0535/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Não são cumuláveis, pensão de invalidez e subsídio de desemprego; II - O artigo 12.º, n.º 3, do DL 119/99, de 14 de Abril, garante que o pensionista de invalidez submetido a uma revisão da iniciativa da Administração e declarado apto para o trabalho, perdendo, por isso, aquela condição de pensionista, não fica desprovido de protecção.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A…, casado, desempregado, contribuinte fiscal n.º …, residente na Rua… , n.º… em …, Viseu, intentou Acção Administrativa Especial contra o Instituto de Solidariedade e Segurança Social, da deliberação que determinou a suspensão da atribuição de subsídio de desemprego e reposição das quantias já recebidas a esse título. A acção foi julgada improcedente por acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu de 20.2.2008. Em recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte veio este a conceder-lhe provimento, julgando procedente a acção (fls. 194-209). Daquele acórdão recorre, agora, o Instituto da Segurança Social. O recurso foi admitido por acórdão da formação prevista no art. 150.º, n.º 5, do CPTA (fls. 231-233). O recorrente apresentou alegações, concluindo: O recorrido é Pensionista de Invalidez desde Maio de 1994, com beneficiário do Sistema de Segurança Social Público, já como pensionista de invalidez, trabalhou na empresa B… Lda. desde 1.2.1995 a 30.06.2003, sendo que a possibilidade de acumulação de pensões com rendimentos de trabalho se encontra legalmente prevista no artigo 57.° do Decreto- Lei n.º 329/93 de 25 de Setembro, com os limites constantes do artigos 58.° e 59.° do mesmo diploma legal, normativos aplicáveis à data. Em Junho de 2003, a Entidade Empregadora despediu o recorrido, invocando a extinção do posto de trabalho e acto contínuo o recorrido apresentou requerimento para atribuição de prestações de desemprego, ao abrigo do Decreto- Lei n.º 119/99 , de 14 de Abril. Por ser pensionista de invalidez estava o recorrido legitimado a requerer prestações de desemprego, mas tão só a requerer o reembolso das quotizações pagas em valor superior ao legalmente estipulado, e na medida do excesso, nos termos legalmente previstos. Acontece, porém, que serviços atenderam à pretensão do interessado, deferindo o seu pedido, mas tal decisão encontrava-se eivada de ilegalidade, pois que não se encontravam reunidas as condições legais e determinantes para a sua atribuição, e tal facto só se verificou porque o procedimento não incorporava a informação que o recorrido era pensionista. A decisão de atribuição das prestações de desemprego ao recorrido foi proferida por Despacho de 9.07.2003, por um período de concessão de 18 meses, e com início dos inerentes pagamentos a 07.07.2003, pelo valor de 356,70€/mês. E tal concessão, derivou do facto de os serviços não terem duvidado da veracidade e transparência das informações constantes nas folhas de remuneração entregues pela entidade patronal, e fazendo fé que se estava perante um trabalhador não pensionista, é que aceitaram a habilitação do recorrido às prestações de Desemprego, e à sua posterior concessão. Posteriormente os serviços adquiriram notícia que o beneficiário titular das prestações, era pensionista de invalidez desde Maio de 1994, e dando o adequado relevo a tal facto, sobre o qual não se poderiam manter alheios, puseram cobro à situação de ilegalidade, através do acto administrativo consignado no oficio datado de 24.09.2004. E tal ilegalidade arranca o seu fundamento nas disposições previstas nos artigos n.º 7.º nº2, 12.° nº3, 26°, 47.° e 62.° n.º2, todos do Decreto Lei nº 199/99, de 14 de Abril, artigo 9.° n.º 1 da Portaria 481-A/99 , de 30 de Junho, articulados com o artigo 66° do Decreto Lei nº 329/93 de 25 de Setembro, artigo 8° n.º 1 da Portaria nº 326/93 , de 19 de Março cuja remissão para o Decreto-Lei nº 79-A/89 , de 13 de Março, se deve considerar hoje feita para o Decreto Lei n.º199/99, de 14 de Abril, e ainda 360/97 de 17 de Dezembro. O respeito e obediência à Lei conduziram a que serviços de Segurança Social se encontravam (legalmente) adstritos a aplicar tais regras jurídicas, devendo, para o efeito, fazer cessar a situação de desconformidade legal revelada. E tal atitude pautou-se por critérios normativos ..... não de outra índole. O Douto Acórdão recorrido ao afirmar que não foram violadas as normas a que acima se faz referência, orienta o seu pensamento de modo a confirmar a certeza da legalidade da decisão proferida pelos serviços de Segurança Social, pois, na verdade, é para todos inequívoco que não é possível cumular o subsídio de desemprego com prestações compensatórias de perda de remuneração de trabalho e, até, no presente caso, o recorrido nem sequer tinha legitimidade jurídica para requerer as prestações de desemprego, pois que os pensionistas só se consideram desempregados após a declaração de aptidão para o trabalho, em exame de revisão de incapacidade. Assim sendo, e ao decidir pela anulação da decisão dos serviços de Segurança Social datada de 24/9/2004, temos que a fundamentação do Acórdão aponta num sentido, e a decisão final segue um caminho oposto, e tal facto conduz à nulidade da decisão judicial, de acordo com o artigo 150° , n.º2 do CPTA e 721.° n.º2 e 668º n.º1 al. c) do CPC . Ora, honestamente, e salvo o devido respeito, o Douto Acórdão do TCA Norte, estabelece, sem necessidade, uma confusão nos planos, geradora de perplexidade, ao afirmar, no citado Acórdão que “não podia este (ISS) indeferir aquele subsídio sem ter solicitado a realização deste exame”. Ora tal posicionamento do TCA Norte não tem qualquer correspondência com a matéria de facto provada nos autos: os serviços, ao invés do afirmado, deferiram a pretensão do interessado e, conforme já foi dito, ante ilegalidade patente, praticaram o acto decisório que se impunha, fazendo cessar a situação de patente ilegalidade. Não se entende qual a conexão entre a (i)legalidade da decisão dos serviços que fez cessar o pagamento (indevido) das prestações de desemprego ao recorrido e a eventual necessidade de os mesmos terem de solicitar a realização de um exame de revisão de incapacidade ao pensionista, nos termos do artigo 12.° n.º3 do DL 199/99 , de 14/4. Em nenhum lugar da lei se encontra tal relação de causal efeito. O Douto Acórdão recorrido, ao anular a sentença recorrida, e por consequência a decisão dos serviços de Segurança Social, vai, na sua expressão prática e nos efeitos jurídicos associados, recolocar o procedimento no plano da ilegalidade, pois que, os as consequências anulatórias do Acórdão, deverão conduzir à eliminação do acto administrativo, o que leva a que, juridicamente, tudo se passe como se aquele acto nunca tivesse sido praticado, violando-se assim, as normas do artigo 47.° n.º al. a) do DL 199/99 , de 14/4, 62.° n.º2 e 7.° n.º 2, do mesmo diploma legal ou seja, vinculado os serviços a pagar prestações de desemprego em cumulação com pensão de invalidez, a quem, face à Lei, não é considerado desempregado. O Douto Acórdão recorrido ao defender a obrigatoriedade dos serviços em solicitar a realização de um exame de revisão de incapacidade ao recorrido, operou uma inequívoca violação de lei substantiva, in casu o 12.° n.º3 do DL 199/99 , de 14/4. Na verdade o sistema de revisão de incapacidade tem por base a constatação do facto de que a deliberação de uma incapacidade para o trabalho considerada permanente (geradora da atribuição de pensão de invalidez) não é necessariamente definitiva. No quadro legal da segurança social as regras de actuação e princípios orientadores deste instituto encontram-se definidos na Portaria n.º326/93 , de 19 de Março o qual traça, no seu 3.°, um conjunto de indicadores legalmente previstos, que constituem situações em que se pode presumir a cessação de incapacidades; a redacção legal inculca a ideia de que a intervenção dos serviços, nas aludidas situações, deve revestir natureza prioritária, mas não, necessariamente, obrigatória. O artigo 12.° n.º3 e 7.° nº 2 do DL 119/99 , de 14/4, encontra-se enquadrado dentro deste regime, e da interpretação dos seus preceitos não resulta qualquer direito subjectivo dos interessados a serem submetidos a qualquer processo de revisão de incapacidade, nem qualquer norma de cariz vinculativo e imperativa para os serviços. O recorrido não ficou colocado numa situação de desprotecção social e, ao invés, o alcance da actuação dos serviços traduziu para aquele um quadro de protecção mais proveitoso, na medida em que, caso os serviços de peritagem médica declarassem a sua aptidão para o trabalho o mesmo ficaria a receber de prestações de desemprego exactamente no mesmo montante que receberia de pensão de invalidez, nos termos do artigo 26.° n.º 2 do DL 119/99 , de 14/4, mas por um período de concessão limitado, eventualmente muito mais limitado que as pensões relativas a invalidez, as quais têm (diz-nos a prática) vocação para a perenidade; ficando, além do mais recolocado, no mercado de trabalho, com todas as dificuldades de reinserção profissional e de absorção pelo mercado de emprego. Assim, o Douto Acórdão recorrido violou, de forma grave e insanável, a lei substantiva e processual, no que se refere às normas melhor descritas e mencionadas nas alegações que antecedem, Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso revogando-se o Acórdão recorrido e confirmada a validade da decisão administrativa impugnada”. Deixa-se registado um lapso material no primeiro período da conclusão 3, onde falta a negativa: “Por ser pensionista de invalidez [não] estava o recorrido legitimado a requerer prestações de desemprego”. Não foram apresentadas contra-alegações. A EMMP emitiu o seguinte parecer: “Em nosso entender o acórdão recorrido não se poderá manter. No quadro legal em matéria de verificação e revisão das situações de incapacidade, e, em matéria de medidas de reparação da situação de desemprego - Portaria nº 326/93 , de 19.03, DL nº 329/93 , de 25.09, DL nº 360/97 , de 17.12 e DL nº 119/99 , de 14.04 - nenhuma disposição existe que pareça vincular os serviços competentes, no âmbito da Segurança Social, sempre que é requerido subsídio de desemprego, a diligenciarem no sentido de se apurar se o requerente é pensionista de invalidez, para, em caso afirmativo, ser instaurado processo de revisão oficiosa de incapacidade. Parece-nos, assim, ser de conceder provimento à revista”. 2. 2.1. O acórdão recorrido considerou a seguinte factualidade: “FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos) 1 - O Autor desde 01 de Fevereiro de 1995 até 30 de Junho de 2003, trabalhou na empresa “B…, Limitada”, com sede em Viseu, onde tinha a categoria profissional de Ferramenteiro - Admissão. 2 - Em contrapartida da actividade laboral prestada, o Autor auferia o ordenado mínimo, anualmente actualizado e desde sempre efectuou os respectivos descontos legais - Admissão. 3 - Em Junho de 2003, a empresa supra citada despediu o Autor, invocando extinção do posto de trabalho, assinando e entregando-lhe as declarações necessárias para que este auferisse subsídio de desemprego - cfr. fls. 17 do processo administrativo. 4 - O Autor auferiu o subsídio de desemprego desde Julho de 2003 no montante mensal de € 356,70 - cfr. fls 15 do processo administrativo. 5 - Por ofício da Entidade requerida, datado de 24 de Setembro de 2004, foi o requerente notificado que “Pelo presente se informa, que o seu subsídio de desemprego vai ser suspenso desde o início, uma vez que é Pensionista de Invalidez desde 5/94, pelo que tem um débito no valor de € 5.350,64, que poderá pagar na totalidade ou pedir um pagamento em prestações no prazo de 30 dias” - cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial. 6 - Em 06/10/2004, o requerente reclamou perante a Requerida - cfr. doc. n.º 2 junto com a petição inicial. 7 - Em 11/11/2004, a Requerida enviou o ofício com o seguinte teor “Pelo presente se informa que, em resposta à sua carta de 06/10/2004, se mantém a nossa comunicação dada através do nosso ofício nº 060191 de 24-09-2004”- conforme doc. n.º 3 junto com a petição inicial. 8 - Em 24/11/2004 o requerente reclama junto do Director do Centro Distrital de Segurança Social de Viseu - cfr. doc. n.º 4 junto com a petição inicial. 9 - Por ofício datado de 22 de Dezembro de 2004 a requerida responde “Pelo presente se informa que, em resposta à sua carta de 25-11-2004, se mantém a nossa comunicação dada através do nosso ofício de 24-09-2004, n.º 060191 ...” - conforme doc. n.º 5 junto com a petição inicial. 10 - Em 3/01/2005 deu entrada na Segurança Social o pedido de apoio judiciário - cfr. doc. n.º 6, junto com a petição inicial. 11 - A decisão que determinou a concessão do apoio judiciário foi notificada ao requerente em 24/02/2005 - cfr. doc. n.º 7, junto com a petição inicial. 12 - No ano de 1994, o Autor foi vítima de um acidente, ficando parcialmente incapacitado para o trabalho e aufere uma pensão de invalidez, actualizada, no montante de € 216,79 (duzentos e dezasseis euros e setenta e nove cêntimos) - Admissão e docs. n.ºs 4 e 5 juntos com a contestação. 13 - O Autor recebe de prestações familiares (abonos de família), considerando os 4 filhos do requerente, o montante de € 123,00 mensais - cfr. doc. 6 junto com a contestação. 14 - A esposa do Autor, C…, é titular da prestação de Rendimento Social de Inserção (antigo rendimento mínimo garantido) desde Outubro de 2004, no valor de € 341,14 - conforme doc. 7, junto com a contestação. 15 – O sogro do Autor faz parte do agregado familiar e é pensionista de velhice auferindo a quantia de € 179,00 mensais – conforme doc. 8 junto com a contestação.” 2.2. A… intentou acção administrativa especial contra o Instituto de Solidariedade e Segurança Social da deliberação que determinou a suspensão da atribuição de subsídio de desemprego e reposição das quantias já recebidas a esse título. Invocava falta de fundamentação e vício de violação de lei. Quer o Tribunal Administrativo e Fiscal quer o Tribunal Central afastaram o vício de falta de fundamentação, e essa matéria não vem questionada. Quanto ao vício de violação de lei. 2.2.1. O Tribunal Administrativo e Fiscal concluiu inexistir o vício, pois que a “entidade demandada, quando decidiu suspender o subsídio de desemprego atribuído ao Autor porquanto este era pensionista de Invalidez desde 5/94, agiu em conformidade com a lei”. O Tribunal Central, no acórdão sob recurso, sufragou o entendimento de que “conforme resulta dos preceitos legais citados na sentença recorrida e nomeadamente dos artigos 5.º , 6.º n.º 1, 7.º , n.º 2, 10.º e 47 do DL 119/99 de 14/4 não é cumulável o recebimento das prestações de desemprego com a percepção de invalidez”. E, mais à frente, respondendo directamente a uma alegação do aí recorrente de que a cumulação seria possível face ao artigo 12.º , n.º 3, do DL 119/99 disse: “Ora, de forma alguma, deste preceito resulta a interpretação feita pelo recorrente. Antes pelo contrário já que deste preceito resulta que o autor apenas poderia beneficiar de subsídio de desemprego se tivesse sido declarado, num processo de revisão da sua incapacidade, apto e tivesse cessado a prestação da sua pensão por invalidez”. E reafirmou essa impossibilidade de cumulação em passos seguintes. No entanto, acabou por anular o acórdão do TAF e julgar procedente a acção, por violação daquele artigo 12.º , n.º 3, por outra razão (na decisão escreveu-se “ art. 12 n.º 3 do DL 199/99 de 14/4” - trata-se de lapso material, pois é o DL 119/99 ; esse lapso material ocorre em outros pontos do aresto, trocando-se “119” por “199”). 2.2.2. Comecemos por recordar o preceito: “Artigo 12.º Titulares do direito às prestações 1 — A titularidade do direito ao subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego é reconhecida aos beneficiários cujo contrato de trabalho tenha cessado nos termos do artigo 7.º e reúnam as respectivas condições de atribuição à data do desemprego. 2 — São equiparados a trabalhadores por conta de outrem, para efeitos do número anterior, os trabalhadores cooperadores não abrangidos pelo regime geral dos trabalhadores independentes que tenham cessado a respectiva actividade por motivo que lhes não seja imputável na cooperativa a que pertençam. 3 — A titularidade do direito ao subsídio de desemprego e, na sua sequência, ao subsídio social de desemprego é ainda reconhecida aos beneficiários que, sendo pensionistas de invalidez cuja qualidade adquiriram no âmbito do regime geral, e não exercendo simultaneamente actividade profissional, sejam declarados aptos para o trabalho em exame de revisão de incapacidade solicitada pela instituição. 4 — A titularidade do direito às prestações de desemprego é reconhecida aos beneficiários residentes em território nacional”. O fundamento da anulação consta do seguinte trecho do Acórdão: “E, sendo certo que o recorrente não pode cumular as duas prestações, pensão de invalidez e subsídio de desemprego, será que se impunha à aqui recorrida ter solicitado exame de revisão de incapacidade para o trabalho, no sentido de que, face aos elementos que tinha aferir se ao recorrente devia ter lhe sido retirada a pensão de invalidez e permitir que este recebesse o subsídio de desemprego? Parece-nos que sim, na verdade vem requerido um subsídio de desemprego, pelo que, já que a sua percepção apenas é viável com a declaração de aptidão para o trabalho, e tendo esta de ser requerida pelo ISSS, não podia este indeferir aquele subsídio sem ter solicitado a realização deste exame”. 2.2.3. A compreensão do artigo 12.º , n.º 3, exige a convocação de outros normativos. Nos termos do artigo 7.º , n.º 2, do DL 119/99 , considera-se em situação de desemprego involuntário “o trabalhador que, tendo sido reformado por invalidez, é, em posterior exame de revisão da incapacidade realizado nos termos regulamentares, declarado apto para o trabalho”. O artigo 66.º , n.º 1, do DL 329/93 , de 25 de Setembro, estabelece que os pensionistas de invalidez podem ser sujeitos a exames de revisão por decisão das instituições ou a seu pedido, nos termos regulados em diploma próprio. A Portaria n.º 326/93 , de 29 de Setembro, que teve por “objectivo definir as metodologias e estabelecer os mecanismos necessários à implementação de um programa de revisão das situações de incapacidade” (artigo 1.º) comete a iniciativa da revisão aos centros regionais de segurança social (artigo 3.º, n.º1) mas logo dispõe que essa revisão por iniciativa dos centros regionais não prejudica “a faculdade reconhecida aos interessados para requererem a revisão das situações de incapacidade, nos termos do artigo 18.º do Decreto Regulamentar n.º 8/91 , de 14 de Março. Esse Decreto regulamentar foi revogado pelo DL n.º 360/97 , de 17.12 (artigo 84.º, n.º 1), que dispõe, no artigo 42.º que “A verificação e a revisão das situações de incapacidade permanente e de dependência têm lugar a requerimento dos interessados ou oficiosamente e a solicitação do Centro Nacional de Pensões ou de outras instituições de segurança social”. Este grupo de normativos permite-nos afirmar que há, no plano legislativo, um programa de revisão das situações de incapacidade permanente, programa para os serviços, de modo a que se obtenha o mais possível uma correspondência da realidade com o estatuto legal; e há, sempre, a possibilidade de a revisão ser realizada por iniciativa dos interessados. 2.2.4. Revertendo ao artigo 12.º , n.º 3, do DL 119/99 . Ele garante que o pensionista de invalidez submetido a uma revisão da iniciativa da Administração e declarado apto para o trabalho, perdendo, por isso, aquela condição de pensionista de invalidez não fica desprovido de protecção. Mas esse artigo não impõe a revisão à Administração, nem a revisão produz efeitos retroactivos, já que, nos termos do artigo 54.º , n.º 2, do DL 329/93 , então vigente, “A cessação das pensões de invalidez, decorrente da revisão da incapacidade permanente, produz efeitos a partir do mês seguinte ao da comunicação do facto ao pensionista pela instituição de segurança social competente”, e nos mesmos termos, agora, o artigo 53.º , 3, do DL 187/2007 , de 10.5: “A cessação das pensões de invalidez, decorrente da revisão da incapacidade, produz efeitos a partir do mês seguinte ao da comunicação do facto ao pensionista pela instituição gestora”. Afinal, o mesmo acontecerá se houver revisão por iniciativa do interessado. Ora, o Tribunal Central interpretou aquele artigo 12.º, n.º 3, como impondo uma iniciativa de revisão perante um pedido de subsídio de desemprego. Não é esse o sentido do preceito. Ademais, o que aconteceu, no caso, é que o recorrido foi beneficiando da pensão de invalidez e, depois, também do subsídio de desemprego, até que foi detectada a cumulação. Ora, estando demonstrado que não havia lugar à cumulação, conforme fundamentou, e bem, neste ponto, o Tribunal Central, não se detecta nenhum dos vícios assinalados pelo ora recorrido ao acto administrativo. 3. Pelo exposto, concede-se provimento ao recurso, revoga-se o acórdão recorrido e julga-se improcedente a acção. Sem custas neste Tribunal. Custas pelo Autor no Tribunal Central, sem prejuízo do benefício de apoio judiciário. Lisboa, 28 de Outubro de 2009. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Jorge Manuel Lopes de Sousa.