1. Em 08 de Maio de 2002 foi proferido o douto acórdão do STA, que se entende em oposição, que negou provimento ao recurso, por entender que para se decidir se estamos ou não em face de um caso que exigia reclamação prévia, temos de decidir, também previamente, se estamos em face de uma taxa ou de um imposto.
2. Entendeu o acórdão recorrido que a impugnação judicial tinha de ser precedida de reclamação graciosa prévia para o município.
3. Contudo, o dito acórdão recorrido terá que ser revogado, pois está em clara contradição com a jurisprudência do STA, nomeadamente com o acórdão fundamento.
4. Como se viu no acórdão recorrido decidiu que a impugnação judicial tem de ser precedida de reclamação graciosa prévia para o município.
5. Ora, no acórdão fundamento, sob o processo nº 24167, o STA ao debruçar-se sobre a mesma questão, decidiu que uma taxa camarária, como é o caso dos autos, podia ser directamente impugnada judicialmente sem prévia reclamação graciosa.
6. O nº 4, do artº 32 do DL nº 448/91 de 29/11 (e sucessivas alterações), concede o direito aos liquidatários de impugnarem directamente as taxas para os tribunais tributários de 1ª instância.
7. Ao invés do artº 22º nº 2 da Lei 1/87, que previa a prévia reclamação graciosa de liquidação das taxas para os órgãos executivos camarários, o artº 32º nº 4 do D.L. 448/91 prevê a imediata recorribilidade contenciosa, sendo uma regra especial quando confrontada com aquela outra constante do nº 2 do artº 22º da Lei 1/87.
8. Não sendo, por isso, necessária a prévia reclamação graciosa uma vez que concede a possibilidade da impugnação judicial directa para os tribunais tributários de 1ª instância.
9. Assim, a manter-se o dito acórdão recorrido, que estabelece a necessidade de reclamação graciosa prévia, para além de contrariar o acórdão fundamento vai ao arrepio da jurisprudência dominante do próprio Supremo Tribunal Administrativo Acórdão de 3/11/1999,Rec. 2401; Acórdão de 07/12/1999, Rec. 23544; Acórdão de 05/04/2000, Rec. 24502; Acórdão de 21/06/2000, Rec. 24697; Acórdão de 26/11/1997, Rec. 21566).
10. E é contrário à lei, na medida em que coarcta o direito de acesso aos tribunais e a garantia de recurso contencioso por parte da Recorrente, direitos constitucionalmente consagrados nos artigos 18º, 20º e 268º/4 e 5 da CRP – que desde já se invoca para os devidos efeitos legais.
11. Aliás, segundo o acórdão recorrido só apenas algumas taxas é que são obrigatoriamente precedidas de reclamação graciosa prévia – o que não se aceita ser o caso da liquidação efectuada pela recorrente.
12. Para além disso, o dito acórdão fundamento está em evidente contradição com o acórdão recorrido, na medida em que neste se defende que o tributo em causa é uma taxa – "Como é jurisprudência deste STA a espécie tributária em causa é uma taxa e não um imposto" – ao passo que naquele se entende, e bem, assumir a natureza de imposto - “ (...) a receita camarária cujo acto de liquidação foi impugnado, assume a natureza jurídica de imposto e não de taxa (...)”.
13. Assim, uma vez que a liquidação exigida à recorrente configura um verdadeiro imposto, a sua impugnação judicial há-de ser efectivada directamente para o Tribunal Tributário, nos termos do nº 1 do artº 22º da Lei de 6/01";
14. Todavia, mesmo que assim não fosse (o que não se aceita) o recurso hierárquico administrativo teria que ser sempre meramente facultativo, sendo inconstitucional que a lei possa estabelecer recursos hierárquicos obrigatórios – sob pena de violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva e de limitar as garantias contenciosas dos particulares lesados por actos da administração.
15. E o artigo 22º da Lei 1/87 não atribui, nem nunca poderia atribuir (senão estaríamos a violar os artigos 202º e seguintes da C.R.P.) competência jurisdicional em 1ª instância aos "órgãos executivos das autarquias locais" e à "entidade competente para a liquidação";
16. Pois tal interpretação seria, a todas as luzes, inadmissível (cfr. artigos 202º, 203º, 204º e 212º/3 da C.R.P. na redacção aprovada pela Lei 1/97; Acórdãos S.T.A. de 90.02.01, Proc. 24024; de 89.09.28, BMJ 389/385).
17. Pelos motivos supra alegados, e por existir a clara oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, deverá tal contradição ser definitivamente resolvida pelo Pleno, com a revogação do acórdão recorrido por outro que, siga a interpretação correcta do acórdão fundamento.
A Câmara Municipal do Porto contra alegou, formulando as seguintes conclusões:
1. É Jurisprudência pacífica que no domínio da Lei 1/87, de 6/01, a impugnação das taxas cobradas pelas autarquias locais dependia da prévia e necessária reclamação graciosa para os respectivos órgãos executivos, sendo que este regime legal vigorou até ao dia 1 de Janeiro de 1999, altura em que entrou em vigor o art. 30.º da Lei 42/98, de 6/08.
2. Nem o Código de Processo Tributário, nem o n.º 4 do art. 32.º do DL 448/91, de 29/11, expressa ou tacitamente revogaram o regime da prévia e necessária reclamação graciosa no âmbito da liquidação de taxas efectuadas pelas autarquias locais à data.
3. Não parece, salvo o devido respeito, evidente, por um lado, que haja incompatibilidade entre as duas normas, nem, por outro lado, que o legislador tenha querido inequivocamente afastar a aplicação do n.º 2 do art. 22.º da Lei 1/87, de 6/01, bem pelo contrário, como se demonstrou, tal circunstância só veio a suceder com a entrada em vigor da Lei 42/98, de 6/08, no dia 1 de Janeiro de 1999.
4. A redacção do n.º 4 do art. 32.º do DL 448/91, de 29/11, foi introduzida pelo DL 334/95, de 28/12, que violou a lei de autorização legislativa n.º 90/95, de 1/09, o que implica a inconstitucionalidade orgânica, por violação do n.º 2 do art. 112.º e n.º 2 do art. 168.º (actual art. 165.º) da CRP, na redacção introduzida pelas RC/ 82 e 89, do preceito que a recorrente pretende aplicar.
5. A lei 1/87, de 6/01, que estabelece o Regime das Finanças Locais, é pressuposto normativo, ou pelo menos, deve ser respeitada pelo DL 448/91, de 29/11, que disciplina o regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos, sob pena de incoerência do sistema jurídico (art. 112.º, n.º 3 da C.R.P.).
6. Seria extremamente injusto e violador do principio da igualdade – art. 13.º, n.º 1 da C.R.P. - exigir da grande parte dos munícipes a prévia e necessária reclamação graciosa enquanto que, os que reclamassem de taxas fixadas em operações de loteamento, delas ficariam dispensados sem qualquer justificação plausível e em clara situação de desigualdade perante os primeiros.
7. O Tribunal Constitucional, e o Supremo Tribunal Administrativo, têm entendido uniformemente, ao contrário da recorrente, que o preceito em causa não padece das inconstitucionalidades que lhe são imputadas (arts. 18.º, 20.º e 268.º, n.º 4 e 5 da C.R.P.), tratando-se aqui de um mero “condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso, ficando sempre ressalvada a garantia da tutela judicial em todos os casos concretos” (cfr. jurisprudência citada infra notas 4 e 5).
8. A decisão graciosa não substitui as decisões judiciais dos tribunais tributários, que a recorrente continua a poder “lançar mão” plenamente com recurso a todas as instâncias judiciais, desde que dentro dos condicionalismos legais, pelo que não se vê qualquer violação ou interferência com a esfera de competência dos tribunais tributários, nomeadamente dos arts. 202.º e segts. da C.R.P.
9. Conforme refere o Acórdão recorrido, é também pacífica a Jurisprudência desse Tribunal, e bem assim do Tribunal Constitucional, quanto à natureza de taxa do tributo em causa nos autos (cfr. jurisprudência citada infra nota 6).
Pelo Exmo Magistrado do Ministério Público foi emitido parecer no sentido de que se julgasse findo o recurso por inexistência de oposição entre os acórdãos por não tratarem a mesma ou as mesmas questões fundamentais de direito pois o acórdão recorrido decidiu que a taxa urbanística é uma verdadeira taxa pelo que a impugnação deve ser precedida de reclamação graciosa, enquanto que o acórdão fundamento nada decidiu quanto à natureza daquela taxa, antes decidindo que, fosse taxa ou imposto, não estava sujeita à prévia reclamação graciosa em razão do artigo 32º nº4 do DL 441/91 de 29/11 que, por ser especial, afasta a do artigo 22º da Lei 1/87 de 6/1.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
Embora o Relator da Secção tenha considerado haver oposição de acórdãos tal entendimento não vincula este Pleno que terá de reapreciar se tal oposição ocorre.
Para que seja admissível recurso para o Pleno por oposição de acórdãos torna-se necessário que os arestos tenham sido proferidos no domínio da mesma legislação, que respeitem à mesma questão fundamental de direito e que perfilhem soluções opostas (artigo 30º alínea b) do ETAF).
A questão fundamental de direito aqui em causa que os acórdãos decidiram de modo oposto reporta-se à necessidade ou não de reclamação para o órgão executivo da autarquia como condição prévia para a interposição do recurso. Não acompanhamos por isso o parecer do Ministério Público no sentido de não ocorrer oposição. Sendo as taxas de urbanização em causa liquidadas em 1997 (a do acórdão fundamento) e 1998 (a do acórdão recorrido) estava em vigor em ambos os casos a Lei 1/87 de 6 de Janeiro e o DL 448/91 com as redacções que lhe foram dadas pelo DL 334/95 de 28 de Dezembro e Lei 26/96 de 1 de Agosto. Quer isto dizer que ambos os acórdãos foram proferidos no domínio da mesma legislação embora tenham decidido de modo oposto questão idêntica.
O DL 448/91 não revogou a Lei 1/87. Ambos vigoraram simultaneamente já que este segundo se reportava apenas ás taxas que expressamente referia mantendo-se aquela Lei aplicável para todas as demais. Ora nas situações aqui em confronto estava em causa a mesma taxa cobrada pela realização de infra-estruturas urbanísticas na sequência de alvará de loteamento. Tal taxa vem expressamente prevista no artigo 32º nº1 alínea a) do DL 448/91 com a redacção que lhe foi dada pelo DL 334/95 e Lei 26/96. Tal diploma é, por isso, especial em relação à Lei 1/87 no que a estas taxas se refere, prevendo o nº6 do referido artigo 32º, na redacção do DL 334/95, a imediata impugnabilidade de tais taxas. Não pode pois, pelo que fica dito, manter-se o acórdão recorrido que não tomou em consideração tal legislação aplicável, não obstante a mesma ter sido expressamente invocada.
Em conformidade com o exposto, acorda-se neste Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 24 de Setembro de 2003.
Vítor Meira – Relator – Fonseca Limão – Alfredo Madureira – António Pimpão (revendo anterior posição) – Baeta de Queiroz – Brandão de Pinho – Mendes Pimentel – Lúcio Barbosa – Almeida Lopes –
