0790/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, os juizes da 2ª subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A... S A , com os sinais dos autos, veio interpôr recurso da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pela recorrente da deliberação da Câmara Municipal de Alcobaça, proferida em reunião ordinária realizada no dia 15 de Outubro de 2001, respeitante ao processo de licenciamento de obras nº636/99 e que declarou nulo o referido licenciamento, nos termos do artº52º , nº2, b) do DL 445/91 , de 20.11, na sua actual redacção. Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES: I- O licenciamento em causa teve início com o respectivo pedido apresentado pela Recorrente a 13 de Maio de 1999, no qual se efectuou a instrução de todo o processo mediante a entrega do correspondente projecto de arquitectura, incluindo a memória descritiva, plantas, cortes, alçadas e pormenores de execução. II-O verdadeiro acto constitutivo de direitos no presente procedimento coincide com a data da apresentação, por parte da Recorrente, do pedido de licenciamento e correspondente projecto de arquitectura, uma vez que, é a partir deste momento que o administrado formula todas as suas expectativas jurídicas em relação à aprovação do licenciamento. III-O Plano de Pormenor da Zona Marginal e da Baía de São Martinho do Porto, não é aplicável ao processo de licenciamento requerido pela ora Recorrente, uma vez que, a Lei aplicável ao licenciamento em análise, incluindo a que respeita aos instrumentos de gestão territorial, é a que vigorava na data da apresentação do pedido de licenciamento, ou seja, a 13 de Maio de 1999. Deste modo, a douta sentença violou o disposto no Princípio da Não Retroactividade da Lei, previsto no artº18º , nº3 da CRP e artº 12º do CC . IV-O não cumprimento por parte da Recorrida do disposto no artº41º , nº2 do DL 445/91 , na redacção do DL 250/94 , implicou que o pedido de licenciamento, em causa, fosse tacitamente deferido antes da entrada em vigor do Plano de Pormenor de S. Martinho do Porto, o qual só entrou em vigor a 29.10.1999, sendo a deliberação da Recorrida datada de 12.06.2000, referente à aprovação do projecto de arquitectura meramente confirmativa, pelo que, a sentença em apreço violou as supra citadas normas. V-A Recorrente, através do recurso contencioso, alegou e fundamentou outros factos que consubstanciam, de igual modo, o vício de violação de lei, tais como: o facto do acto da Recorrida, no qual declarou a nulidade do licenciamento, não identificar o seu objecto; a questão do deferimento tácito do projecto de arquitectura, e o facto da deliberação da Recorrida de 15 de Outubro de 2001, se basear num Plano de Pormenor ilegal, razão pela qual estas questões deveriam ter sido apreciadas. VI-O Tribunal a quo absteve-se, ainda, de apreciar e julgar outras ilegalidades invocadas pela Recorrente, nomeadamente a questão da falta de audiência prévia e a questão parcial do acto e a sua consequente redução com o aproveitamento de todo o processado. VII-O Tribunal a quo deveria ter-se pronunciado sobre a questão da falta de audiência dos interessados, bem como de todas as outras pretensões suscitadas pela Recorrente em sede de recurso contencioso, uma vez que o julgador não se encontra vinculado à qualificação jurídica do vício imputado ao acto objecto de recurso. VIII-Os artº815º CA e 15º da LOSTA, referentes ao contencioso administrativo e competência da 1ª secção do STA, que serviram de fundamento ao não conhecimento das questões suscitadas pela Recorrente, encontram-se revogadas, violando, assim, a douta sentença o disposto nos artº26º do ETAF e os artº35º e 36º da LPTA. IX-O não conhecimento por parte do Tribunal a quo das questões levantadas em sede de recurso contencioso constitui uma omissão de pronúncia e consequente violação de direitos constitucionalmente assegurados, mediante os artº20º , nº1 e 268º , nº4 da CRP. X-De acordo com o estipulado no nº2 do artº 660º do CPC , o Tribunal deve conhecer de todas as questões submetidas à sua apreciação, o que não sucedeu na sentença em apreço, pelo que, esta, nos termos da alínea d) do nº1 do artº668º do CPC , deve ser considerada nulo com fundamento na omissão de pronúncia de questões que devia apreciar. Contra-alegou a entidade recorrida, concluindo assim: I- O acto julgado pelo Tribunal a quo não estava ferido de vício de violação de lei, porquanto limitou-se a declarar nula uma deliberação que licenciara uma obra em violação de um plano municipal do ordenamento do território. II-A nulidade dessa deliberação é cominada pela norma da al. b) do nº2 do artº52º do DL 445/91 , de 20 de Novembro. III-A sentença recorrida ao rejeitar o recurso contencioso interposto pelo Recorrente fez uma correcta e criteriosa aplicação da lei. O Digno Magistrado do MP junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, com os seguintes fundamentos: « Para além de defender que incorreu em erro de julgamento ao decidir o único vício de violação de lei que foi objecto de conhecimento, a recorrente argui de nulidade a sentença recorrida com fundamento em omissão de pronúncia – artº68º , nº1 alínea d) do CPC . Comecemos por esta última arguição: Pretende a recorrente que a sentença está ferida de nulidade uma vez que não conheceu dos vícios que atribuíra à deliberação contenciosamente impugnada e a que alude nas conclusões 4, 5 e 6 da sua alegação de recurso. Ora, se é certo que esses vícios não foram conhecidos, não menos verdade é que o Mmo. Juiz a quo invocou as razões pelas quais o não fez. Daí que, como constitui jurisprudência firme e reiterada, a nulidade da sentença não ocorre quando expressa as razões justificativas para esse não conhecimento, decisão essa, todavia, passível de ser sindicada em sede de erro de julgamento. De concluir, pois, que não deverá proceder a arguição da nulidade da sentença. Acontece que o recorrente igualmente impugna a decisão de não conhecer de tais vícios. A esse respeito, a sentença aduziu que: “...quer na conclusão da petição a fls.11, quer na conclusão das suas alegações a fls.47, ela pretende apenas a declaração de nulidade ou anulabilidade com fundamento em violação de lei, que constitui efectivamente uma ilegalidade específica como tal prevista quer no CA- artº815º, quer na LOSTA- artº15º- de modo que assim sendo não há que conhecer de outras ilegalidades.” Acompanha-se a recorrente quando assinala que os normativos invocados já se não encontram em vigor, não podendo, como tal, servir de fundamento válido para o não conhecimento dos vícios em causa. Mas ainda que assim não fora, a verdade é que, a meu ver, a decisão não se mostra suportada com uma argumentação clara e congruente quanto à virtualidade desses normativos determinarem o não conhecimento dos vícios, não sendo de somenos salientar que tão pouco estará correcto apelidar de conclusões o mero exprimir do pedido anulatório no final da petição e das alegações. Na verdade, as conclusões só se mostram configuradas quando se apresentam como “ síntese dos fundamentos do recurso ou proposições que sintetizam com precisão e concisão os fundamentos daquele e onde se especificam as normas ou princípios jurídicos violados pela decisão sob censura”- acórdão de 13.02.90, recurso nº27.104, o que manifestamente não acontece no caso “ sub judicio ”. Destarte, inexistindo conclusões, desaparece o pressuposto que permitiu considerar abandonados a maioria dos vícios assacados pela recorrente à deliberação impugnada. Por último, a sentença não merece censura no tocante ao único vício que foi objecto de conhecimento. De facto, à recorrente não assiste razão ao defender que num procedimento de licenciamento de uma obra a lei a respeitar é a que vigora na data da apresentação do respectivo pedido e não na data em que é praticado o acto final de deferimento ou não do licenciamento. A esse propósito, importa realçar que constitui jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal o afirmar a consagração do princípio “ tempus regit actum ”. Como se deixou expresso em sumário tirado do acórdão de 28.11.00, no recurso nº 45.396. “ A legalidade dos pressupostos dos actos administrativos deve ser apreciada com referência à situação factual e jurídica existente à data da sua prática de acordo com o princípio do “ tempus regit actum ”. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. OS FACTOS A decisão recorrida deu por provados os seguintes factos: Em 13.5.99, a recorrente requereu o licenciamento de obras de construção a terem lugar em S. Martinho do Porto, tendo sido aprovado o respectivo projecto de arquitectura em 12.6.2000. Apresentou depois oportunamente os respectivos projectos de especialidade, após o que foi emitido o respectivo alvará de licença de construção em 29.6.01, mostrando-se o projecto de acordo com o PDM. Pela deliberação impugnada foi declarado nulo o licenciamento referido por desconformidade com o Plano de Pormenor do local relativamente ao nº de fogos. O DIREITO Quanto à arguida nulidade da sentença recorrida : Começamos pelo conhecimento da arguida nulidade da sentença recorrida, porque, a verificar-se, a sentença não produzirá quaisquer efeitos, o que, obviamente obsta a que se conheça da bondade do decidido. Segundo a recorrente, a sentença seria nula, nos termos do artº668 , nº1, d) do CPC , por o Mmo. Juiz não se ter pronunciado sobre os demais vícios que imputou, nos autos, ao acto contenciosamente recorrido, vícios que identifica nas conclusões V a VII das alegações deste recurso jurisdicional, com o que teria violado os artº20º , nº1 e 268º , nº4 da CRP e artº660 , nº2 do CPC . Mas não se verifica o apontado vício da sentença, nem, consequentemente, a violação dos preceitos citados. Com efeito e como bem refere o Digno MP no seu parecer, o Mmo juiz não se pronunciou sobre os restantes vícios invocados pela recorrente, mas não deixou de justificar porque não ia deles conhecer, verificando-se que, no seu entendimento, a lei não lhe permitia conhecer deles. De facto e como se vê da sentença recorrida, o Mmo juiz conheceu apenas do vício de violação de lei, no que respeita à invocada inaplicabilidade ao licenciamento em causa do Plano de Pormenor, concluindo que o mesmo era aplicável. Não sem dizer, na parte final da sentença, que « Este é o único vício de que importa conhecer, pois que embora o recorrente na sua exposição constante da petição inicial faça referência a outras ilegalidades específicas, certo é que, quer na conclusão da petição a fls.11, quer na conclusão das suas alegações a fls.47vº, ela pretende apenas a declaração de nulidade ou anulabilidade com fundamento em violação de lei, que constitui efectivamente uma ilegalidade específica como tal prevista no CA – artº815º, quer na LOSTA- artº15º- de modo que assim sendo não há que conhecer de outras ilegalidades .» Quer dizer, o Mmo juiz, bem ou mal, entendeu que os restantes vícios arguidos pela recorrente, não tendo sido levados às conclusões da petição inicial ou das alegações do recurso contencioso, não podiam ser conhecidos, face aos preceitos do CA e da LOSTA que invoca. Logo, estando a omissão de pronúncia sobre os restantes vícios, justificada pela impossibilidade de deles conhecer, a sentença não é nula, sem prejuízo do eventual desacerto do decidido, o que, porém, não afecta a sentença na sua validade formal, que é a que nos ocupa neste momento, mas sim na sua validade substancial, se existir erro de julgamento Neste sentido, por todos, o Ac. STA de 26.06.2002, rec. 46 646 . Improcede, pois, a arguida nulidade. Quanto ao vício de violação de lei, conhecido na sentença recorrida : A sentença recorrida conheceu apenas, pelas razões nela referidas e supra transcritas, do vício de violação de lei, consistente na violação, pelo acto recorrido, do princípio da não retroactividade da lei, previsto no artº12 , nº1 do CC e artº18º, nº3 da CRP, concluindo pela sua improcedência. A recorrente entende que a sentença errou, ao considerar que o Plano de Pormenor da Zona Marginal à Baía de S. Martinho do Porto se aplica ao licenciamento em causa, defendendo que para o caso o que releva é a data de apresentação do pedido de licenciamento e do projecto de arquitectura e não a data em que foi proferido o acto contenciosamente recorrido. Mas não tem razão. Como é, efectivamente, jurisprudência pacífica deste STA Por todos os Ac. Pleno da secção de 06.02.2002, rec. 37 633 , a legalidade do acto administrativo afere-se pela realidade fáctica existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor, segundo o princípio « tempus regit actum ». No presente caso, o acto de que se recorre é a deliberação da Câmara Municipal de Alcobaça de 15 de Outubro de 2001 que, nos termos do artº52º , nº2, b) do DL 445/91 , de 20.11, na redacção do DL 254/94 , declarou a nulidade do licenciamento de obra a realizar num terreno sito na Rua Marquês de Rio Maior, na vila e freguesia de São Martinho do Porto, por desconformidade do projecto de arquitectura com o Plano de Pormenor da Zona Marginal à Baía de S. Martinho do Porto, quanto ao número permitido de fogos. O referido Plano de Pormenor entrou em vigor em 29.10.99 , de acordo com o artº18º , nº5 do DL 69/90 , de 02.03, na redacção do DL 211/92 , de 08.10 e prevê para a zona da obra em causa, um número máximo de 22 fogos, quando o projecto de arquitectura em apreço previa 28 fogos. O pedido de licenciamento aqui em causa foi apresentado na Câmara em 12.05.99 , o plano de arquitectura foi aprovado em 16.02.2000 , vindo a obra a ser licenciada em 21 de Janeiro de 2001 , com menção de que respeita o disposto no PDM e emitido o respectivo alvará de construção pelo respectivo Presidente em 20.06.2001 . Segundo o acto recorrido, o pedido de licenciamento devia ter sido indeferido com base em desconformidade com o Plano de Pormenor, uma vez que, à data da aprovação do licenciamento, em 21.01.2001, aquele Plano já se encontrava em vigor de acordo com o artº63º , nº1, a) do DL 445/91 , de 20.11, na apontada redacção, pelo que declarou nulo o licenciamento indevidamente aprovado, nos termos do artº52, nº2, b) do mesmo diploma. A sentença recorrida manteve o acto, porque considerou irrelevante a alegação da recorrente de que requereu o licenciamento em data anterior à entrada em vigor do Plano de Pormenor com a junção de todos os elementos pertinentes, pois o que realmente releva é efectivamente a prolação dos actos administrativos referidos, e estes foram proferidos na vigência do Plano de Pormenor. E, na verdade, face ao já referido princípio « tempus regit actum ” e tendo em conta o circunstancialismo fáctico atrás referido, não podia ser outra a decisão recorrida. Com efeito, o pedido de licenciamento e de apresentação do projecto de arquitectura não gera, só por si, qualquer direito do requerente a ver deferido o licenciamento, apenas lhe confere o direito, em princípio, a pronúncia da entidade competente, na oportunidade prevista na lei e que lhe pode ou não ser favorável. No presente caso, foi-lhe inicialmente favorável, já que o projecto de arquitectura foi aprovado pela Câmara em 12.06.00 e o licenciamento deferido e emitido o respectivo alvará em 20.06.01. Mas todas essas decisões não tomaram em consideração o Plano de Pormenor, que já entrara em vigor em 29.10.99, sendo que o projecto de arquitectura estava em desconformidade com ele, por prever um número de fogos superior ao máximo ali permitido. Ora, o projecto de arquitectura, não observando o Plano de Pormenor, não poderia obter aprovação definitiva, pois a lei comina com a nulidade, os actos administrativos que se encontrem em violação com os instrumentos de gestão territorial. Vem, porém, a recorrente invocar ainda o deferimento tácito do licenciamento em causa, nos termos dos artº41º , nº2 e 61º do DL 445/91 , na apontada redacção, o qual teria ocorrido antes da entrada em vigor do referido Plano de Pormenor, pelo que a aprovação expressa do projecto de arquitectura, ocorrida em 12.06.2000, seria meramente confirmativa daquele deferimento tácito e, portanto, o Plano de Pormenor não seria aplicável. A questão da natureza do acto de aprovação do projecto de arquitectura não tem sido pacífica, podendo considerar-se maioritária a posição da jurisprudência deste Supremo Tribunal, embora em regra tirada em sede da recorribilidade do acto, no sentido de que se trata de um acto preparatório ou prévio, funcionalmente não autónomo, porque susceptível de ser alterado, inserido num procedimento que conduz à emissão de outro acto administrativo final ( o alvará de licenciamento e construção), só com o qual aquela aprovação se torna definitiva, pelo que não é recorrível, visto não ter autonomia para, por si próprio e desde logo, ter eficácia lesiva e imediata na esfera jurídica dos contra-interessados no licenciamento cf., por ex. o Acs. STA de 10.04.97, rec. 39 573, de 05.05.98, rec. 43 497, de 17.11.98, rec. 43.772, de 23.10.2001, rec. 47.714. . Daqui, tem alguma jurisprudência concluído, que não sendo acto definitivo, não é constitutivo de direitos cf. Ac. STA de 10.04.97, rec. 39. 578 e rec. 39 473, citando, por sua vez, Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, p.632 e Robin de Andrade, Revogação do Acto Administrativo, p.119 e segs . No sentido da constitucionalidade deste entendimento, por não contender com o princípio da tutela judicial efectiva consagrado no artº268º, nº4 da CRP, se tem pronunciado o Tribunal Constitucional. cf. por ex., o Ac. do TC nº40/2001, de 31-01-2001, proferido no P.405/99, Transcreve-se, a este propósito, parte do acórdão deste STA de 17.11.98, confirmado pelo Tribunal Constitucional, ambos citados em rodapé: « O DL nº445/91 , de 20.11, posteriormente alterado parcialmente pelos DLs. Nº250/94, de 15.10, Lei nº29/92 , de 05.09 e Lei nº26/96 , de 01.08, aprovou o regime de licenciamento de obras particulares. Segundo o artº1º , nº2 do DL nº445/91 , o licenciamento engloba a totalidade da obra a executar, e a deliberação da câmara municipal sobre o pedido de licenciamento incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados ( artº19º , nº3 do DL 445/91 , de 20.11). Ainda segundo o nº2 do artº1º do DL nº445/91 , de 20.11, não pode ter início qualquer tipo de trabalho da obra a executar sem a aprovação do projecto de arquitectura. O que significa que, aprovado o projecto de arquitectura, o requerente do licenciamento pode, legitimamente, iniciar os trabalhos relativos a obra não licenciada. Esta faculdade de iniciar os trabalhos respeitantes à obra pretendida construir não significa, porém, que o requerente do licenciamento que viu aprovado o projecto de arquitectura tenha qualquer direito a ver aprovada a obra final, ainda que execute as obras de acordo com o projecto de arquitectura apresentado. Efectivamente, se assim não fosse, não faria sentido afirmar como consta do nº3 do artº19º do DL nº445/91 , que a deliberação final incorporava a aprovação de todos os projectos apresentados. Sendo, embora, as decisões de aprovação do projecto de arquitectura e do projecto de especialidades efectuadas em momentos distintos, nada impede, designadamente, que, em face dos projectos de especialidades apresentados, a resolução final que licencia a construção possa ter que alterar os parâmetros anteriormente aprovados para o projecto de arquitectura. O que tudo significa que, com a aprovação do projecto de arquitectura, nem o particular interessado fica com o direito de construir a edificação cujo projecto de arquitectura foi aprovado, nem os interessados a quem a aprovação desse projecto de arquitectura possa eventualmente lesar ficam , desde logo, com a possibilidade de atacar contenciosamente tal acto. É que, quanto ao requerente da obra, mesmo com o projecto de arquitectura aprovado, apenas fica com a faculdade de iniciar os trabalhos aprovados; quanto aos eventuais prejudicados com a aprovação do projecto de arquitectura, a lesão directa e imediata dos seus interesses e direitos legalmente protegidos só se vem a verificar quando, através da deliberação final sobre todos os projectos apresentados e consequente licenciamento da construção, a Câmara Municipal através de alvará de construção e licenciamento, reconhece a legalidade da construção a edificar. Com tal decisão a Câmara não só produz efeitos concreta, directa e individualmente, em relação ao requerente da obra, como estabelece efeitos vinculativos para os contra-interessados que, a partir daí, se não reagirem contenciosamente contra tal decisão, ficam prejudicados imediata e definitivamente .» Por outro lado, também já decidiu este STA que, embora tecnicamente a conformidade com os instrumentos de gestão territorial seja aferida na altura de apreciação do projecto de arquitectura, a aplicabilidade ou não de um instrumento de gestão territorial válido nos termos da lei, estende-se em última análise à decisão final de licenciamento Acs. STA de 05.05.98, rec. 39 097 e 05.05.98, rec. 43 497 . Assim, e na linha da citada jurisprudência, no presente caso, a aprovação do projecto de construção, não é, só por si, um acto constitutivo do direito ao licenciamento, pois, não obstante essa aprovação, a obra pode ou não vir a ser licenciada. Isto não significa, em nosso entender, que o acto de aprovação do projecto de arquitectura não seja constitutivo de alguns direitos para o interessado requerente do licenciamento. Desde logo, e como já se referiu, o mesmo fica com o direito de iniciar os trabalhos. Mas não é esse direito que aqui se questiona, mas sim o direito a ver mantido o licenciamento aprovado em violação do Plano de Pormenor. Ora, esse direito não lhe é conferido pelo deferimento tácito, ainda que ocorrido antes da entrada em vigor do Plano de Pormenor, pois, como referimos, não há qualquer posição ou direito subjectivado ao licenciamento na esfera jurídica do interessado. Assim sendo e uma vez que não pode ser licenciada uma obra em desconformidade com plano municipal de ordenamento do território ( onde se inclui o Plano de Pormenor), pois a lei comina com nulidade os actos que violem esses instrumentos, nos termos do artº52 , nº2, b) do DL 445/91 , na redacção aqui aplicável, não pode falar-se aqui em aplicação retroactiva da lei, sendo certo que os instrumentos de gestão territorial, são aplicáveis aos pedidos de licenciamento pendentes embora não deferidos, por força da aplicabilidade imediata das normas administrativas, dado o seu carácter de normas de interesse público. cf. Acs. STA de 16.10.01, rec. 46 800 e de 01.10.2002, rec. 696/02. Por isso, há que manter, nesta parte, a sentença recorrida . A verificada nulidade do licenciamento em causa, prejudica a apreciação pelo tribunal dos restantes vícios imputados pelo recorrente ao acto contenciosamente recorrido, não podendo também o Tribunal conhecer do pedido de redução do acto declarado nulo, formulado subsidiariamente, atento que estamos em sede de recurso contencioso, que é de mera legalidade ( artº6º da LPTA). Assim, pelas razões agora apontadas e não pelas que constam da decisão recorrida, há que manter também aquela decisão na parte em que não conheceu dos restantes vícios do acto e do pedido subsidiariamente formulado pelo recorrente. IV- DECISÃO Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e, com a apontada fundamentação, manter a decisão recorrida. Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 200 Euros e procuradoria em 100 Euros. Lisboa, 07 de Outubro de 2003 Fernanda Xavier – Relator – Rosendo José (Com a declaração que segue - Voto as conclusões, mas não subscrevo as tergiversações da fundamentação sobre os efeitos decorrentes de aprovação do projecto de arquitectura, que entendo constituírem um adquirido procedimental favorável ao requerente que vincula a Administração em termos de não poder alterar o que se achar aprovado sem se constituir em responsabilidade. No entanto, a lei por razões de defesa do interesse público definido em termos actualizados faz prevalecer a opção adoptada em plano municipal mesmo posterior à aprovação do projecto de arquitectura, mas anterior à emissão de licença – artº 52º do DL 445/91 .) – Alberto Augusto Oliveira.