Quem foi o relator do acórdão 0897/07?

O relator foi Jorge Manuel Lopes de Sousa, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0897/07?

O acórdão foi proferido em 23 de abril de 2008.

0897/07 - STA

Sumário

I - A viabilidade de uma acção de declaração de ilegalidade por omissão de normas depende de se estar perante um diploma legislativo carente de regulamentação, como se infere da parte final do n.º 1 do art.º 77.º do CPTA, e que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o período de tempo em que deveria concretizar-se. II - A emissão pelo Governo da regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, teria de se concretizar durante o seu período de vigência. III - Revogado aquele diploma, pelo art.º 116.º, alínea aq) da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, deixou de poder ser emitida regulamentação ao abrigo daquelas normas, por falta de suporte legislativo e por impossibilidade jurídica de emitir um diploma de natureza regulamentar sem qualquer disposição dotada, cumulativamente, de generalidade e abstracção. IV - Não pode ter lugar a fixação da «indemnização devida» referida no art.º 45º, n.º 1, do CPTA, para as situações em que «se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta», quando a procedência da acção não teria potencialidade para afectar a esfera jurídica do autor, que é entidade sem interesse pessoal na demanda (um sindicato), cuja legitimidade processual é assegurada nos termos do art.º 9.º, n.º 2, do CPTA.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – O SINDICATO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA DO SUL E AÇORES propôs a presente acção administrativa especial «conexa com normas administrativas» em que pede a condenação dos Réus MINISTÉRIO DA SAÚDE, MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA e PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, a suprirem, no prazo de seis meses, a omissão de regulamentação prevista nos n.º 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, relativamente aos trabalhadores abrangidos pelos Decretos Regulamentares n.ºs 23/91, de 19 de Abril, e 36/92, de 22 de Dezembro, com produção de efeitos dessa regulamentação desde 1-1-1998 e pagamento das diferenças salariais daí decorrentes e juros de mora, a apurar em execução de sentença. Por despacho do Relator foram apreciadas as questões prévias que poderiam obstar ao conhecimento do mérito da acção, tendo-lhes sido dadas respostas negativas. O Autor apresentou alegações com as seguintes conclusões: 1ª – Até à presente data não se mostra publicado o decreto regulamentar de aplicação do DL n.º 404-A/98 às categorias enunciadas nos Decretos Regulamentares n.ºs 23/91, de 19/4, e 36/92, de 22/12. 2ª – Estes diplomas contêm as escalas salariais das categorias neles enunciadas e foram publicados ao abrigo do disposto no artigo 27.º do DL n.º 353-A/89, de 16/10. 3ª – Manifestamente, a esmagadora maioria das categorias neles previstas apresenta uma natureza e um desenvolvimento indiciado mais ou menos igual (aproximado e/ou idêntico) ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral. 4ª – Categorias a que, assim, deve ser aplicada a revalorização prevista no DL n.º 404-A/98, bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar, nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do antes referido decreto lei. 5ª – O Governo, através dos titulares das pastas respectivas, órgãos máximos dos Demandados, encontrava-se vinculado a emitir a regulamentação omitida, necessária para dar exequibilidade ao disposto no n.º 2 do artigo 17.º do DL n.º 404-A/98. 6ª – Por outro lado, mesmo que entenda, o que não se concede, que nos DR n.º 23/91 e 26/92 estão, além das já referidas, contidas categorias com designações idênticas a outras de regime especial (v.g, médicos e enfermeiros), o facto é que se trata também de casos de categorias atípicas, extravagantes e não inseridas em tais carreiras de regime especial (ou nos respectivos corpos especiais), a que não se poderá deixar de aplicar a regra do n.º 2 do referido artigo 17.º do DL n.º 404-A/98. 7ª – Mas mesmo que ainda assim não se entenda, sempre sem conceder, dir-se-á que, nesses casos pontuais e minoritários (em relação ao número de categorias em causa), o problema não poderá deixar de ser abordado à luz do princípio da igualdade de tratamento, sabendo-se que, em tais carreiras e corpos especiais, têm ocorrido revalorizações posteriores à publicação do DL n.º 404-A/98, por este inspiradas. 8ª – Face ao disposto no n.º 2 do artigo 17.º do DL n.º 404-A/98, o decreto regulamentar omitido e cuja emissão é peticionada na acção, deve produzir efeitos a 1/1/98, nos termos do artigo 34.º do mesmo DL, e devem os Demandados, além da condenação à sua efectivação, ser condenados também a pagar aos trabalhadores interessados os respectivos retroactivos acrescidos de juros de mora. Porquanto 9ª – A omissão da conduta adequada a dar cumprimento ao dever jurídico de regulamentar a referida aplicação que, necessariamente e por natureza, constitui, em primeira linha, vinculação legal do 1.º Demandado, e, face ao estatuído no n.º 3 do artigo 201.º da Constituição, em segunda linha, de todos os Demandados, volvidos que estão mais de 9 anos sobre a data de entrada em vigor do DL, revela negligência grave por parte dos mesmos, especialmente do órgão máximo de gestão do 1.º Demandado. 10ª – A efectivação do direito dos trabalhadores abrangidos pelos Decretos Regulamentares n.ºs 23/91 e 36/92 à revalorização escalonar e indiciaria decorrente da reestruturação de carreiras operada pelo DL n.º 404-A/98 depende do acto regulamentar reclamado. 11ª – Não podendo, contudo, a prolongada inércia da Administração servir de obstáculo à efectivação do direito pré-constituído. 12ª – Pois, a não ser assim, a Administração beneficiaria abusivamente do seu próprio comportamento omissivo do cumprimento da lei com a diligência devida. 13ª – Ao omitirem, reiterada e conscientemente, a conduta e actividade regulamentar devidas e necessárias à efectivação e concretização do direito dos trabalhadores, os Demandados violaram o disposto no n.º 2 do artigo 17.º do DL n.º 404-A/98, bem como os princípios da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade, da justiça material e da igualdade (este relativamente aos trabalhadores das carreiras comuns que beneficiaram directamente da aplicação do DL n.º 404-A/98) e o correspectivo direito dos trabalhadores em causa à revalorização salarial devida. Na verdade, 14ª – Não é lícita a conduta omissiva em apreço que, por inércia, tem impedido que os trabalhadores abrangidos pelos referidos Decretos Regulamentares n.º 23/91 e n.º 36/92 vejam a sua revalorização profissional e retributiva ser concretizada, a exemplo do que ocorreu para a generalidade dos funcionários públicos, com efeitos a 1/1/1998. 15ª – Mostrando-se tal conduta omissiva desconforme aos aludidos princípios constitucionais, que reclamam tratamento idêntico para situações idênticas e proíbem a imposição de sacrifícios desproporcionados e injustos relativamente aos demais funcionários públicos. 16ª – Não se descortinando fundamento material em que se possa suportar a não aplicação atempada a este grupo de trabalhadores das medidas concretizadas pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98, designadamente as que visam "introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade, e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários" (cfr. preâmbulo). Ora, 17ª – No caso em apreço, tão prolongado atraso na aplicação daquele diploma a estes trabalhadores redunda em acréscimo da injustiça relativa que o mesmo visava combater. 18ª – Incorrendo os Demandados em responsabilidade civil por facto ilícito, visto a conduta devida, omitida, ser estritamente vinculada. Termos em que deve ser concedido provimento à presente acção e condenados os Demandados no peticionado e no que, com o douto suprimento de V. Exa., for determinado pelo Tribunal. O Ministério das Finanças da Administração Pública contra-alegou, sem apresentar conclusões, terminando a defender que a presente acção deve ser julgada improcedente quer quanto ao pedido de verificação da obrigação de regulamentar, quer quanto ao pedido de indemnização emergente do alegado incumprimento dessa obrigação. O Ministério da Saúde contra-alegou, concluindo da seguinte forma: I. Em consequência, face ao pedido e causa de pedir, pelos motivos e fundamentos expostos supra, não pode validamente imputar-se qualquer inércia ao Ministério da Saúde em sede de preparação de propostas de decreto regulamentar relativamente às carreiras em causa: II. Está devidamente documentada, desde 2000, a acção do Ministério da Saúde, dentro das suas estritas competências, no sentido de concretizar a aprovação do decreto regulamentar conforme previsto nos artigos 2.º e 3.º do DL 404-A/98. III. O processo legislativo em causa exige a intervenção do Ministério das Finanças e Administração Pública, conforme se determina no artigo 19.º do Regimento do Conselho de Ministros, com a redacção dada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/2006, publicada no DR, I-B, n.º 96 de 18/05/2006. IV. Por conseguinte, reafirma-se que se comprova documentalmente que o Ministério da Saúde não só não incorreu na alegada conduta omissiva que o Autor lhe imputou, como procedeu de acordo com o que legalmente era da sua competência, para ser dado cumprimento ao disposto nos artigos 2.º e 3.º do DL 404-A/98; V. Acresce que, no caso dos autos, não pode deixar de se ter presente a actualidade política legislativa hoje imperativa e objecto de sucessivos actos legislativos quer da Assembleia da República, quer do Governo, no âmbito das respectivas competências, face à contenção do défice das contas públicas, e da Reforma da Administração Pública, envolvendo novas leis orgânicas dos ministérios e legislação complementar em curso, implicando a reestruturação dos respectivos serviços de acordo com o PRACE (Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado). VI. Haverá ainda que realçar, quanto à problemática suscitada pela presente acção, que se encontra pendente o processo legislativo de revisão da legislação sobre vinculação, carreiras e remunerações: VII. Conforme se referiu na Contestação e ora se reitera, esta circunstância, aprovação de nova legislação, que incide claramente sobre os pedidos formulados pelo Autor, leva-nos a considerar na esteira do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 03/10/2006, no Processo 964/04, disponível na Internet em www.dgsi.pt, que a presente acção deve ser julgada improcedente, por força da alteração legislativa em curso, que presumivelmente condicionarão a apreciação pelo Tribunal dos presentes autos. Nestes termos, pelos fundamentos e fundamentos expostos supra e levados às Conclusões do presente parecer, deve a presente acção ser considerada improcedente. A Presidência do Conselho de Ministros contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões: a) Não se verificam os pressupostos de aplicação do artigo 77.º do CPTA uma vez que não existe uma exigência legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, não tendo, consequentemente, sido fixado um prazo para esse efeito; b) O n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 apenas impunha à Administração Pública que procedesse à avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações específicas para posteriormente decidir pela eventual emissão de um decreto regulamentar, não tendo imposto qualquer prazo para tanto; c) Por seu turno, o n.º 3 do mesmo artigo confere à Administração a faculdade de efectuar ou não a revalorização de carreiras de regimes especiais, quando considere existir justificação para tal, não impondo qualquer obrigação nesse sentido; d) A Administração Pública iniciou efectivamente o processo de levantamento e avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações específicas, tendo o Ministério da Saúde, inclusivamente, elaborado um projecto de decreto regulamentar. e) Tal projecto acabou, no entanto, por não ser aprovado por se ter concluído pela necessidade de proceder, no âmbito geral da Administração Pública Portuguesa, ao levantamento de todas as situações atípicas (carreiras e categorias) com o objectivo de proceder à racionalização do sistema global de carreiras. f) Acresce que o artigo 16.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2007) determinou a suspensão, até 31 de Dezembro de 2007, das revisões de carreiras da função pública pelo que o Governo ficou impedido de concretizar eventuais projectos de decretos regulamentares com tal conteúdo. g) Tal suspensão mantém-se até 31 de Dezembro de 2008, por força do artigo 15º da actual Lei do Orçamento. h) A iniciativa legislativa que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (Decreto da Assembleia da República n.º 173/X) que foi julgada parcialmente inconstitucional pelo Acórdão n.º 620/2007 do Tribunal Constitucional, já foi reformulada pela Assembleia da República, encontrando-se em fase conclusiva do processo legislativo. i) Não houve, assim, ao invés do que sustenta o autor, qualquer violação dos n.ºs 2 e 3 do DL n.º 404-A/98, nem dos princípios constitucionais da igualdade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material. j) Não existindo obrigação legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, não existe qualquer responsabilidade civil por acto omissivo ilícito. Termos em que, e com o douto suprimento de V. Exas., deve improceder o pedido de declaração de ilegalidade por omissão e subsequente prática do regulamento administrativo no prazo não inferior a seis meses, e consequentemente, os demais pedidos formulados pelo autor. Por despacho do Relator foi ordenada a notificação das partes para se pronunciarem sobre as questões da eventual impossibilidade de impor a regulamentação prevista no art.º 17.º, n.ºs 2 e 3, do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, pelo facto de ter ocorrido a sua revogação pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e de emissão de um diploma regulamentar com efeitos apenas para o passado. O Ministério das Finanças e da Administração Pública pronunciou-se no sentido de a entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008 ter prejudicado a questão da regulamentação dos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98. O Autor pronunciou-se dizendo, em suma, que a norma revogatória do art.º 116.º daquela Lei só produzirá efeitos na data em que vier a entrar em vigor o RCTFP (Regime do Contrato de Trabalho em Funções Publicas), apesar de a sua vigência já se ter iniciado e que não produz efeitos a revogação do DL n.º 404-A/98, justificando-se a emissão das disposições regulamentadoras peticionadas na acção. Para a hipótese de entrar em vigor o novo regime, estar-se-á perante uma situação de impossibilidade superveniente em que será de aplicar a jurisprudência adoptada no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 3-10-2008, processo n.º 964/04 (modificação objectiva da instância, nos termos do art.º 45.º do CPTA). Correram os vistos legais e cumpre decidir. 2 – Mostram os autos o seguinte, com interesse para a decisão. a) Há trabalhadores dependentes e tutelados pelo Ministério da Saúde, integrados nas carreiras e categorias indicadas nos mapas anexos ao Decreto Regulamentar n.º 23/91, de 19 de Abril, e 36/92, de 22 de Dezembro, que são associados do sindicato Autor, designadamente os identificados na lista de fls. 227 a 241 do processo principal; b) Não foi publicado nem aprovado qualquer decreto regulamentar que, dando concretização ao previsto no art.º 17.º, n.ºs 2 e 3, do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, permitisse aos referidos trabalhadores associados do Autor integrados naquelas carreiras e categorias beneficiar do regime previsto neste diploma; c) Em data não determinada anterior a 22-8-2000, foi entregue pessoalmente a um representante da Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública, que integra o sindicato Autor e que tem como associados trabalhadores integrados nas referidas carreiras e categorias, o projecto de diploma cuja cópia consta de fls. 23 a 29, cujo teor se dá como reproduzido (fls. 23 a 30); d) Com a data de 22-8-2000, a Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública enviou ao Senhor Secretário de Estado dos Recursos Humanos e Modernização da Saúde, um parecer sobre o referido projecto de diploma que designou como «Projecto de Diploma que visa aplicar o Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, às carreiras previstas nos Decretos Regulamentares 23/91, de 19 de Abril e 36/92, de 22 de Dezembro», parecer esse que tem o teor que consta de fls. 17-21, que se dá como reproduzido; e) Com a data de 25-8-2000, foi enviado pela Senhora Chefe de Gabinete do Senhor Secretário de Estado dos Recursos Humanos e Modernização da Saúde à Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública o projecto de diploma que consta de fls. 23-26, cujo teor se dá como reproduzido, que foi elaborado na sequência de contactos do Gabinete daquele Senhor Secretário de Estado e os Gabinetes do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa e do Senhor Secretário de Estado do Orçamento (Pasta II do processo instrutor); f) O projecto de diploma referido na alínea anterior foi acompanhado de ofício em que se indica que o envio era efectuado «para efeitos do disposto no artigo 6.º da Lei n.º 23/98, de 26 de Maio» (fls. 22); g) Por ofício de 14-9-2000, a Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública, que integra o sindicato Autor, foi convocada pelo Ministério da Saúde para participar em reunião visando negociar a elaboração de projecto de diploma relativo às «Carreiras Atípicas» (documento de fls. 13, que se dá como reproduzido); h) Em datas não determinadas de Dezembro de 2000, o Ministério da Saúde fez diligências junto da Administração Regional de Saúde do Norte, da Administração Regional de Saúde do Centro, da Administração Regional de Saúde do Alentejo e da Administração Regional de Saúde do Algarve, tendo em vista apurar o número de efectivos abrangidos nas carreiras e categorias referidas nos anexos aos Decretos Regulamentares n.ºs 23/91 e 36/92 (páginas finais da Pasta II do processo instrutor apenso); i) Com a data de 14-2-2001, a Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública enviou ao Senhor Secretário de Estado dos Recursos Humanos e Modernização da Saúde o ofício cuja cópia consta de fls. 30, cujo teor se dá como reproduzido, em que refere que «nunca mais houve desenvolvimentos» sobre o processo relativo ao referido projecto de diploma; j) Em Dezembro de 2001, foi elaborado um novo «Projecto de Decreto Regulamentar que visa estabelecer a revalorização da escala indiciária das carreiras e categorias existentes no âmbito do Ministério da Saúde», cuja cópia consta da Pasta II do processo instrutor e se dá como reproduzida; k) Juntamente com este novo Projecto de Decreto Regulamentar foi elaborada uma «Nota de Encargos», em que se indica o acréscimo anual de encargos resultante da sua aplicação no ano de 2001, que consta da Pasta II do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido l) Em 8-2-2002, foi elaborado pelos serviços do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública um parecer que consta da Pasta II do processo instrutor, em que se refere, além do mais, o seguinte: ASSUNTO: Projecto de Decreto Regulamentar que procede à revalorização das carreiras e categorias com designações específicas no âmbito do Ministério da Saúde. 1.Presente para análise o projecto de diploma identificado em epígrafe que visa proceder à aplicação do disposto no Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro. 2. A presente versão deste projecto tem em consideração as posições assumidas pela DGAP relativamente a uma sua anterior versão. 3. Não obstante, a versão ora em apreço suscita, ainda, os comentários que se produzem de seguida. 4.Na fórmula final da parte preambular do projecto convém referenciar que se trata da aplicação do n.º 2 do art.º 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, uma vez que não estamos em presença de carreiras de regime especial. 5.Passando à análise do Mapa anexo ao projecto cabe referir desde já que nele não constam as categorias de "administrador" e de "monitor de 1ª classe", que integravam a anterior versão. Convirá que os serviços se certifiquem que em 1 de Janeiro de 1998, data a que se reportam os efeitos decorrentes do presente projecto, já não havia efectivos nesta carreira. Se assim não for haverá que prever as categorias no Mapa anexo com as escalas sugeridas pela DGAP. 6. A categoria de "monitor de 2ª classe" surge no Mapa anexo com a escala salarial sugerida pela DGAP - idêntica à de "técnico profissional de 1ª classe" - face à semelhança verificada entre a escala salarial daquela categoria e a de técnico-adjunto de 2ª classe, tal como prevista no Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro. A filosofia subjacente a esta proposta foi, porém, afastada, por consenso estabelecido entre os Secretários de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa (SEAPMA) e do Orçamento (SEO), nos casos da aplicação do DL 404-A/98 às carreiras e categorias com designações específicas dos quadros dos serviços dependentes do Ministério do Trabalho e da Solidariedade e às do pessoal não, docente dos estabelecimentos do ensino superior. De acordo com o princípio estabelecido pelos Srs. SEAPMA e SEO a comparação de escala deve ter por referência a situação vigente em 31/12/97, por ser aquela a que o DL 404-A/98 se aplica. Assim sendo, importa reformular a escala proposta para a categoria de "monitor de 2ª classe", devendo, para o efeito, manter-se" as equidistâncias existentes, àquela data, entre as categorias em causa. 7. A categoria de "primeiro-oficial intérprete" surge no Mapa anexo com uma escala diferente daquela que foi sugerida pela DGAP. De acordo com informações prestadas informalmente pelo Departamento de Recursos Humanos da Saúde, esta proposta decorreu de um parecer elaborado pela DGAP com vista ao enquadramento daquela categoria na carreira de "técnico auxiliar sanitário". Salvo o devido respeito, não nos parece que o presente projecto seja o instrumento adequado a tal objectivo, na medida em que estamos em sede tão-só de proceder à aplicação do regime do DL 404-A/98 e não à reestruturação de carreiras. Por outro lado, a proposta feita pela DGAP, no parecer emitido a propósito da anterior versão deste projecto, não pode também ser consagrada por razões idênticas às explanadas no ponto anterior relativamente à categoria de "monitor de 2ª classe". Assim sendo, importa reformular a escala da proposta para a categoria de "primeiro-oficial intérprete", devendo, para o efeito, manter-se as equidistâncias existentes, à data referida, entre a categoria em causa e a de "técnico auxiliar principal". 8. Relativamente à categoria de "tripulante" valem os mesmos argumentos expendidos no ponto anterior relativamente ao objectivo que se pretende alcançar com a presente proposta de equiparar aquela categoria à de operário qualificado principal. Assim sendo, a escala desta categoria deve ser revalorizada em cinco pontos por índice, em conformidade com o previsto para o pessoal auxiliar, tal como sugerido pela DGAP. 9. Finalmente, cabe referir que, no que respeita à categoria de "auxiliar de educação de infância", foi aceite a sugestão de inserção no Mapa anexo de uma alínea c) não constando porém, certamente por lapso de escrita, a correspondente nota de rodapé que a permita descodificar. 10. Nestas circunstâncias, é nosso parecer que o projecto não está em condições de prosseguir, carecendo de ser reformulado em conformidade com o exposto. m) Relativamente ao parecer referido na anterior alínea, o Senhor Secretário de Estado da Administração Pública e da Reforma Administrativa proferiu o seguinte despacho: Visto, com a minha concordância. À consideração do Sr. Secretário de Estado da Saúde. 4.2.2002 (Assinatura) A... n) Em data não determinada anterior a 11-2-2003, foi elaborado um novo projecto de diploma sobre a revalorização das carreiras e categorias existentes no âmbito do Ministério da Saúde cuja estrutura remuneratória consta dos Decretos Regulamentares n.ºs 23/91 e 36/92; o) Sobre este novo projecto, em 11-2-2003, a Senhora Directora de Serviços do Departamento de Modernização e Recursos da Saúde emitiu o parecer que consta da Pasta II do processo instrutor, em que se refere, além do mais, o seguinte: À consideração superior Direcção de Serviços de Carreiras e Exercício Profissional Assunto: Carreiras e categorias com designações específicas do âmbito do Ministério da Saúde. Projecto de decreto-regulamentar. O projecto de decreto-regulamentar em causa, a que se refere o despacho de 29 de Janeiro de 2003 do Senhor Chefe de Gabinete de Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, foi elaborado na sequência do disposto no artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, diploma que veio estabelecer as regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais. O aludido n.º 2 do artigo 17.º refere que: "As carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário Mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto-regulamentar. O projecto visa, portanto, dar execução a essa norma, relativamente ao conjunto de carreiras e categorias normalmente designadas como "atípicas", ainda existentes no Ministério da Saúde, sendo que a esmagadora maioria delas não beneficiam de qualquer regra de promoção, e sendo a extinguir por vacatura dos lugares. Cabe salientar que diplomas de natureza semelhante foram já publicados no âmbito de outros Ministérios, relacionados com pessoal em idênticas circunstâncias, também com a cláusula de produção de efeitos a 1 de Janeiro de 1998 que decorre do próprio DL n.º 404-A/98. p) Em 7-5-2003, a Direcção-Geral da Administração Pública pronunciou-se sobre o projecto de diploma a que se refere a alínea anterior, dizendo, além do mais, o seguinte: 1. O projecto de diploma em análise, visa estabelecer a revalorização da escala indiciária das carreiras e categorias "existentes no âmbito dos serviços dependentes do Ministério da Saúde, revistas nos Decretos Regulamentares nºs. 23/91, de 19 de Abril e 36/92, de 22 de Dezembro, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro. 2. Trata-se de uma nova versão de um projecto de decreto regulamentar já analisado por esta Direcção-Geral através do ofício n.º 7437, de 2000/06/23, onde se concluía que embora o mesmo não suscitasse, na generalidade, objecções, carecia o mesmo de reformulação, nos termos nessa sede enunciados. 3. De acordo com o estatuído no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, às carreiras e categorias com designações específicas, que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal de regime geral será aplicada a revalorização prevista no referido diploma, bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar. 4. Tendo presentes os actuais constrangimentos orçamentais e sabendo-se que a presente medida comporta encargos reportados a 1998.01.01 (cuja estimativa não é apresentada pelo Ministério da Saúde), verifica-se que, da análise da nova versão, resultam ainda, as seguintes observações: 4.1 - Relativamente ao primeiro parágrafo do preâmbulo do projecto, e atendendo a que o mesmo projecto se fundamenta no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, e não no n.º 3 da referida disposição legal, seria de suprimir a expressão "bem como a carreiras de regime especial". 4.2 - No que concerne ao artigo 7.º do projecto, e por razões de maior rigor técnico, a redacção a adoptar, aliás idêntica à constante da sua primitiva versão, seria a seguinte: "São revogados o Decreto Regulamentar n.º 23/91, de 19 de Abril e o Decreto Regulamentar n.º 36/92, de 22 de Dezembro". 4.3 - Por último, importaria corrigir o lapso constante do mapa anexo ao projecto, no que se refere à categoria de enfermeiro de 3ª classe, à qual deverá ser aposta a alínea b), à semelhança do que se verifica relativamente à categoria de enfermeiro de 3ª classe. (Pasta II do processo instrutor) q) Em data não determinada posterior a 16-1-2004, foi elaborado um novo projecto de Decreto Regulamentar e uma nova nota de estimativa dos encargos resultantes da aplicação do diploma, incluindo os anos de 2003 e 2004, projecto e nota estes que constam da Pasta II do processo instrutor e cujo teor se dá como reproduzido; r) A solicitação da Direcção-Geral da Administração Pública, o Ministério da Saúde elaborou mapas, que constam da Pasta II do processo instrutor e de fls. 116 e 117 do processo principal, cujo teor se dá como reproduzido, que se definem da seguinte forma, em informação de 30-6-2005: Carreiras de Regime Geral Específicas da Saúde: Mapa I - Identifica as instituições cujos quadros de pessoal incluem Carreiras/Categorias do Pessoal dos Serviços Gerais da Saúde (Decreto-Lei nº 231/92, de 21 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 413/99, de 15 de Outubro, e Decreto Regulamentar nº 30-B/98, de 31 de Dezembro) - foi aplicado o Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18/12; Mapa II - Identifica as instituições cujos quadros de pessoal incluem Carreiras/Categorias atípicas previstas nos Decretos-Regulamentares nº 23/91, de 19/4 e 36/92, de 22/12 - não foi aplicado o Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18/12, tendo sido elaborado a este respeito um projecto de diploma que, por ofício de 12 de Junho de 2000, foi remetido à Secretaria de Estado do Orçamento. Mapa III- Identifica as instituições cujos quadros de pessoal incluem Outras Carreiras/Categorias específicas da Saúde. Odontologistas - atenta a natureza peculiar da situação dos respectivos profissionais e o seu carácter residual, não foi aplicado o Decreto-Lei nº 404-A/98. Carreiras de Regime Especial Específicas da Saúde: - Mapa que identifica as instituições cujos quadros de pessoal incluem a carreira de administração hospitalar, de acordo com os dois tipos de situações nela previstas (lugares previstos nas tabelas I e II anexas ao DL 101/80, de 8/4) - não foi aplicado o Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18/12. s) No Caderno Reivindicativo apresentado pela Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública, ao Ministério da Saúde em 4-5-2005, foi feita referência àquele projecto de diploma e salientado que careciam de tratamento especial as carreiras do INEM, de assistentes de dados e de sanidade Marítima (documento de fls. 14-15, cujo teor se dá como reproduzido; t) Em reunião de 19-4-2007, o Conselho de Ministros aprovou uma «Proposta de Lei que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas», que foi publicitada por comunicado com o teor referido a fls. 69-76; 3 – Está em causa neste processo declaração de ilegalidade da omissão de normas derivada do preceituado nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, republicado pela Lei n.º 44/99, de 11 de Junho. Este art.º 17.º estabelece o seguinte: Artigo 17.º Escalas salariais 1 - As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante. 2 - Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma, bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar. 3 - Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar. O regime da declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares consta do art.º 77.º do CPTA, que estabelece o seguinte: Artigo 77.º Declaração de ilegalidade por omissão 1 - O Ministério Público, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no n.º 2 do artigo 9.º e quem alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão podem pedir ao tribunal administrativo competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adopção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação. 2 - Quando o tribunal verifique a existência de uma situação de ilegalidade por omissão, nos termos do número anterior, disso dará conhecimento à entidade competente, fixando prazo, não inferior a seis meses, para que a omissão seja suprida. Recentemente, a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, revogou aquele Decreto-Lei n.º 404-A/98 [art.º 116.º, alínea aq) daquela Lei]. O Autor defende que aquela Lei ainda não produz efeitos, nesta matéria, em face do preceituado no seu art.º 118.º, designadamente o seu n.º 7, em que se estabelece que «as restantes disposições da presente lei produzem efeitos na data de entrada em vigor do RCTFP» (Regime do Contrato de Trabalho em Funções Publicas). No entanto, esta interpretação não pode ser aceite. Na verdade, o que está em causa na regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98 é alteração dos regimes e escalas salariais, alterando as posições remuneratórias dos associados do Autor nas respectivas carreiras, revalorizando-as. Sobre esta matéria, a Lei n.º 12-A/2008 contém uma norma especial, que é o art.º 117.º, n.º 4, em que se estabelece que «a partir da data de entrada em vigor da presente lei, as alterações de posicionamento remuneratório processam-se nos termos previstos nos artigos 46.º a 48.º e 113.º da presente lei nas actuais carreiras e, ou, categorias, considerando-se que as referências legais feitas a escalão e mudança de escalão correspondem a posição remuneratória e a alteração de posicionamento remuneratório, respectivamente». A aplicação deste regime é feita desde a data da entrada em vigor daquela Lei, como resulta explicitamente deste n.º 4 do art.º 117.º e não de qualquer das datas de produção de efeitos previstas no art.º 118.º. Isto é, a partir da data da entrada em vigor daquela Lei, que ocorreu, em parte, no dia imediato ao da sua publicação, e noutra parte, no 1.º dia do mês seguinte ao da sua publicação (art.º 118.º, n.ºs 1 e 2), não é mais possível alterar posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos seus arts. 48.º a 48.º e 113.º. Por isso, é de concluir que, relativamente ao DL n.º 404-A/98, pelo menos os n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º deixaram de poder ser aplicados, pois qualquer alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores que exercem funções públicas a que se reporta a Lei n.º 12-A/2008, tem de ser efectuada nos termos dos referidos arts. 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008, 4 – Interpretando o art.º 77.º do CPTA, este Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão de 30-1-2007, processo n.º 310/06, entendeu que os requisitos de fundo cujo preenchimento é necessário para a procedência da pretensão à face do texto deste art.º 77º do CPTA e dos princípios gerais de direito, são os seguintes: 1 – É necessário que a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adopção possa considerar-se, sem margem de dúvida, como exigência da lei. 2 – É necessário que o acto legislativo careça de regulamentação para ser exequível, isto é, faltem elementos para poder ser aplicada aos casos da vida visados no âmbito da norma, elementos esses cuja definição o legislador voluntariamente endossou para concretização através de regulamento. 3 – É necessário que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o prazo para efectuar a regulamentação. Na linha desta jurisprudência, é de entender que a viabilidade de uma acção de declaração de ilegalidade por omissão depende de se estar perante um diploma legislativo carente de regulamentação, como se infere da parte final do n.º 1 do transcrito art.º 77.º, e que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o período de tempo em que deveria concretizar-se. Os próprios n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 reconheciam expressamente a necessidade de regulamentação das carreiras e categorias com designações específicas e carreiras especiais, que se encontrassem nas condições aí referidas. No caso em apreço, não se pode duvidar que havia carreiras e categorias dos associados pelo Autor que se encontravam em condições de poderem beneficiar do regime de reestruturação de carreiras concretizado pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98 e careciam de regulamentação, pois a própria Administração o reconheceu repetidamente ao elaborar os projectos de diploma regulamentador que constam do processo instrutor. Por outro lado, embora os referidos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º não previssem qualquer prazo para o Governo concretizar as obrigações de regulamentação aí indicadas, os factos de o Decreto-Lei n.º 404-A/98 ter sido expressamente revogado pela Lei n.º 12-A/2008 e de esta impedir que haja alterações do posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos seus arts 46.º a 48.º e 113.º impõem a conclusão de que já decorreu o período de tempo em que a obrigação de regulamentação deveria ter sido cumprida. Com efeito, destinando-se a regulamentação a estender o âmbito de aplicação daquele Decreto-Lei, a aplicar o regime nele previsto a situações nele não indicadas explicitamente, essa regulamentação teria forçosamente de ter lugar enquanto fosse mantida a intenção legislativa de que esse diploma vigorasse, isto é, enquanto não fosse formulada uma nova intenção legislativa no sentido de deixar de aplicar aquele regime. Por isso, impõe-se a conclusão de que o cumprimento das obrigações de regulamentar previstas nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º da Lei n.º 404-A/98 já deveria ter sido efectuado, antes que terminasse a vigência desse diploma, enquanto legislativamente se entendia que o seu regime deveria aplicar-se. Porém, este termo de vigência do DL n.º 404-A/98, ao mesmo tempo que permite concluir que as obrigações de regulamentar já deveriam ter sido cumpridas, antes de ele ocorrer, impõe, numa perspectiva reversa, que se conclua que já se esgotou o tempo em que a regulamentação poderia ter sido efectuada. Na verdade, por um lado, a emissão de diplomas regulamentares apenas é possível ao abrigo de um diploma legislativo, como resulta do disposto no art.º 112.º, n.º 7, da CRP, ao estabelecer que «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão». As leis definidoras da competência subjectiva e objectiva têm de ser leis vigentes no momento da prática do acto de natureza regulamentar. Por outro lado, a carência de regulamentação que justifica uma declaração de ilegalidade por omissão e a imposição de que aquela se concretize reporta-se a normas, só existe quando é necessário e é possível emitir disposições de natureza normativa em regulamentação de um diploma legislativo. Como este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender uniformemente, em sintonia com a doutrina, os actos normativos caracterizam-se pela generalidade e pela abstracção. «O regulamento, como norma jurídica que é, é uma regra geral e abstracta, ao passo que o acto administrativo, como acto jurídico que é, é uma decisão individual e concreta».(( ) FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume III, página 36.) «A norma jurídica é geral, isto é, define os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas; e é abstracta, isto é, define as situações da vida a que se aplica também por meio de conceitos e categorias. Pelo contrário, o acto administrativo é individual, isto é, reporta-se a uma pessoa ou algumas pessoas especificamente identificadas; e é concreto, isto é, visa regular uma certa situação bem caracterizada». (( )Obra citada, páginas 36-37.) Podem algumas disposições de um diploma formalmente regulamentar (ou legislativo) não terem a natureza de normas, mas um verdadeiro regulamento sem normas, sem qualquer disposição geral e abstracta, é juridicamente impossível, é um conceito contraditório. (( ) Neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 3-10-2006, recurso n.º 964/04.) Ora, com a revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, diploma cuja regulamentação se visava com a presente acção, e com a proibição de efectuar alterações de posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos arts 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008 deixa de ser juridicamente possível emitir um diploma com disposições de carácter normativo, com disposições de natureza geral e abstracta, estabelecendo o regime jurídico das situações jurídicas referidas pelo Autor. É certo que a Administração poderia regular retroactivamente as situações dos associados do Autor, fixando os respectivos direitos que resultariam da devida extensão do regime do DL n.º 404-A/98, mas esta fixação, reportando-se apenas ao passado e a pessoas e situações jurídicas concretamente definidas, não teria natureza normativa. Tem de se concluir, assim, em face da superveniente revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, que é impossível a procedência do pedido de condenação dos Réus a suprirem a omissão de regulamentação, só podendo a tutela dos eventuais direitos dos associados do Autor ser efectuada por outra via. 5 – Em situações de impossibilidade absoluta de satisfação dos interesses do autor pela via que escolheu, ao propor a acção, o art.º 45.º do CPTA permite a modificação objectiva da instância, estabelecendo que «o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida». No entanto, esta disposição tem subjacente que o próprio Autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que o Autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão. Isto é, o referido art.º 45.º, n.º 1, ao fazer referência a «indemnização devida» a acordar entre Autor as partes, tem subjacente a existência de um direito pessoal do Autor a uma indemnização. Por isso, esta norma é inaplicável nos casos em que o Autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do n.º 2 do art.º 9.º do CPTA. No caso em apreço, é um sindicato que vem, em nome próprio, como o Autor salienta na petição inicial, defender colectivamente interesses de associados seus. Os lesados pela inviabilidade de imposição da obrigação de regulamentar, serão os associados do Autor que, na sequência da regulamentação, poderiam ser abrangidos por melhoria das suas situações remuneratórias. Por isso, não há que fazer aplicação do regime deste art.º 45.º, na situação dos autos. 6 – Soçobrando o pedido formulado pelo Autor, em primeira linha, de supressão da omissão de regulamentação, improcedem também os pedidos de retroacção dos efeitos da regulamentação a 1-1-1998 e de pagamento de diferenças salariais decorrentes dessa regulamentação e respectivos juros de mora. Termos em que acordam em julgar a acção totalmente improcedente. Sem custas, por o Autor estar isento. Lisboa, 23 de Abril de 2008. – Jorge Manuel Lopes de Sousa(relator) – Maria Angelina Domingues – Fernanda Martins Xavier e Nunes.

Sumário

II- A emissão pelo Governo da regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, teria de se concretizar durante o seu período de vigência.

III- Revogado aquele diploma, pelo art.º 116.º, alínea aq) da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, deixou de poder ser emitida regulamentação ao abrigo daquelas normas, por falta de suporte legislativo e por impossibilidade jurídica de emitir um diploma de natureza regulamentar sem qualquer disposição dotada, cumulativamente, de generalidade e abstracção.

IV- Não pode ter lugar a fixação da «indemnização devida» referida no art.º 45º, n.º 1, do CPTA, para as situações em que «se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta», quando a procedência da acção não teria potencialidade para afectar a esfera jurídica do autor, que é entidade sem interesse pessoal na demanda (um sindicato), cuja legitimidade processual é assegurada nos termos do art.º 9.º, n.º 2, do CPTA.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- O SINDICATO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA DO SUL E AÇORES propôs a presente acção administrativa especial «conexa com normas administrativas» em que pede a condenação dos Réus MINISTÉRIO DA SAÚDE, MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA e PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, a suprirem, no prazo de seis meses, a omissão de regulamentação prevista nos n.º 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, relativamente aos trabalhadores abrangidos pelos Decretos Regulamentares n.ºs 23/91, de 19 de Abril, e 36/92, de 22 de Dezembro, com produção de efeitos dessa regulamentação desde 1-1-1998 e pagamento das diferenças salariais daí decorrentes e juros de mora, a apurar em execução de sentença.

Por despacho do Relator foram apreciadas as questões prévias que poderiam obstar ao conhecimento do mérito da acção, tendo-lhes sido dadas respostas negativas.

O Autor apresentou alegações com as seguintes conclusões:

1ª Até à presente data não se mostra publicado o decreto regulamentar de aplicação do DL n.º 404-A/98 às categorias enunciadas nos Decretos Regulamentares n.ºs 23/91, de 19/4, e 36/92, de 22/12.

2ª Estes diplomas contêm as escalas salariais das categorias neles enunciadas e foram publicados ao abrigo do disposto no artigo 27.º do DL n.º 353-A/89, de 16/10.

3ª Manifestamente, a esmagadora maioria das categorias neles previstas apresenta uma natureza e um desenvolvimento indiciado mais ou menos igual (aproximado e/ou idêntico) ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral.

4ª Categorias a que, assim, deve ser aplicada a revalorização prevista no DL n.º 404-A/98, bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar, nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do antes referido decreto lei.

5ª O Governo, através dos titulares das pastas respectivas, órgãos máximos dos Demandados, encontrava-se vinculado a emitir a regulamentação omitida, necessária para dar exequibilidade ao disposto no n.º 2 do artigo 17.º do DL n.º 404-A/98.

6ª Por outro lado, mesmo que entenda, o que não se concede, que nos DR n.º 23/91 e 26/92 estão, além das já referidas, contidas categorias com designações idênticas a outras de regime especial (v.g, médicos e enfermeiros), o facto é que se trata também de casos de categorias atípicas, extravagantes e não inseridas em tais carreiras de regime especial (ou nos respectivos corpos especiais), a que não se poderá deixar de aplicar a regra do n.º 2 do referido artigo 17.º do DL n.º 404-A/98.

7ª Mas mesmo que ainda assim não se entenda, sempre sem conceder, dir-se-á que, nesses casos pontuais e minoritários (em relação ao número de categorias em causa), o problema não poderá deixar de ser abordado à luz do princípio da igualdade de tratamento, sabendo-se que, em tais carreiras e corpos especiais, têm ocorrido revalorizações posteriores à publicação do DL n.º 404-A/98, por este inspiradas.

8ª Face ao disposto no n.º 2 do artigo 17.º do DL n.º 404-A/98, o decreto regulamentar omitido e cuja emissão é peticionada na acção, deve produzir efeitos a 1/1/98, nos termos do artigo 34.º do mesmo DL, e devem os Demandados, além da condenação à sua efectivação, ser condenados também a pagar aos trabalhadores interessados os respectivos retroactivos acrescidos de juros de mora.

Porquanto

9ª A omissão da conduta adequada a dar cumprimento ao dever jurídico de regulamentar a referida aplicação que, necessariamente e por natureza, constitui, em primeira linha, vinculação legal do 1.º Demandado, e, face ao estatuído no n.º 3 do artigo 201.º da Constituição, em segunda linha, de todos os Demandados, volvidos que estão mais de 9 anos sobre a data de entrada em vigor do DL, revela negligência grave por parte dos mesmos, especialmente do órgão máximo de gestão do 1.º Demandado.

10ª A efectivação do direito dos trabalhadores abrangidos pelos Decretos Regulamentares n.ºs 23/91 e 36/92 à revalorização escalonar e indiciaria decorrente da reestruturação de carreiras operada pelo DL n.º 404-A/98 depende do acto regulamentar reclamado.

11ª Não podendo, contudo, a prolongada inércia da Administração servir de obstáculo à efectivação do direito pré-constituído.

12ª Pois, a não ser assim, a Administração beneficiaria abusivamente do seu próprio comportamento omissivo do cumprimento da lei com a diligência devida.

13ª Ao omitirem, reiterada e conscientemente, a conduta e actividade regulamentar devidas e necessárias à efectivação e concretização do direito dos trabalhadores, os Demandados violaram o disposto no n.º 2 do artigo 17.º do DL n.º 404-A/98, bem como os princípios da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade, da justiça material e da igualdade (este relativamente aos trabalhadores das carreiras comuns que beneficiaram directamente da aplicação do DL n.º 404-A/98) e o correspectivo direito dos trabalhadores em causa à revalorização salarial devida.

Na verdade,

14ª Não é lícita a conduta omissiva em apreço que, por inércia, tem impedido que os trabalhadores abrangidos pelos referidos Decretos Regulamentares n.º 23/91 e n.º 36/92 vejam a sua revalorização profissional e retributiva ser concretizada, a exemplo do que ocorreu para a generalidade dos funcionários públicos, com efeitos a 1/1/1998.

15ª Mostrando-se tal conduta omissiva desconforme aos aludidos princípios constitucionais, que reclamam tratamento idêntico para situações idênticas e proíbem a imposição de sacrifícios desproporcionados e injustos relativamente aos demais funcionários públicos.

16ª Não se descortinando fundamento material em que se possa suportar a não aplicação atempada a este grupo de trabalhadores das medidas concretizadas pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98, designadamente as que visam "introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade, e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários" (cfr. preâmbulo).

Ora,

17ª No caso em apreço, tão prolongado atraso na aplicação daquele diploma a estes trabalhadores redunda em acréscimo da injustiça relativa que o mesmo visava combater.

18ª Incorrendo os Demandados em responsabilidade civil por facto ilícito, visto a conduta devida, omitida, ser estritamente vinculada.

Termos em que deve ser concedido provimento à presente acção e condenados os Demandados no peticionado e no que, com o douto suprimento de V. Exa., for determinado pelo Tribunal.

O Ministério das Finanças da Administração Pública contra-alegou, sem apresentar conclusões, terminando a defender que a presente acção deve ser julgada improcedente quer quanto ao pedido de verificação da obrigação de regulamentar, quer quanto ao pedido de indemnização emergente do alegado incumprimento dessa obrigação.

O Ministério da Saúde contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

I. Em consequência, face ao pedido e causa de pedir, pelos motivos e fundamentos expostos supra, não pode validamente imputar-se qualquer inércia ao Ministério da Saúde em sede de preparação de propostas de decreto regulamentar relativamente às carreiras em causa:

II. Está devidamente documentada, desde 2000, a acção do Ministério da Saúde, dentro das suas estritas competências, no sentido de concretizar a aprovação do decreto regulamentar conforme previsto nos artigos 2.º e 3.º do DL 404-A/98.

III. O processo legislativo em causa exige a intervenção do Ministério das Finanças e Administração Pública, conforme se determina no artigo 19.º do Regimento do Conselho de Ministros, com a redacção dada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/2006, publicada no DR, I-B, n.º 96 de 18/05/2006.

IV. Por conseguinte, reafirma-se que se comprova documentalmente que o Ministério da Saúde não só não incorreu na alegada conduta omissiva que o Autor lhe imputou, como procedeu de acordo com o que legalmente era da sua competência, para ser dado cumprimento ao disposto nos artigos 2.º e 3.º do DL 404-A/98;

V. Acresce que, no caso dos autos, não pode deixar de se ter presente a actualidade política legislativa hoje imperativa e objecto de sucessivos actos legislativos quer da Assembleia da República, quer do Governo, no âmbito das respectivas competências, face à contenção do défice das contas públicas, e da Reforma da Administração Pública, envolvendo novas leis orgânicas dos ministérios e legislação complementar em curso, implicando a reestruturação dos respectivos serviços de acordo com o PRACE (Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado).

VI. Haverá ainda que realçar, quanto à problemática suscitada pela presente acção, que se encontra pendente o processo legislativo de revisão da legislação sobre vinculação, carreiras e remunerações:

VII. Conforme se referiu na Contestação e ora se reitera, esta circunstância, aprovação de nova legislação, que incide claramente sobre os pedidos formulados pelo Autor, leva-nos a considerar na esteira do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 03/10/2006, no Processo 964/04, disponível na Internet em www.dgsi.pt, que a presente acção deve ser julgada improcedente, por força da alteração legislativa em curso, que presumivelmente condicionarão a apreciação pelo Tribunal dos presentes autos.

Nestes termos, pelos fundamentos e fundamentos expostos supra e levados às Conclusões do presente parecer, deve a presente acção ser considerada improcedente.

A Presidência do Conselho de Ministros contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões:

a) Não se verificam os pressupostos de aplicação do artigo 77.º do CPTA uma vez que não existe uma exigência legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, não tendo, consequentemente, sido fixado um prazo para esse efeito;

b) O n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 apenas impunha à Administração Pública que procedesse à avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações específicas para posteriormente decidir pela eventual emissão de um decreto regulamentar, não tendo imposto qualquer prazo para tanto;

c) Por seu turno, o n.º 3 do mesmo artigo confere à Administração a faculdade de efectuar ou não a revalorização de carreiras de regimes especiais, quando considere existir justificação para tal, não impondo qualquer obrigação nesse sentido;

d) A Administração Pública iniciou efectivamente o processo de levantamento e avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações específicas, tendo o Ministério da Saúde, inclusivamente, elaborado um projecto de decreto regulamentar.

e) Tal projecto acabou, no entanto, por não ser aprovado por se ter concluído pela necessidade de proceder, no âmbito geral da Administração Pública Portuguesa, ao levantamento de todas as situações atípicas (carreiras e categorias) com o objectivo de proceder à racionalização do sistema global de carreiras.

f) Acresce que o artigo 16.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2007) determinou a suspensão, até 31 de Dezembro de 2007, das revisões de carreiras da função pública pelo que o Governo ficou impedido de concretizar eventuais projectos de decretos regulamentares com tal conteúdo.

g) Tal suspensão mantém-se até 31 de Dezembro de 2008, por força do artigo 15º da actual Lei do Orçamento.

h) A iniciativa legislativa que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (Decreto da Assembleia da República n.º 173/X) que foi julgada parcialmente inconstitucional pelo Acórdão n.º 620/2007 do Tribunal Constitucional, já foi reformulada pela Assembleia da República, encontrando-se em fase conclusiva do processo legislativo.

i) Não houve, assim, ao invés do que sustenta o autor, qualquer violação dos n.ºs 2 e 3 do DL n.º 404-A/98, nem dos princípios constitucionais da igualdade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material.

j) Não existindo obrigação legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, não existe qualquer responsabilidade civil por acto omissivo ilícito.

Termos em que, e com o douto suprimento de V. Exas., deve improceder o pedido de declaração de ilegalidade por omissão e subsequente prática do regulamento administrativo no prazo não inferior a seis meses, e consequentemente, os demais pedidos formulados pelo autor.

Por despacho do Relator foi ordenada a notificação das partes para se pronunciarem sobre as questões da eventual impossibilidade de impor a regulamentação prevista no art.º 17.º, n.ºs 2 e 3, do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, pelo facto de ter ocorrido a sua revogação pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e de emissão de um diploma regulamentar com efeitos apenas para o passado.

O Ministério das Finanças e da Administração Pública pronunciou-se no sentido de a entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008 ter prejudicado a questão da regulamentação dos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98.

O Autor pronunciou-se dizendo, em suma, que a norma revogatória do art.º 116.º daquela Lei só produzirá efeitos na data em que vier a entrar em vigor o RCTFP (Regime do Contrato de Trabalho em Funções Publicas), apesar de a sua vigência já se ter iniciado e que não produz efeitos a revogação do DL n.º 404-A/98, justificando-se a emissão das disposições regulamentadoras peticionadas na acção. Para a hipótese de entrar em vigor o novo regime, estar-se-á perante uma situação de impossibilidade superveniente em que será de aplicar a jurisprudência adoptada no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 3-10-2008, processo n.º 964/04 (modificação objectiva da instância, nos termos do art.º 45.º do CPTA).

Correram os vistos legais e cumpre decidir.

2- Mostram os autos o seguinte, com interesse para a decisão.

a) Há trabalhadores dependentes e tutelados pelo Ministério da Saúde, integrados nas carreiras e categorias indicadas nos mapas anexos ao Decreto Regulamentar n.º 23/91, de 19 de Abril, e 36/92, de 22 de Dezembro, que são associados do sindicato Autor, designadamente os identificados na lista de fls. 227 a 241 do processo principal;

b) Não foi publicado nem aprovado qualquer decreto regulamentar que, dando concretização ao previsto no art.º 17.º, n.ºs 2 e 3, do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, permitisse aos referidos trabalhadores associados do Autor integrados naquelas carreiras e categorias beneficiar do regime previsto neste diploma;

c) Em data não determinada anterior a 22-8-2000, foi entregue pessoalmente a um representante da Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública, que integra o sindicato Autor e que tem como associados trabalhadores integrados nas referidas carreiras e categorias, o projecto de diploma cuja cópia consta de fls. 23 a 29, cujo teor se dá como reproduzido (fls. 23 a 30);

d) Com a data de 22-8-2000, a Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública enviou ao Senhor Secretário de Estado dos Recursos Humanos e Modernização da Saúde, um parecer sobre o referido projecto de diploma que designou como «Projecto de Diploma que visa aplicar o Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, às carreiras previstas nos Decretos Regulamentares 23/91, de 19 de Abril e 36/92, de 22 de Dezembro», parecer esse que tem o teor que consta de fls. 17-21, que se dá como reproduzido;

e) Com a data de 25-8-2000, foi enviado pela Senhora Chefe de Gabinete do Senhor Secretário de Estado dos Recursos Humanos e Modernização da Saúde à Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública o projecto de diploma que consta de fls. 23-26, cujo teor se dá como reproduzido, que foi elaborado na sequência de contactos do Gabinete daquele Senhor Secretário de Estado e os Gabinetes do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa e do Senhor Secretário de Estado do Orçamento (Pasta II do processo instrutor);

f) O projecto de diploma referido na alínea anterior foi acompanhado de ofício em que se indica que o envio era efectuado «para efeitos do disposto no artigo 6.º da Lei n.º 23/98, de 26 de Maio» (fls. 22);

g) Por ofício de 14-9-2000, a Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública, que integra o sindicato Autor, foi convocada pelo Ministério da Saúde para participar em reunião visando negociar a elaboração de projecto de diploma relativo às «Carreiras Atípicas» (documento de fls. 13, que se dá como reproduzido);

h) Em datas não determinadas de Dezembro de 2000, o Ministério da Saúde fez diligências junto da Administração Regional de Saúde do Norte, da Administração Regional de Saúde do Centro, da Administração Regional de Saúde do Alentejo e da Administração Regional de Saúde do Algarve, tendo em vista apurar o número de efectivos abrangidos nas carreiras e categorias referidas nos anexos aos Decretos Regulamentares n.ºs 23/91 e 36/92 (páginas finais da Pasta II do processo instrutor apenso);

i) Com a data de 14-2-2001, a Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública enviou ao Senhor Secretário de Estado dos Recursos Humanos e Modernização da Saúde o ofício cuja cópia consta de fls. 30, cujo teor se dá como reproduzido, em que refere que «nunca mais houve desenvolvimentos» sobre o processo relativo ao referido projecto de diploma;

j) Em Dezembro de 2001, foi elaborado um novo «Projecto de Decreto Regulamentar que visa estabelecer a revalorização da escala indiciária das carreiras e categorias existentes no âmbito do Ministério da Saúde», cuja cópia consta da Pasta II do processo instrutor e se dá como reproduzida;

k) Juntamente com este novo Projecto de Decreto Regulamentar foi elaborada uma «Nota de Encargos», em que se indica o acréscimo anual de encargos resultante da sua aplicação no ano de 2001, que consta da Pasta II do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido

l) Em 8-2-2002, foi elaborado pelos serviços do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública um parecer que consta da Pasta II do processo instrutor, em que se refere, além do mais, o seguinte:

ASSUNTO: Projecto de Decreto Regulamentar que procede à revalorização das carreiras e categorias com designações específicas no âmbito do Ministério da Saúde.

1. Presente para análise o projecto de diploma identificado em epígrafe que visa proceder à aplicação do disposto no Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro.

2. A presente versão deste projecto tem em consideração as posições assumidas pela DGAP relativamente a uma sua anterior versão.

3. Não obstante, a versão ora em apreço suscita, ainda, os comentários que se produzem de seguida.

4. Na fórmula final da parte preambular do projecto convém referenciar que se trata da aplicação do n.º 2 do art.º 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, uma vez que não estamos em presença de carreiras de regime especial.

5. Passando à análise do Mapa anexo ao projecto cabe referir desde já que nele não constam as categorias de "administrador" e de "monitor de 1ª classe", que integravam a anterior versão.

Convirá que os serviços se certifiquem que em 1 de Janeiro de 1998, data a que se reportam os efeitos decorrentes do presente projecto, já não havia efectivos nesta carreira. Se assim não for haverá que prever as categorias no Mapa anexo com as escalas sugeridas pela DGAP.

6. A categoria de "monitor de 2ª classe" surge no Mapa anexo com a escala salarial sugerida pela DGAP - idêntica à de "técnico profissional de 1ª classe" - face à semelhança verificada entre a escala salarial daquela categoria e a de técnico-adjunto de 2ª classe, tal como prevista no Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro.

A filosofia subjacente a esta proposta foi, porém, afastada, por consenso estabelecido entre os Secretários de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa (SEAPMA) e do Orçamento (SEO), nos casos da aplicação do DL 404-A/98 às carreiras e categorias com designações específicas dos quadros dos serviços dependentes do Ministério do Trabalho e da Solidariedade e às do pessoal não, docente dos estabelecimentos do ensino superior.

De acordo com o princípio estabelecido pelos Srs. SEAPMA e SEO a comparação de escala deve ter por referência a situação vigente em 31/12/97, por ser aquela a que o DL 404-A/98 se aplica.

Assim sendo, importa reformular a escala proposta para a categoria de "monitor de 2ª classe", devendo, para o efeito, manter-se" as equidistâncias existentes, àquela data, entre as categorias em causa.

7. A categoria de "primeiro-oficial intérprete" surge no Mapa anexo com uma escala diferente daquela que foi sugerida pela DGAP.

De acordo com informações prestadas informalmente pelo Departamento de Recursos Humanos da Saúde, esta proposta decorreu de um parecer elaborado pela DGAP com vista ao enquadramento daquela categoria na carreira de "técnico auxiliar sanitário".

Salvo o devido respeito, não nos parece que o presente projecto seja o instrumento adequado a tal objectivo, na medida em que estamos em sede tão-só de proceder à aplicação do regime do DL 404-A/98 e não à reestruturação de carreiras.

Por outro lado, a proposta feita pela DGAP, no parecer emitido a propósito da anterior versão deste projecto, não pode também ser consagrada por razões idênticas às explanadas no ponto anterior relativamente à categoria de "monitor de 2ª classe".

Assim sendo, importa reformular a escala da proposta para a categoria de "primeiro-oficial intérprete", devendo, para o efeito, manter-se as equidistâncias existentes, à data referida, entre a categoria em causa e a de "técnico auxiliar principal".

8. Relativamente à categoria de "tripulante" valem os mesmos argumentos expendidos no ponto anterior relativamente ao objectivo que se pretende alcançar com a presente proposta de equiparar aquela categoria à de operário qualificado principal.

Assim sendo, a escala desta categoria deve ser revalorizada em cinco pontos por índice, em conformidade com o previsto para o pessoal auxiliar, tal como sugerido pela DGAP.

9. Finalmente, cabe referir que, no que respeita à categoria de "auxiliar de educação de infância", foi aceite a sugestão de inserção no Mapa anexo de uma alínea c) não constando porém, certamente por lapso de escrita, a correspondente nota de rodapé que a permita descodificar.

10. Nestas circunstâncias, é nosso parecer que o projecto não está em condições de prosseguir, carecendo de ser reformulado em conformidade com o exposto.

m) Relativamente ao parecer referido na anterior alínea, o Senhor Secretário de Estado da Administração Pública e da Reforma Administrativa proferiu o seguinte despacho:

Visto, com a minha concordância.

À consideração do Sr. Secretário de Estado da Saúde.

4.2. 2002

(Assinatura) A

n) Em data não determinada anterior a 11-2-2003, foi elaborado um novo projecto de diploma sobre a revalorização das carreiras e categorias existentes no âmbito do Ministério da Saúde cuja estrutura remuneratória consta dos Decretos Regulamentares n.ºs 23/91 e 36/92;

o) Sobre este novo projecto, em 11-2-2003, a Senhora Directora de Serviços do Departamento de Modernização e Recursos da Saúde emitiu o parecer que consta da Pasta II do processo instrutor, em que se refere, além do mais, o seguinte:

À consideração superior

Direcção de Serviços de Carreiras e Exercício Profissional

Assunto: Carreiras e categorias com designações específicas do âmbito do Ministério da Saúde. Projecto de decreto-regulamentar.

O projecto de decreto-regulamentar em causa, a que se refere o despacho de 29 de Janeiro de 2003 do Senhor Chefe de Gabinete de Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, foi elaborado na sequência do disposto no artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, diploma que veio estabelecer as regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais. O aludido n.º 2 do artigo 17.º refere que: "As carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário Mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto-regulamentar.

O projecto visa, portanto, dar execução a essa norma, relativamente ao conjunto de carreiras e categorias normalmente designadas como "atípicas", ainda existentes no Ministério da Saúde, sendo que a esmagadora maioria delas não beneficiam de qualquer regra de promoção, e sendo a extinguir por vacatura dos lugares.

Cabe salientar que diplomas de natureza semelhante foram já publicados no âmbito de outros Ministérios, relacionados com pessoal em idênticas circunstâncias, também com a cláusula de produção de efeitos a 1 de Janeiro de 1998 que decorre do próprio DL n.º 404-A/98.

p) Em 7-5-2003, a Direcção-Geral da Administração Pública pronunciou-se sobre o projecto de diploma a que se refere a alínea anterior, dizendo, além do mais, o seguinte:

1. O projecto de diploma em análise, visa estabelecer a revalorização da escala indiciária das carreiras e categorias "existentes no âmbito dos serviços dependentes do Ministério da Saúde, revistas nos Decretos Regulamentares nºs. 23/91, de 19 de Abril e 36/92, de 22 de Dezembro, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro.

2. Trata-se de uma nova versão de um projecto de decreto regulamentar já analisado por esta Direcção-Geral através do ofício n.º 7437, de 2000/06/23, onde se concluía que embora o mesmo não suscitasse, na generalidade, objecções, carecia o mesmo de reformulação, nos termos nessa sede enunciados.

3. De acordo com o estatuído no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, às carreiras e categorias com designações específicas, que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal de regime geral será aplicada a revalorização prevista no referido diploma, bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.

4. Tendo presentes os actuais constrangimentos orçamentais e sabendo-se que a presente medida comporta encargos reportados a 1998.01.01 (cuja estimativa não é apresentada pelo Ministério da Saúde), verifica-se que, da análise da nova versão, resultam ainda, as seguintes observações:

4.1- Relativamente ao primeiro parágrafo do preâmbulo do projecto, e atendendo a que o mesmo projecto se fundamenta no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, e não no n.º 3 da referida disposição legal, seria de suprimir a expressão "bem como a carreiras de regime especial".

4.2- No que concerne ao artigo 7.º do projecto, e por razões de maior rigor técnico, a redacção a adoptar, aliás idêntica à constante da sua primitiva versão, seria a seguinte: "São revogados o Decreto Regulamentar n.º 23/91, de 19 de Abril e o Decreto Regulamentar n.º 36/92, de 22 de Dezembro".

4.3- Por último, importaria corrigir o lapso constante do mapa anexo ao projecto, no que se refere à categoria de enfermeiro de 3ª classe, à qual deverá ser aposta a alínea b), à semelhança do que se verifica relativamente à categoria de enfermeiro de 3ª classe. (Pasta II do processo instrutor)

q) Em data não determinada posterior a 16-1-2004, foi elaborado um novo projecto de Decreto Regulamentar e uma nova nota de estimativa dos encargos resultantes da aplicação do diploma, incluindo os anos de 2003 e 2004, projecto e nota estes que constam da Pasta II do processo instrutor e cujo teor se dá como reproduzido;

r) A solicitação da Direcção-Geral da Administração Pública, o Ministério da Saúde elaborou mapas, que constam da Pasta II do processo instrutor e de fls. 116 e 117 do processo principal, cujo teor se dá como reproduzido, que se definem da seguinte forma, em informação de 30-6-2005:

Carreiras de Regime Geral Específicas da Saúde:

Mapa I - Identifica as instituições cujos quadros de pessoal incluem Carreiras/Categorias do Pessoal dos Serviços Gerais da Saúde (Decreto-Lei nº 231/92, de 21 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 413/99, de 15 de Outubro, e Decreto Regulamentar nº 30-B/98, de 31 de Dezembro) - foi aplicado o Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18/12;

Mapa II - Identifica as instituições cujos quadros de pessoal incluem Carreiras/Categorias atípicas previstas nos Decretos-Regulamentares nº 23/91, de 19/4 e 36/92, de 22/12 - não foi aplicado o Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18/12, tendo sido elaborado a este respeito um projecto de diploma que, por ofício de 12 de Junho de 2000, foi remetido à Secretaria de Estado do Orçamento.

Mapa III- Identifica as instituições cujos quadros de pessoal incluem Outras Carreiras/Categorias específicas da Saúde.

Odontologistas - atenta a natureza peculiar da situação dos respectivos profissionais e o seu carácter residual, não foi aplicado o Decreto-Lei nº 404-A/98.

Carreiras de Regime Especial Específicas da Saúde:

- Mapa que identifica as instituições cujos quadros de pessoal incluem a carreira de administração hospitalar, de acordo com os dois tipos de situações nela previstas (lugares previstos nas tabelas I e II anexas ao DL 101/80, de 8/4) - não foi aplicado o Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18/12.

s) No Caderno Reivindicativo apresentado pela Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública, ao Ministério da Saúde em 4-5-2005, foi feita referência àquele projecto de diploma e salientado que careciam de tratamento especial as carreiras do INEM, de assistentes de dados e de sanidade Marítima (documento de fls. 14-15, cujo teor se dá como reproduzido;

t) Em reunião de 19-4-2007, o Conselho de Ministros aprovou uma «Proposta de Lei que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas», que foi publicitada por comunicado com o teor referido a fls. 69-76;

3- Está em causa neste processo declaração de ilegalidade da omissão de normas derivada do preceituado nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, republicado pela Lei n.º 44/99, de 11 de Junho.

Este art.º 17.º estabelece o seguinte:

Artigo 17.º

Escalas salariais

1- As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.

2- Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma, bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.

3- Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar.

O regime da declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares consta do art.º 77.º do CPTA, que estabelece o seguinte:

Artigo 77.º

Declaração de ilegalidade por omissão

1- O Ministério Público, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no n.º 2 do artigo 9.º e quem alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão podem pedir ao tribunal administrativo competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adopção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação.

2- Quando o tribunal verifique a existência de uma situação de ilegalidade por omissão, nos termos do número anterior, disso dará conhecimento à entidade competente, fixando prazo, não inferior a seis meses, para que a omissão seja suprida.

Recentemente, a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, revogou aquele Decreto-Lei n.º 404-A/98 [art.º 116.º, alínea aq) daquela Lei].

O Autor defende que aquela Lei ainda não produz efeitos, nesta matéria, em face do preceituado no seu art.º 118.º, designadamente o seu n.º 7, em que se estabelece que «as restantes disposições da presente lei produzem efeitos na data de entrada em vigor do RCTFP» (Regime do Contrato de Trabalho em Funções Publicas).

No entanto, esta interpretação não pode ser aceite.

Na verdade, o que está em causa na regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98 é alteração dos regimes e escalas salariais, alterando as posições remuneratórias dos associados do Autor nas respectivas carreiras, revalorizando-as.

Sobre esta matéria, a Lei n.º 12-A/2008 contém uma norma especial, que é o art.º 117.º, n.º 4, em que se estabelece que «a partir da data de entrada em vigor da presente lei, as alterações de posicionamento remuneratório processam-se nos termos previstos nos artigos 46.º a 48.º e 113.º da presente lei nas actuais carreiras e, ou, categorias, considerando-se que as referências legais feitas a escalão e mudança de escalão correspondem a posição remuneratória e a alteração de posicionamento remuneratório, respectivamente».

A aplicação deste regime é feita desde a data da entrada em vigor daquela Lei, como resulta explicitamente deste n.º 4 do art.º 117.º e não de qualquer das datas de produção de efeitos previstas no art.º 118.º.

Isto é, a partir da data da entrada em vigor daquela Lei, que ocorreu, em parte, no dia imediato ao da sua publicação, e noutra parte, no 1.º dia do mês seguinte ao da sua publicação (art.º 118.º, n.ºs 1 e 2), não é mais possível alterar posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos seus arts. 48.º a 48.º e 113.º.

Por isso, é de concluir que, relativamente ao DL n.º 404-A/98, pelo menos os n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º deixaram de poder ser aplicados, pois qualquer alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores que exercem funções públicas a que se reporta a Lei n.º 12-A/2008, tem de ser efectuada nos termos dos referidos arts. 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008,

4- Interpretando o art.º 77.º do CPTA, este Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão de 30-1-2007, processo n.º 310/06, entendeu que os requisitos de fundo cujo preenchimento é necessário para a procedência da pretensão à face do texto deste art.º 77º do CPTA e dos princípios gerais de direito, são os seguintes:

1- É necessário que a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adopção possa considerar-se, sem margem de dúvida, como exigência da lei.

2- É necessário que o acto legislativo careça de regulamentação para ser exequível, isto é, faltem elementos para poder ser aplicada aos casos da vida visados no âmbito da norma, elementos esses cuja definição o legislador voluntariamente endossou para concretização através de regulamento.

3- É necessário que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o prazo para efectuar a regulamentação.

Na linha desta jurisprudência, é de entender que a viabilidade de uma acção de declaração de ilegalidade por omissão depende de se estar perante um diploma legislativo carente de regulamentação, como se infere da parte final do n.º 1 do transcrito art.º 77.º, e que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o período de tempo em que deveria concretizar-se.

Os próprios n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 reconheciam expressamente a necessidade de regulamentação das carreiras e categorias com designações específicas e carreiras especiais, que se encontrassem nas condições aí referidas. No caso em apreço, não se pode duvidar que havia carreiras e categorias dos associados pelo Autor que se encontravam em condições de poderem beneficiar do regime de reestruturação de carreiras concretizado pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98 e careciam de regulamentação, pois a própria Administração o reconheceu repetidamente ao elaborar os projectos de diploma regulamentador que constam do processo instrutor.

Por outro lado, embora os referidos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º não previssem qualquer prazo para o Governo concretizar as obrigações de regulamentação aí indicadas, os factos de o Decreto-Lei n.º 404-A/98 ter sido expressamente revogado pela Lei n.º 12-A/2008 e de esta impedir que haja alterações do posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos seus arts 46.º a 48.º e 113.º impõem a conclusão de que já decorreu o período de tempo em que a obrigação de regulamentação deveria ter sido cumprida. Com efeito, destinando-se a regulamentação a estender o âmbito de aplicação daquele Decreto-Lei, a aplicar o regime nele previsto a situações nele não indicadas explicitamente, essa regulamentação teria forçosamente de ter lugar enquanto fosse mantida a intenção legislativa de que esse diploma vigorasse, isto é, enquanto não fosse formulada uma nova intenção legislativa no sentido de deixar de aplicar aquele regime. Por isso, impõe-se a conclusão de que o cumprimento das obrigações de regulamentar previstas nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º da Lei n.º 404-A/98 já deveria ter sido efectuado, antes que terminasse a vigência desse diploma, enquanto legislativamente se entendia que o seu regime deveria aplicar-se.

Porém, este termo de vigência do DL n.º 404-A/98, ao mesmo tempo que permite concluir que as obrigações de regulamentar já deveriam ter sido cumpridas, antes de ele ocorrer, impõe, numa perspectiva reversa, que se conclua que já se esgotou o tempo em que a regulamentação poderia ter sido efectuada.

Na verdade, por um lado, a emissão de diplomas regulamentares apenas é possível ao abrigo de um diploma legislativo, como resulta do disposto no art.º 112.º, n.º 7, da CRP, ao estabelecer que «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão». As leis definidoras da competência subjectiva e objectiva têm de ser leis vigentes no momento da prática do acto de natureza regulamentar.

Por outro lado, a carência de regulamentação que justifica uma declaração de ilegalidade por omissão e a imposição de que aquela se concretize reporta-se a normas, só existe quando é necessário e é possível emitir disposições de natureza normativa em regulamentação de um diploma legislativo.

Como este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender uniformemente, em sintonia com a doutrina, os actos normativos caracterizam-se pela generalidade e pela abstracção.

«O regulamento, como norma jurídica que é, é uma regra geral e abstracta, ao passo que o acto administrativo, como acto jurídico que é, é uma decisão individual e concreta».(( ) FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume III, página 36.)

«A norma jurídica é geral, isto é, define os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas; e é abstracta, isto é, define as situações da vida a que se aplica também por meio de conceitos e categorias. Pelo contrário, o acto administrativo é individual, isto é, reporta-se a uma pessoa ou algumas pessoas especificamente identificadas; e é concreto, isto é, visa regular uma certa situação bem caracterizada». (( )Obra citada, páginas 36-37.)

Podem algumas disposições de um diploma formalmente regulamentar (ou legislativo) não terem a natureza de normas, mas um verdadeiro regulamento sem normas, sem qualquer disposição geral e abstracta, é juridicamente impossível, é um conceito contraditório. (( ) Neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 3-10-2006, recurso n.º 964/04.)

Ora, com a revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, diploma cuja regulamentação se visava com a presente acção, e com a proibição de efectuar alterações de posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos arts 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008 deixa de ser juridicamente possível emitir um diploma com disposições de carácter normativo, com disposições de natureza geral e abstracta, estabelecendo o regime jurídico das situações jurídicas referidas pelo Autor. É certo que a Administração poderia regular retroactivamente as situações dos associados do Autor, fixando os respectivos direitos que resultariam da devida extensão do regime do DL n.º 404-A/98, mas esta fixação, reportando-se apenas ao passado e a pessoas e situações jurídicas concretamente definidas, não teria natureza normativa.

Tem de se concluir, assim, em face da superveniente revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, que é impossível a procedência do pedido de condenação dos Réus a suprirem a omissão de regulamentação, só podendo a tutela dos eventuais direitos dos associados do Autor ser efectuada por outra via.

5- Em situações de impossibilidade absoluta de satisfação dos interesses do autor pela via que escolheu, ao propor a acção, o art.º 45.º do CPTA permite a modificação objectiva da instância, estabelecendo que «o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida».

No entanto, esta disposição tem subjacente que o próprio Autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que o Autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão.

Isto é, o referido art.º 45.º, n.º 1, ao fazer referência a «indemnização devida» a acordar entre Autor as partes, tem subjacente a existência de um direito pessoal do Autor a uma indemnização.

Por isso, esta norma é inaplicável nos casos em que o Autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do n.º 2 do art.º 9.º do CPTA.

No caso em apreço, é um sindicato que vem, em nome próprio, como o Autor salienta na petição inicial, defender colectivamente interesses de associados seus.

Os lesados pela inviabilidade de imposição da obrigação de regulamentar, serão os associados do Autor que, na sequência da regulamentação, poderiam ser abrangidos por melhoria das suas situações remuneratórias.

Por isso, não há que fazer aplicação do regime deste art.º 45.º, na situação dos autos.

6- Soçobrando o pedido formulado pelo Autor, em primeira linha, de supressão da omissão de regulamentação, improcedem também os pedidos de retroacção dos efeitos da regulamentação a 1-1-1998 e de pagamento de diferenças salariais decorrentes dessa regulamentação e respectivos juros de mora.

Termos em que acordam em julgar a acção totalmente improcedente.

Sem custas, por o Autor estar isento.

Lisboa, 23 de Abril de 2008. – Jorge Manuel Lopes de Sousa(relator) – Maria Angelina Domingues – Fernanda Martins Xavier e Nunes.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 404-A/98 DE 1998/12/18 ART17 N2 N3.
CPTA02 ART9 ART45 ART77.
L 12-A/2008 DE 2008/02/27 ART46 ART48 ART113 ART116 ART117 ART118.
CONST97 ART112.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC310/06 DE 2007/01/30.; AC STA PROC964/04 DE 2006/10/03.

Doutrina

FREITAS DO AMARAL DIREITO ADMINISTRATIVO V3 PAG36-37.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina