ovina, caprina e suína, com o consequente estabelecimento de um regime sancionatório.
- H.A necessidade de proceder à recolha, transformação e eliminação dos animais das espécies bovina, ovina, caprina, suína e equídea mortos na exploração determina, por sua vez, a manutenção de uma taxa de financiamento de um serviço, a prestar no âmbito do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos na exploração (SIRCA) a cargo do então Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, permitindo-se, porém, que as entidades que possam, em determinadas condições, assegurar tal serviço fiquem isentas do pagamento daquela taxa.
- I.Nesse contexto, era necessário que Portugal implementasse um mecanismo que permitisse a recolha daqueles animais em tempo útil e proceder a testes de despistagem obrigatórios de eventuais EET. Para isso foi criado, através do Despacho nº 9137/2003 (2.ª série), do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 9 de maio, um sistema de recolha de cadáveres de animais das referidas espécies, mortos na exploração, com vista à sua eliminação, o qual se veio abreviadamente a designar por SIRCA, tendo como preocupação a segurança alimentar, a saúde pública e a proteção do ambiente.
- J.Os subprodutos animais, nomeadamente cadáveres inteiros ou partes de animais ou produtos de origem animal, não destinados ao consumo humano são uma fonte potencial de riscos para a saúde pública e animal e para o ambiente, sendo gerados principalmente durante o abate de animais para consumo humano, na produção de géneros alimentícios de origem animal, na eliminação de animais mortos e na aplicação de medidas de controlo de doenças.
- K.O DL 244/2003 estabelece o regime a que ficam obrigadas as entidades geradoras de subprodutos animais, de acordo com o disposto no Regulamento (CE) nº 1774/2002, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Outubro, e suas alterações, relativamente à sua recolha, transporte, armazenagem, manuseamento, transformação e utilização ou eliminação, bem como as regras de financiamento do sistema de recolha de animais mortos na exploração (SIRCA).
- L.Foi, pois, neste contexto que o DL 244/2003 instituiu um encargo, ao qual se deu a designação de taxa, a cobrar aos apresentantes de animais para abate, através dos estabelecimentos de abate que eram também, nos termos do mesmo diploma, os responsáveis pela entrega do produto da taxas cobradas junto do INGA e a quem era imputável, em caso de incumprimento dessa obrigação, a prática de uma contraordenação, punível com coima [cfr. alínea c) do nº 1 do artigo 10º do DL 244/2003].
- M.O Decreto-Lei nº 19/2011, de 7 de fevereiro, definiu as regras de financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (criado ao abrigo do Reg. (CE) nº 1774/2002, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Outubro, ao qual são também aplicáveis as normas constantes do Reg. (CE) nº 1069/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro), pretendendo-se, assim, ajustar o regime de financiamento do SIRCA, criando condições para introduzir a adequada proporcionalidade, em particular na vertente da cobertura de custos, bem como uma maior equidade em termos de repartição dos mesmos em função da espécie de animal em presença, e ainda uma maior eficácia e celeridade nos procedimentos inerentes ao mecanismo de cobrança das taxas.
- N.Nos termos do citado decreto-lei, para efeitos de financiamento do SIRCA, é cobrada uma taxa aos estabelecimentos de abate relativamente a bovinos, ovinos, caprinos, suínos e equídeos, produzidos no território continental e apresentados para abate, tendo em conta os critérios explanados no citado decreto-lei, nomeadamente, o princípio da proporcionalidade e o princípio poluidor-pagador, tornando coerente o espírito da anterior lei, já que passou a considerar que o devedor da taxa coincide com aquele a quem já era imputada a falta de pagamento junto do organismo competente, o que antes não acontecia.
- O.E, consequentemente, ao abrigo do referido diploma e neste contexto, a ora recorrida entregou ao Instituto a declaração mensal nº 8690, relativa ao mês de Julho de 2011; a declaração mensal nº 8693, relativa ao mês de Agosto de 2011; a declaração mensal nº 8695, relativa ao mês de Setembro de 2011, liquidada em 22/12/2011 e a declaração mensal nº 8696, relativa ao mês de Outubro de 2011.
- P.O Tribunal recorrido decidiu a nosso ver mal e em manifesta contradição com as normas citadas ao afirmar que «o art. 2º, nº 1 do DL 19/2011 ao definir como sujeito passivo da taxa SIRCA o dono do estabelecimento de abate, que não têm qualquer tipo de contraprestação ou interesse na atividade desenvolvida pelo IFAP, relacionada com a recolha, transporte e destruição dos cadáveres dos animais mortos nas explorações, viola o art. 4º, nº 2, da LGT, porquanto está a configurar esse tributo como taxa, quando na realidade não se verifica nenhum dos seus pressupostos definidos no art. 4º, nº 2, da LGT».
- Q.Com efeito, em nosso entender, no caso em apreço, da sentença proferida resulta, em suma, que o Tribunal rejeitou a aplicação da norma contida no artigo 2º, nº 1 do DL 19/2011, considerando-a ilegal por violar o artigo 4°, n° 2 da LGT e, no entanto, não analisou a «ilegalidade decorrente da inconstitucionalidade do regime legal aprovado pelo DL 19/2011, por violação da reserva de lei formal da Assembleia da República, nos termos do disposto nos arts. 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP.», sendo nula por não declarar a inconstitucionalidade da norma que não aplicou.
- R.O Tribunal a quo desconsiderou, para efeitos de decisão, o facto de, conforme consta do próprio probatório A) da sentença ora recorrida, os presentes autos terem tido origem numa liquidação em cumprimento do disposto no DL 19/2011, de 7 de fevereiro.
- S.De facto, o Tribunal rejeitou, no caso concreto, a aplicação da norma contida no DL 19/2011, sem contudo analisar a constitucionalidade da referida norma, a qual, não sendo uma verdadeira taxa seria inconstitucional por violar o disposto na alínea i) do nº 1 do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa (CRP), enfermando a sentença ora recorrida de erro sobre os pressupostos de direito aplicáveis ao caso sub judice.
- T.Assim, afigura-se-nos que a não pronúncia deliberada do Tribunal sobre a constitucionalidade ou não do artigo 2º, nº 1 do DL 19/2011 constitui uma nulidade da sentença por omissão de pronúncia e erro sobre os pressupostos de direito.
- U.No caso em apreço, o Instituto não pode sindicar a constitucionalidade de uma norma legal, nem pode em caso algum deixar de aplicar uma norma legal existente, porque a Administração Pública está vinculada ao princípio da legalidade (artigos 266º, nº 1 da CRP e 4º do Código de Procedimento Administrativo), pelo que não pode deixar de dar integral cumprimento aos normativos que o legislador ordinário criou e que estejam em vigor no ordenamento jurídico.
- V.Impossibilitar a cobrança da referida taxa, devida pela destruição dos subprodutos animais, originaria uma obrigação de desenvolver gratuitamente uma competência que foi cometida por lei e à qual, nos termos da mesma lei, corresponde uma contraprestação do particular, consubstanciada no pagamento da referida taxa. Tal entendimento violaria o disposto nos artigos 36º e 37º da Lei-quadro dos Institutos Públicos.
- W.Assim, a taxa sub judice tem por objetivo financiar um serviço público destinado à segurança sanitária e assegura a manutenção do sistema de recolha dos cadáveres de animais nas instalações dos produtores.
- X.Tal entendimento foi, inclusive, sufragado pelo próprio Tribunal de Justiça da União Europeia, ao considerar que a gratuidade devida pela destruição dos subprodutos animais, em circunstâncias similares, implicaria um auxílio de Estado ilegal.
- Y.Neste âmbito o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) viria a decidir que «o artigo 92°, n° 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87°, n° 1, CE) deve ser interpretado no sentido de que um regime como o que está em causa no processo principal, que assegura aos produtores e aos matadouros a recolha e a eliminação, a título gratuito, dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros, deve ser qualificado de auxílio de Estado» (realçado nosso).
- Z.Relativamente à questão ora em dissídio e quanto à natureza de auxílio de Estado relativamente ao regime que assegura, no que aos presentes autos respeita, aos matadouros a eliminação a título gratuito, que, salienta-se, se justificou entre 1998 e 2004, mas em termos factuais atualmente já não faz sentido, e face à pronúncia da própria Comissão a este respeito, esta questão deverá ser objeto de reenvio prejudicial ao Tribunal da Justiça da União Europeia (TJUE).
AA. De facto, o Tribunal de Justiça precisou, no acórdão GEMO, que o encargo financeiro ocasionado pela eliminação dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros deve ser considerado um custo inerente à atividade económica dos produtores e dos matadouros. O Tribunal concluiu, portanto, que o artigo 107º, nº 1, do TFUE deve ser interpretado no sentido de que um regime que assegura aos produtores e aos matadouros a recolha e a eliminação, a título gratuito, dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros deve ser qualificado de auxílio de Estado a favor dos agricultores e dos matadouros (sublinhado nosso, cfr. Decisão da Comissão, de 13 de Julho de 2011, relativa ao regime de auxílios estatais C 3/09, publicado no Jornal Oficial da União Europeia nº L 274/15, de 19/10/2011, disponível em eur-lex.europa.eu), pelo que o entendimento do Tribunal a quo viola expressamente as normas comunitárias referidas, designadamente o disposto no artigo 107º nº 1 do TFUE, razão pela qual se requer o reenvio prejudicial para o TJUE.
BB. Relativamente à questão ora em análise e quanto à natureza de auxílio de Estado a Comissão entendeu, no essencial, que o fornecimento, a título gratuito, desse serviço de eliminação de resíduos, libera os produtores e os matadouros de encargos que, segundo o princípio do poluidor-pagador, normalmente teriam de suportar. O serviço constitui, assim, uma vantagem económica que se inscreve no âmbito de aplicação do artigo 87º, nº 1, CE.
CC. Ora, segundo o princípio do poluidor-pagador, os custos das medidas de combate à poluição não devem ser suportados pela sociedade, através da tributação geral, mas por quem polui, devendo os custos associados à proteção do ambiente ser incluídos, conforme já se referiu, nos custos de produção das empresas (interiorização dos custos).
DD. O Tribunal a quo concluiu pela ilegalidade da liquidação efetuada, arguindo, em suma, que o artigo 2º nº 1 do Decreto-lei nº 19/2011, de 07/02, que procedeu à alteração do sujeito passivo da taxa para financiamento do sistema de recolha de cadáveres, violava o artigo 4º, nº 2 da LGT, por se tratar de um verdadeiro imposto e não de uma taxa.
EE. Para esse efeito, entre outros argumentos o Tribunal a quo referiu, a inexistência de contrapartida, entendimento com o qual não podemos estar mais em desacordo.
FF. É certo que, ao pagamento de uma taxa deverá corresponder, em contrapartida, a prestação de um serviço.
GG. Ora, este encargo financeiro tem-se repercutido, e deve continuar a repercutir-se, apenas naqueles que constituem o universo de utilizadores e beneficiários do SIRCA. Com efeito, são os apresentantes de animais para abate produzidos em território nacional assim como os próprios estabelecimentos de abate que recorrem aos serviços do SIRCA, a determinado momento, para recolher e eliminar os cadáveres de animais que morram de forma espontânea. E tanto assim é que, conforme decorre do artigo 3º do Decreto-lei nº 19/2011, quando em causa estejam animais provenientes das regiões autónomas, de trocas intracomunitária ou importados, os mesmos não estão abrangidos pelos serviços do SIRCA e os seus detentores encontram-se obrigados a suportar os custos inerentes à destruição dos respetivos cadáveres, porque não contribuíram para o financiamento daquele Sistema.
HH. Como já se referiu, os subprodutos animais, nomeadamente cadáveres inteiros ou partes de animais ou produtos de origem animal, não destinados ao consumo humano são uma fonte potencial de riscos para a saúde pública e animal e para o ambiente, sendo gerados principalmente durante o abate de animais para consumo humano, na produção de géneros alimentícios de origem animal, na eliminação de animais mortos e na aplicação de medidas de controlo de doenças.
II. O Decreto-Lei nº 19/2011, de 7 de fevereiro, pretende, assim, ajustar o regime de financiamento do SIRCA, criando condições para introduzir a adequada proporcionalidade, em particular na vertente da cobertura de custos, bem como uma maior equidade em termos de repartição dos mesmos em função da espécie de animal em presença, e ainda uma maior eficácia e celeridade nos procedimentos inerentes ao mecanismo de cobrança das taxas.
JJ. Razão pela qual com o Decreto-lei nº 19/2011, para efeitos de financiamento do SIRCA é cobrada uma taxa aos estabelecimentos de abate relativamente a bovinos, ovinos, caprinos, suínos e equídeos produzidos no território continental e apresentados para abate, sendo este sistema criado ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1774/2002, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Outubro, ao qual são também aplicáveis as normas constantes do Regulamento (CE) nº 1069/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro.
KK. Acresce ao exposto que a alteração preconizada pelo Decreto-lei nº 19/2011, de 07/02, passou a considerar que o devedor da taxa coincide com aquele a quem já era imputada a falta de pagamento junto do organismo competente, o que antes não acontecia.
LL. Nos termos do artigo 165º, nº 1 alínea i) da CRP, a criação de impostos é matéria contida na reserva relativa de competência da Assembleia da República. Só a Assembleia da República tem o poder próprio e autónomo para criar impostos, embora, em alternativa a usar esse poder diretamente, ela possa autorizar o Governo a fazê-lo.
MM. No caso em apreço, o Instituto não pode sindicar a constitucionalidade de uma norma legal, nem pode em caso algum deixar de aplicar uma norma legal existente, porque a Administração Pública está vinculada ao princípio da legalidade (artigos 266º, nº 1 da CRP e 4º do Código de Procedimento Administrativo), pelo que não pode deixar de dar integral cumprimento aos normativos que o legislador ordinário criou e que estejam em vigor no ordenamento jurídico.
NN. Inversamente, em relação às taxas, a reserva relativa de competência da Assembleia da República abrange apenas o seu regime geral (cf. CRP, art. 165º, nº 1, alínea i), in fine), não tendo a criação de cada taxa específica que ser aprovada pela Assembleia da República ou pelo Governo com autorização daquela.
OO. Em termos essenciais, pode dizer-se que o imposto se distingue da taxa, porque aquele é unilateral e esta bilateral (cf. a propósito, José Casalta NABAIS - Direito fiscal, 2º Ed., Coimbra, Almedina, 2003, p. 21 e ss).
PP. Com efeito, ao contrário do imposto, que não confere a quem o paga o direito a nenhuma contrapartida direta e imediata, sinalagmaticamente ligada a esse pagamento, a taxa é sempre a contrapartida individualizada de algo que se recebe em troca, seja um serviço concretamente prestado, seja a utilização de um bem do domínio público, seja a remoção do limite legal ao exercício de determinada atividade, conforme sucede no caso dos presentes autos (cfr. art. 4º, nº 2 da LGT).
QQ. Note-se ainda que a taxa não tem que ter carácter voluntário, pelo que o serviço prestado ao particular que está na sua origem pode não ser por este desejado, mas se há um serviço individualmente prestado, aquilo que se paga por esse serviço é uma taxa.
RR. A taxa não se distingue do imposto por ser voluntária; distingue-se por ser bilateral, isto é, «o imposto é tradicionalmente definido como uma prestação unilateral com carácter vinculativo destinado principalmente para a angariação de receitas públicas destinadas ao financiamento dos objectivos gerais do Estado» (in Sanches, Saldanha, Manual de Direito Fiscal, Lex, Lisboa, 1998, p. 15).
SS. Acresce ao exposto que entre a taxa paga e a contrapartida recebida não tem que existir uma exata equivalência económica, mas uma mera equivalência jurídica.
TT. Ora, por força da possibilidade de um eventual impacto negativo para a saúde pública e animal e para o ambiente e face à necessidade de assegurar o respeito pelos restantes utilizadores do espaço público, impõe-se a sujeição a restrições ao exercício da atividade em questão.
UU. Conforme referimos, as normas reguladoras dos subprodutos animais, nomeadamente cadáveres inteiros ou partes de animais ou produtos de origem animal, não destinados ao consumo humano são uma fonte potencial de riscos para a saúde pública e animal e para o ambiente, sendo gerados principalmente durante o abate de animais para consumo humano, na produção de géneros alimentícios de origem animal, na eliminação de animais mortos e na aplicação de medidas de controlo de doenças.
VV. O SIRCA visa salvaguardar o interesse público em aspetos relacionados com a recolha e destruição dos cadáveres de bovinos, ovinos, caprinos, suínos e equídeos mortos nas explorações, nos centros de agrupamento, nos entrepostos e nas abegoarias, com danos que essa destruição, designadamente, a levada a cabo pelos estabelecimentos de abate, tendo como preocupação a segurança alimentar, a saúde pública e a proteção do ambiente.
WW. Impossibilitar a cobrança da referida taxa, devida pela destruição dos subprodutos animais, originaria uma obrigação de desenvolver gratuitamente uma competência que foi cometida por lei e à qual, nos termos da mesma lei, corresponde uma contraprestação do particular, consubstanciada no pagamento da referida taxa. Tal entendimento violaria o disposto nos artigos 36º e 37º da Lei-quadro dos Institutos Públicos.
XX. Assim, a taxa sub judice tem por objetivo financiar um serviço público destinado à segurança sanitária e assegura a manutenção do sistema de recolha dos cadáveres de animais nas instalações dos produtores e trata-se de um encargo inerente à atividade desenvolvida.
YY. Tal entendimento foi, inclusive, sufragado pelo próprio Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), ao considerar que a gratuidade devida pela destruição dos subprodutos animais, em circunstâncias similares, implicaria um auxílio de Estado ilegal, que entendeu, numa situação similar que «o artigo 92°, n° 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87°, n° 1, CE) deve ser interpretado no sentido de que um regime como o que está em causa no processo principal, que assegura aos produtores e aos matadouros a recolha e a eliminação, a título gratuito, dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros, deve ser qualificado de auxílio de Estado» (realçado nosso, cfr. Acórdão do TJUE, de 20 de novembro de 2003, no âmbito do Processo n° C-126/01, GEMO SA, disponível in www.curia.europa.eu/pt/transitpage.htm).
ZZ. No domínio da eliminação de resíduos, o princípio do poluidor-pagador exige que os custos da eliminação de resíduos sejam suportados pelo detentor dos resíduos e/ou pelos produtores dos produtos geradores dos resíduos, o que significa que de um ponto de vista económico não pode, portanto, haver dúvida que os custos da eliminação de matérias perigosas de origem animal são imputáveis aos produtores, aos matadouros e a outras pessoas que produzam ou sejam detentoras desse tipo de matérias.
AAA. Logo, uma medida estatal que libere estes operadores daqueles custos deve, assim, ser considerada uma vantagem económica suscetível de constituir um auxílio de Estado. Na prática, o fornecimento, a título gratuito, do serviço de eliminação de resíduos em questão tem os mesmos efeitos que um subsídio direto destinado a compensar empresas pelos custos que suportam para eliminar os seus resíduos.
BBB. Consequentemente, o fornecimento, a título gratuito, do serviço público de eliminação de cadáveres de animais constitui uma vantagem económica suscetível de constituir um auxílio de Estado às empresas que beneficiam desse serviço, devendo tal atividade ser taxa da tendo em conta o princípio do poluidor-pagador, uma vez que os custos das medidas de combate à poluição não devem ser suportados pela sociedade através da tributação geral, mas por quem polui.
CCC. Por último, refira-se ainda que as diversas contrapartidas consideradas pelo legislador como atributivas da natureza jurídica de taxa aos montantes exigidos ao sujeito passivo não pressupõem uma verificação cumulativa, bastando a existência de uma (1) prestação concreta de um serviço público, ou (2) utilização de um bem do domínio público ou (3) remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, como é o caso sub judice, para enquadrar a contrapartida no âmbito do nº 2, do artigo 4°, da Lei Geral Tributária (LGT).
DDD. Em conformidade com o exposto, conclui-se que as quantias liquidadas à ora impugnante têm natureza de taxa, e não de imposto, e, como tal, não está sujeita ao princípio de legalidade de reserva de lei formal constante dos artigos 106°, n° 2, e 168º, n.º 1, al. i) da CRP.
EEE. Quanto à natureza de auxílio de Estado, no que aos presentes autos respeita, relativamente ao regime que assegura aos matadouros a eliminação a título gratuito, que, salienta-se, se justificou entre 1998 e 2004, mas em termos factuais atualmente já não faz sentido, a própria Comissão pronunciou-se concluindo que «o Tribunal de Justiça precisou, no acórdão GEMO, que o encargo financeiro ocasionado pela eliminação dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros deve ser considerado um custo inerente à actividade económica dos produtores e dos matadouros. O Tribunal concluiu, portanto, que o artigo 107º, nº 1, do TFUE deve ser interpretado no sentido de que um regime que assegura aos produtores e aos matadouros a recolha e a eliminação, a título gratuito, dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros deve ser qualificado de auxílio de Estado a favor dos agricultores e dos matadouros. (113) No caso em apreço, pode considerar-se que a eliminação dos cadáveres de animais e dos resíduos de matadouro constitui um custo inerente à actividade, não apenas para os estabelecimentos de abate e as salas de desmancha» (realçado e sublinhado nosso, cfr. Decisão da Comissão, de 13 de Julho de 2011, relativa ao regime de auxílios estatais C 3/09, publicado no Jornal Oficial da União Europeia nº L 274/15, de 19/10/2011, disponível em eur-lex.europa.eu).
FFF. Relativamente à questão ora em dissídio e quanto à natureza de auxílio de Estado a Comissão entendeu, no essencial, que o fornecimento, a título gratuito, desse serviço de eliminação de resíduos, libera os produtores e os matadouros de encargos que, segundo o princípio do poluidor-pagador, normalmente teriam de suportar, pelo que o serviço constitui, assim, uma vantagem económica que se inscreve no âmbito de aplicação do artigo 87º, nº 1, CE.
GGG. Relativamente à questão ora em dissídio e quanto à natureza de auxílio de Estado relativamente ao regime que assegura, no que aos presentes autos respeita, aos matadouros a eliminação a título gratuito, que, salienta-se, se justificou entre 1998 e 2004, mas em termos factuais atualmente já não faz sentido, a própria Comissão pronunciou-se na Decisão da Comissão, de 13 de Julho de 2011, relativa ao regime de auxílios estatais C 3/09, publicado no Jornal Oficial da União Europeia nº L 274/15, de 19/10/2011, disponível em eur-lex.europa.eu).
HHH. Relativamente à questão ora em dissídio e quanto à natureza de auxílio de Estado a Comissão entendeu, no essencial, que o fornecimento, a título gratuito, desse serviço de eliminação de resíduos, libera os produtores e os matadouros de encargos que, segundo o princípio do poluidor-pagador, normalmente teriam de suportar. O serviço constitui, assim, uma vantagem económica que se inscreve no âmbito de aplicação do artigo 87º, nº 1, CE.
III. Consequentemente, o fornecimento, a título gratuito, do serviço público de eliminação de cadáveres de animais, constitui uma vantagem económica suscetível de constituir um auxílio de Estado às empresas que beneficiam desse serviço e, como tal, tal atividade deve ser taxada tendo em conta o princípio do poluidor-pagador, os custos das medidas de combate à poluição não devem ser suportados pela sociedade, através da tributação geral, mas por quem polui.
JJJ. Em conformidade com o exposto, conclui-se que as quantias liquidadas à ora recorrida têm natureza de taxa, e não de imposto, e, como tal, não está sujeita ao princípio de legalidade de reserva de lei formal constante dos artigos 106º, nº 2, e 168º, nº 1, al. i) da CRP, devendo improceder, portanto, todos os fundamentos alegados pela impugnante, relativamente à ilegalidade da liquidação efetuada e à alegada existência de um imposto e não de uma taxa.
KKK. É certo que, ao pagamento de uma taxa deverá corresponder, em contrapartida, a prestação de um serviço, razão pela qual, este encargo financeiro tem-se repercutido, e deve continuar a repercutir-se, apenas naqueles que constituem o universo de utilizadores e beneficiários do SIRCA.
LLL. Com efeito, ao contrário do imposto, que não confere a quem o paga o direito a nenhuma contrapartida direta e imediata, sinalagmaticamente ligada a esse pagamento, a taxa é sempre a contrapartida individualizada de algo que se recebe em troca, seja um serviço concretamente prestado, seja a utilização de um bem do domínio público, seja a remoção do limite legal ao exercício de determinada atividade, conforme sucede no caso dos presentes autos (cfr. art. 4º, nº 2 da LGT).
MMM. Nesta medida, é manifesto que a sentença recorrida incorre em manifesto erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação do disposto no artigo 2º, nº 1 do DL 19/2011, porquanto se trata de uma verdadeira taxa e não de um imposto, razão pela qual o Tribunal a quo concluiu em contradição com as próprias normas citadas.
NNN. Mal andou, pois, o douto Tribunal a quo, quando, na sentença recorrida julgou que o art. 2º nº 1 do DL 19/2011 violava o artigo 4º nº 2 da LGT, por considerar que a norma em causa configurou esse tributo como taxa, determinando a anulação das liquidações impugnadas, concluindo que as mesmas padecem do «vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, porquanto violam o art. 4º nº 2 da LGT» em manifesto erro de julgamento e consequência de uma incorreta interpretação e aplicação do direito aplicável, nomeadamente, da aplicação do disposto nos artigos citados ao caso sub judice, em violação da letra das próprias normas citadas.
OOO. Ao contrário da sentença ora recorrida, o Tribunal a quo, ao anular as liquidações efetuadas ao abrigo do artigo 2º do DL nº 19/2011, teria, obrigatoriamente, que formular um juízo de constitucionalidade sobre a mesma e requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade da referida norma, sob pena de nulidade da sentença.
PPP. Em conformidade com o exposto, conclui-se que as quantias liquidadas à ora recorrida têm natureza de taxa, e não de imposto, e, como tal, não está sujeita ao princípio de legalidade de reserva de lei formal constante dos artigos 106°, n° 2, e 168º, n.º 1, al. i) da CRP.
Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá dar-se provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida, a qual deverá ser objeto de reenvio prejudicial ao Tribunal da Justiça da União Europeia, com todas as legais consequências, assim se fazendo a Costumada JUSTIÇA
2 – Contra-alegou a recorrida, nos termos de fls. 322 a 332 dos autos, pugnando pela manutenção da sentença recorrida.
3 – O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu o douto parecer de fls. 347 a 352 dos autos concluindo no sentido de que o recurso merece provimento, devendo a impugnação judicial ser julgada improcedente.
4 – Questão a decidir
É a de saber se a sentença recorrida incorreu em nulidade por omissão de pronúncia por não se ter pronunciado sobre a alegada questão da inconstitucionalidade orgânica do Decreto-lei n.º 19/2011, de 7 de Fevereiro e bem assim se incorreu em erro de julgamento ao anular as autoliquidações impugnadas por violação do n.º 2 do artigo 4.º da Lei Geral Tributária (LGT).
5 – Na sentença objecto do presente recurso foram dados como provados os seguintes factos:
- A)A impugnante no exercício da sua atividade e em cumprimento do DL 19/2011, de 7 de fevereiro, procedeu às autoliquidações da denominada taxa SIRCA em 20/02/2012 e 20/03/2012, nos montantes de, respetivamente, €16.775,48 e €20.550,85 (fls. 19 a 30).
- B)A impugnante pagou ao IFAP esses montantes, nessas datas (fls. 19 a 30).
- C)A impugnante procedeu às autoliquidações em cumprimento das instruções recebidas do IFAP (fls. 19 a 30).
6 – Apreciando
6.1 Da alegada omissão de pronúncia da sentença recorrida
Na conclusão T) das suas alegações de recurso imputa o recorrente à sentença recorrida nulidade por omissão de pronúncia em razão da não pronúncia deliberada do Tribunal sobre a constitucionalidade ou não do artigo 2º, nº 1 do DL 19/2011, norma esta que o tribunal “a quo” desaplicou, sem sobre ela formular juízo de inconstitucionalidade.
A sentença recorrida julgou ilegais as liquidações impugnadas, por erro sobre os pressupostos de direito, porquanto violam o art. 4.º, n.º 2, da LGT, determinando a sua anulação, mais considerando que com a anulação das liquidações impugnadas fica prejudicado o julgamento das demais questões suscitadas pelas partes (arts. 608.º, n.º 2, 2.ª parte, do CPC e 2.º, alínea e), do CPPT), designadamente, no que toca à ilegalidade decorrente da inconstitucionalidade do regime legal aprovado pelo DL 19/2011, por violação da reserva de lei formal da Assembleia da República, nos termos do disposto nos arts. 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP – cfr., sentença recorrida, a fls. 218 dos autos.
Contra-alegou a recorrida, pugnando pela não verificação da alegada nulidade, porquanto a questão de inconstitucionalidade apenas foi suscitada pela impugnante, ora recorrida, daí que no seu entender apenas ela podia invocar tal nulidade, mais alegando que a alegada nulidade não se verifica, porquanto a questão foi considerada prejudicada pela decisão tomada – cfr. contra-alegações, a fls. 323, verso, dos autos.
Vejamos.
Dispõe o n.º 1 do artigo 125.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) que constitui causa de nulidade da sentença, entre outras, a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar, considerando-se como tais, nos termos do n.º 2 do artigo 608.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi da alínea e) do artigo 2.º do CPPT, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Dispõe a parte final do mesmo preceito que o juiz não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.
A questão da inconstitucionalidade orgânica das normas do Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de Fevereiro, designadamente o seu artigo 2.º, n.º 1 - na medida em que a designada taxa por ele criada tem por sujeitos passivos os estabelecimentos de abate e não os titulares de explorações, razão pela qual, na perspectiva da impugnante, a designada taxa teria natureza de imposto -, foi expressamente suscitada pela impugnante na sua petição de impugnação (cfr. p.i., a fls. 13 e ss. dos autos) , sendo também questão de conhecimento oficioso.
Impunha-se, pois, o respectivo conhecimento, conhecimento este que o juiz a quo omitiu no entendimento de que com a anulação das liquidações impugnadas fica prejudicado o julgamento das demais questões suscitadas pelas partes (arts. 608.º, n.º 2, 2.ª parte, do CPC e 2.º, alínea e), do CPPT), designadamente, no que toca à ilegalidade decorrente da inconstitucionalidade do regime legal aprovado pelo DL 19/2011, por violação da reserva de lei formal da Assembleia da República, nos termos do disposto nos arts. 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP – cfr., sentença recorrida, a fls. 218 dos autos.
Encontra-se, pois, justificada na sentença recorrida a razão pela qual não se conheceu da alegada inconstitucionalidade, razão só por si suficiente para se julgar não verificada a arguida nulidade por omissão de pronúncia.
É que, como se escreveu no Acórdão deste STA do passado dia 17 de Junho (rec. n.º 0315/13), «(…) há unanimidade na jurisprudência quanto a não ocorrer nulidade por omissão de pronúncia, ficando, deste modo, cumprido o dever de pronúncia, quando a sentença se abstém de conhecer de uma questão, mas indica as razões pelas quais dela não conhece (vide art. 660° 1/2 do CPC), pois que, como sublinhava Alberto dos Reis in “Código de Processo Civil, Anotado», volume V, pág. 143 “uma coisa é o tribunal deixar de pronunciar-se sobre a questão que devia apreciar, outra invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a sua abstenção”. Quando assim, pode haver erro de julgamento, mas não se verifica a nulidade da sentença” [cfr., neste sentido, entre a múltipla jurisprudência publicada, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 13-11-2013 (processo n.º 1020/13) e de 20-11-2011 (processo n.º 368/10)].»
Improcede, deste modo, a arguida nulidade da sentença por omissão de pronúncia.
6.2 Do alegado erro de julgamento da sentença recorrida
A sentença recorrida, a fls. 215 a 219 dos autos, anulou as autoliquidações de taxas impugnadas, no entendimento de que padecem do vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, porquanto violam o art. 4.º, n.º 2, da LGT, justificando o decidido nos seguintes termos (fls. 217/218 dos autos):
«A denominada taxa SIRCA estava regulada no DL 244/2003, de 7 de outubro, que considerava sujeito passivo da taxa o apresentante dos animais para abate (arts. 4.º, n.º 1, e 5.º, n.º 2, do DL 244/2003).
Com o novo regime legal aprovado pelo DL 19/2011, o seu art. 2.º, n.º 1, passou a considerar que o sujeito passivo da taxa era o estabelecimento de abate e não o apresentante do animal para abate.
E é esta alteração que a impugnante alega que é ilegal por violar o art. 4.º, n.º 2, da LGT, porquanto ao vir exigir-se ao dono do estabelecimento o pagamento de uma quantia monetária para manutenção do SIRPE, o art. 2.º do DL 19/2011, não atentou, nem considerou, que os donos dos estabelecimentos de abate que não estejam abrangidos pelo regime de isenção do n.º 4 do art. 2.º não têm qualquer sinalagmaticidade nessa atividade. Isto é, o art. 2.º, n.º 1, do DL 19/2011 é ilegal por violar o art. 4.º, n.º 2, da LGT, já que com exercício dessa atividade o Estado não presta em concreto um serviço público à impugnante, a impugnante não utiliza qualquer bem do domínio público ou o Estado remove qualquer obstáculo jurídico ao comportamento da impugnante.
Logo, não há qualquer bilateralidade ou correspetividade entre a atividade da impugnante e o valor que lhe é exigido a título de taxa. Mesmo as alegadas questões de saúde pública e/ou de facilidade de cobrança da taxa e de responsabilização do estabelecimento de abate pela sua cobrança e pagamento, não são motivos válidos para considerar que com aquela atividade o Estado presta qualquer tipo de serviço e ou autorização legal à impugnante que justifique a liquidação da taxa.
Os beneficiários diretos ou indiretos da atividade do Estado subjacente à taxa liquidada são, como de resto já eram antes da aprovação do DL 19/2011, os donos de animais apresentados para abate que com maior ou menor possibilidade e mais ou menos direta ou indiretamente terão interesse e/ou beneficiarão da atividade do IFAP na recolha dos cadáveres de animais mortos nas explorações.
Por isso, não existia, nem existe, razão de fundo para alterar o sujeito passivo responsável pela liquidação da taxa SIRCA já definido no art. 5.º, n.º 2, do DL 244/2003: isto é, o apresentante dos animais para abate.
O art. 2.º, n.º 1, do DL 19/2011 ao definir como sujeito passivo da taxa SIRCA o dono do estabelecimento de abate, que não têm qualquer tipo de contraprestação ou interesse na atividade desenvolvida pelo IFAP, relacionada com a recolha, transporte e destruição dos cadáveres de animais mortos nas explorações, viola o art. 4.º, n.º 2, da LGT, porquanto está a configurar esse tributo como taxa, quando na realidade não se verifica nenhum dos seus pressupostos definidos no art. 4.º, n.º 2, da LGT. (…)».
Imputa o recorrente à sentença recorrida erro de julgamento, desde logo porquanto o Tribunal rejeitou, no caso concreto, a aplicação da norma contida no DL 19/2011, sem contudo analisar a constitucionalidade da referida norma, a qual, não sendo uma verdadeira taxa seria inconstitucional por violar o disposto na alínea i) do nº 1 do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa (CRP), enfermando a sentença ora recorrida de erro sobre os pressupostos de direito aplicáveis ao caso sub judice, sendo que o Instituto não pode sindicar a constitucionalidade de uma norma legal, nem pode em caso algum deixar de aplicar uma norma legal existente, porque a Administração Pública está vinculada ao princípio da legalidade (artigos 266º, nº 1 da CRP e 4º do Código de Procedimento Administrativo), pelo que não pode deixar de dar integral cumprimento aos normativos que o legislador ordinário criou e que estejam em vigor no ordenamento jurídico.
Tem razão o recorrente.
Não sendo a Lei Geral Tributária uma lei de valor reforçado, antes uma lei ordinária comum, manifesto é que a julgada antinomia entre o disposto no seu artigo 4.º, n.º 2 e o estabelecido no artigo 2.º, n.º 1, do DL n.º 19/2011 - ambas leis ordinárias comuns -, não é motivo válido e suficiente para fundamentar a julgada “ilegalidade das liquidações por vício de violação de lei”, pois que, por definição, tal vício só ocorre entre actos normativos que não têm igual valor hierárquico, o que não é o caso dos presentes autos. Não se encontra, pois, justificação legal para a desaplicação, sem qualquer prévio juízo de inconstitucionalidade, do disposto no artigo 2.º, n.º 1, do DL n.º 19/2011.
Contrariamente ao decidido, a questão da inconstitucionalidade orgânica do artigo 2.º, n.º 1 do DL 19/2011 não se podia ter como prejudicada em face da julgada violação do n.º 2 do artigo 4.º da LGT – pois que a violação do artigo 4.º, n.º 2 da LGT não pode fundamentar um juízo de ilegalidade de outras normas legais -, havendo que, no provimento do recurso e na sequência da revogação da sentença recorrida, tomar posição sobre a natureza jurídica da prestação em causa (imposto, taxa ou contribuição) e dela conhecer.
Pelo exposto se conclui que o recurso merece provimento, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no recurso.
