0719/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Decorrido o prazo de 45 dias previsto no nº 5 do art. 257º do CPPT (na redacção introduzida pela Lei nº 64-B/2011, de 30/12 – OE de 2012) presume-se indeferido o requerimento de anulação de venda, abrindo-se meio de reclamação ao contribuinte sem prejuízo de vir a ser proferida pronúncia expressa pela AT.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A Fazenda Pública recorre da sentença que, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, julgou procedente a reclamação interposta, nos termos do art. 276º do CPPT , pela Caixa Geral de Depósitos, S.A., contra a decisão de indeferimento do pedido de anulação de venda, proferida pelo Director de Finanças do Porto, no processo de execução nº 3190200801031309, do Serviço de Finanças do Porto 5. Termina as alegações formulando as conclusões seguintes: Vem o presente recurso interposto da douta sentença que anulou o despacho proferido em 12/07/2013, que considerou, com base no disposto no art. 257º nº 5 do CPPT , não existir dever de decisão do pedido de anulação da venda da fração autónoma AR do artigo 5411 da matriz predial urbana de …………… – Matosinhos, realizada no âmbito do processo de execução fiscal nº 3190200801031309 (doravante PEF), que corre termos no Serviço de Finanças de Porto 5, onde é executado A…………….., por dívida de IMI de 2006. Tendo, por conseguinte, determinado a baixa dos autos, por forma a que o órgão periférico regional da Administração Tributária venha a proferir decisão sobre o pedido de anulação de venda deduzido pela reclamante, ora recorrida. Com a ressalva do sempre devido respeito, que é muito, não pode a Fazenda Pública conformar-se com o doutamente decidido, porquanto a douta sentença incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do disposto no art. 257º do CPPT , determinante da sua anulação, pelas razões que se passam a expor. Inerente à solução a dar à questão decidenda acabará, na nossa perspetiva, por estar a determinação da natureza do prazo previsto no nº 5 do art. 257º do CPPT , propugnando a Fazenda Pública que aquele é um prazo perentório. Por um lado, atendendo à letra da Lei conclui-se que o prazo é perentório porquanto no normativo se refere que o órgão periférico regional “ no prazo máximo de 45 dias, pode deferir ou indeferir o pedido ”, de onde se retira, a contrario que para além daquele prazo máximo, o órgão periférico regional não pode proferir decisão . Tal entendimento é reforçado pela menção da palavra “máximo”, isto é, na norma não consta que o órgão tem um prazo de 45 dias para decidir, o que consta é que pode decidir no prazo máximo de 45 dias, de onde se conclui que não se trata de um prazo indicativo ou disciplinar, mas um prazo perentório. Por outro lado, atendendo à unidade do sistema jurídico verifica-se que não foi utilizada uma presunção de indeferimento, mas sim uma ficção de indeferimento; com efeito, prevê-se que, findo aquele prazo, sem decisão expressa, considera-se que o foi pedido indeferido, não constando da letra da lei que este se “presume indeferido”. Se estivéssemos perante uma presunção, que constitui uma mera ilação que se toma com base num facto conhecido para afirmar a ocorrência de um facto desconhecido, poder-se-ia concluir que, perante o facto conhecido do silêncio da AT naquele prazo firmar-se-ia o facto desconhecido que seria o sentido da decisão e a convicção do reclamante do seu indeferimento, estando aberta a via impugnatória. Porém, tal entendimento não corresponde ao teor literal do preceito. Ao estipular-se legalmente que se considera indeferido o pedido, mais não está do que a ficcionar-se um ato de indeferimento, ato esse que se sabe que não existiu mas que, para todos os efeitos, incluindo a abertura da via contenciosa, se “considera” que existe. Acresce que, a norma prevê é que perante a decisão tácita ou expressa , que se reclama no prazo de 10 dias e, exatamente por isso, é que o nº 6 do art. 257º do CPPT prevê expressamente que a decisão que for proferida tem que ser notificada ao interessado dentro do prazo de reclamação do indeferimento tácito. Uma terceira ordem de razões atende aos efeitos da ficção , que são imediatos, obstam a uma nova decisão e se substituem à decisão a proferir para todos os efeitos legais; enquanto, no caso das presunções, o pedido se considera indeferido para efeitos de impugnação, mas persiste o dever de decisão; Assim, não há perante o decurso do prazo qualquer facto desconhecido (sentido da decisão), o facto é conhecido e materializa-se no indeferimento do pedido. Atenta a natureza tácita do ato reclamado, decorrente da ficção de indeferimento, considera a recorrente que não há fundamento legal para imputar ao mesmo vícios relacionados com a não pronúncia quanto à não pronúncia quanto ao pedido de anulação de venda. Conclui-se, assim, porque não se tratando de presunção de indeferimento, mas sim de ficção de indeferimento, existe impedimento legal de apreciar o pedido de anulação de venda após os referidos 45 dias à luz dos fundamentos previstos para a anulação nos termos daquele art. 257º do CPPT , pelo que jamais esse contraditório poderia ser garantido. Termos em que, considera a Fazenda Pública que não existe fundamento legal para a baixa dos autos para que o órgão periférico regional da Administração Tributária venha a proferir decisão sobre o pedido de anulação de venda. Em suma, ao decidir-se como se decidiu, sempre com o devido respeito pelo labor do Tribunal a quo , a douta sentença sob recurso incorreu em erro de julgamento, fazendo desacertada interpretação e aplicação dos sobreditos normativos legais. Termina pedindo o provimento do recurso e revogação da sentença recorrida, com as legais consequências. Contra-alegando, a CGDepósitos pugna pela improcedência do recurso. O MP emite parecer nos termos seguintes: «Recorre a Fazenda Pública da sentença do TAF do Porto de 21.04.2014 que, julgando procedente a Reclamação deduzida pela Caixa Geral de Depósitos, S.A., anulou o despacho que indeferiu o pedido de anulação de venda por ela formulado, determinando a baixa dos autos a fim do órgão periférico regional da administração tributária, decidir o pedido de anulação de venda. Nas Conclusões da sua Alegação, que definem e delimitam o objecto do recurso, sustenta a Recorrente, no essencial, que a “(...) sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do disposto nos art. 257º do CPPT , (...)”; que o “(...) previsto no nº 5 do art. 257º do CPPT (...) é um prazo perentório” que “(...) não se tratando de presunção de indeferimento, mas sim de ficção de indeferimento, existe impedimento legal de apreciar o pedido de anulação de venda após os 45 dias á luz dos fundamentos previstos para a anulação nos termos do art. 257º do CPPT (...) – Cfr. Conclusões C. D. e N. Creio que não assiste razão à Recorrente. Um dos princípios fundamentais do procedimento administrativo é o princípio da decisão inscrito no art. 9º do CPA segundo o qual os órgãos administrativos têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados pelos particulares. Verificados que estejam os pressupostos procedimentais (subjectivos e objectivos) a que a lei condiciona o desenvolvimento regular do procedimento, fica a Administração constituída no dever de decidir as pretensões que lhe tenham sido formuladas – cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, In Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, p. 128, Contraponto desse dever geral de decisão é o direito dos administrados à decisão da Administração. No caso vertente, a lei prevê que a entidade competente para a decisão, no prazo máximo de 45 dias, pode deferir ou indeferir o pedido de anulação de venda que lhe tenha sido dirigido ( art. 257º , nº 4 do CPPT ). Porém, salvo melhor entendimento, o esgotamento desse prazo não implica que se perca ou se degrade o direito dos administrados de verem apreciadas e decididas, por quem tem competência para o efeito, as pretensões que lhe tenham dirigido. É certo que a norma refere que órgão competente para a decisão pode deferir ou indeferir o pedido “ no prazo máximo de 45 dias ”, mas daí não se retira que não possa (deva) proferir decisão esgotado que seja esse prazo. A interpretação que melhor se coaduna com os princípios que norteiam a actividade administrativa e com a salvaguarda da unidade do sistema jurídico é a de que a decisão deve ser proferida no prazo máximo de 45 dias, formando-se indeferimento tácito se tal não ocorrer, com a inerente abertura da via contenciosa que possibilite a sua eventual impugnação. O indeferimento tácito não é, com efeito, um verdadeiro acto administrativo antes uma ficção legal de acto, pelo que, a sua formação pelo decurso do tempo não preclude o dever legal de decisão e muito menos impede que seja proferida decisão expressa sobre a pretensão formulada pelo administrado que substitua na ordem jurídica o acto silente. O indeferimento que se forma a partir da conduta omissiva da entidade administrativa pela não decisão no prazo máximo de 45 dias, projecta-se apenas, como se anota no douto Acórdão em que se louva a sentença recorrida, “ num plano instrumental ou reactivo, destinado a possibilitar ao interessado o recurso ao meio judicial próprio, a reclamação prevista no artigo 276º do CPTT (cfr. nº 7 do artigo 257º do CPTT) ”. No caso vertente, porém, o acto que face aos termos do articulado inicial se considerou ser o acto reclamado, sem que esse entendimento tenha merecido qualquer reparo, não é o indeferimento tácito que se formou devido à inércia do órgão administrativo competente em decidir o pedido de anulação da venda mas o despacho de 12.07.2014 que, pronunciando-se expressamente sobre esse pedido, considerou “ de harmonia com o disposto no nº 5 do art. 257º do CPPT ” inexistir dever de decisão. Ora, esse despacho é ilegal, conforme bem se decidiu na sentença recorrida, em consonância com o parecer do MP na 1ª Instância e com a doutrina, que cita, do recente douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 22.1.2014 – Rec. nº 0510/13, a que igualmente aderimos. Nesta conformidade, sem mais delongas, pronuncio-me pela total improcedência do presente recurso e, consequentemente, pela manutenção do julgado.» 1.5. Com dispensa de vistos, dada a natureza do processo, cabe apreciar. FUNDAMENTOS 2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes: 1. A execução nº 3190200801031309, movida pelo Serviço de Finanças do Porto 5 contra A………………., visa a cobrança de dívida provenientes de IMI de 2006 [v. certidão de dívida constante do processo de execução fiscal (PEF)]. 2. Na referida execução, por apresentação de 20.8.2010, foi registada a penhora sobre a fracção AR do prédio urbano sito na Rua ……………. nº ……….., …………, Matosinhos, constituído por aparcamento privativo na cave, inscrito na matriz urbana sob o artigo 5411 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº 1206 (v. certidão predial de fls. 10 e ss, do PEF apenso). 3. Sobre o referido imóvel, por apresentação de 25.1.1999, encontra-se inscrita hipoteca a favor da reclamante, Caixa Geral de Depósitos. S.A., para garantia do montante máximo de Esc. 16.000.000$00 (v. certidão de fls. 10 e ss do PEF apenso). 4. Por ofício nº 3793/3190-30, foi enviada à reclamante CGD, S.A., por via postal registada e aviso de recepção, assinado em 28.3.2011, citação, nos termos do art. 239º , do CPPT , para, querendo, reclamar os créditos, no prazo de 15 dias (fls. 21 e 22, do PEF apenso). 5. A reclamante, CGD, S.A., apresentou reclamação de créditos no dia 11.4.2011 (fls. 88 a 92, do PEF apenso e envelope de fls. 92). 6. No dia 14.10.2011, o Chefe do Serviço de Finanças proferiu despacho determinando a venda do bem penhorado, por negociação particular e fixando o valor base para venda. Mais determinou que se procedesse ao sorteio do negociador particular e fixou o termo do prazo da venda para o dia 2.2.2012 (fls. 43 do PEF apenso). 7. Este despacho não foi notificado à reclamante (facto que resulta da ausência de comprovativo de notificação no processo de execução fiscal). 8. No dia 11.4.2012, pela escrivã do Serviço de Finanças foi prestada a informação de que não houve propostas para a compra do bem penhorado (fls. 60 do PEF). 9. No dia 12.4.2012, o Chefe do Serviço de Finanças proferiu despacho ordenando novo sorteio do negociador particular para diligenciar pela venda dos bens penhorados e fixando o preço mínimo em 30% do valor patrimonial tributário (fls. 61). 10. Este despacho não foi notificado à reclamante (facto que resulta da ausência de comprovativo de notificação no processo de execução fiscal). 11. No dia 21.5.2012, foi lavrado auto de adjudicação, procedendo-se à adjudicação do bem penhorado a B…………… (fls. 82 do PEF apenso). 12. No dia 12.4.2013, a Caixa Geral de Depósitos apresentou o requerimento de fls. 88 a 92, do PEF apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido, requerendo a anulação da venda, com fundamento na falta de notificação do despacho determinativo da venda. 13. Por despacho de 12.7.2013, a Directora de Finanças Adjunta proferiu o seguinte despacho: “Concordo. De harmonia com o disposto no nº 5 do art. 257º do CPPT não existe dever de decisão” (fls. 103 do PEF). 14. Subjacente ao despacho referido em 13., está a informação de fls. 103 verso a 104 verso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. 15. A decisão referida em 13., foi comunicada à reclamante, na pessoa do seu mandatário, por carta registada e aviso de recepção, assinado em 19.8.2013 (fls. 106 e 106 verso, do PEF apenso). 16. A presente reclamação foi remetida ao Serviço de Finanças do Porto 5, por carta registada, expedida no dia 29.8.2013 (fls. 13 dos autos). 3.1. Considerando esta factualidade, a sentença recorrida julgou procedente a reclamação interposta, nos termos do art. 276º do CPPT , pela recorrida Caixa Geral de Depósitos, contra a decisão (proferida pelo DDF do Porto) de indeferimento do pedido de anulação de venda, por aquela formulado. Começando por julgar tempestiva a reclamação, a sentença louva-se no acórdão desta Secção do STA, de 22/1/2014, proc. nº 0510/13, no sentido de que por meio do indeferimento tácito previsto no nº 5 do art. 257º do CPPT (redacção actual) se confere ao interessado a faculdade de presumir a existência de um indeferimento para poder suscitar a tomada de decisões administrativas (através de meios graciosos) ou judiciais (através de meios contenciosos) que supram a falta de decisão da administração, sendo que, todavia, o decurso do prazo de 45 dias, previsto no nº 4 daquele normativo (prazo que não é peremptório mas meramente ordenador) não desonera a AT do dever de decidir. E mais considerando que o objecto da presente reclamação é o «acto de recusa da decisão» do pedido de anulação de venda, a sentença veio a concluir pela ilegalidade de tal acto (do despacho da sra. Directora Adjunta de Finanças, que entendeu que não existe o dever de decisão do pedido de anulação da venda), bem como a concluir que não compete ao TT apreciar, de imediato, o mérito do pedido de anulação de venda, dado que na sequência das alterações introduzidas no art. 257º do CPPT (pela Lei nº 64-B/2011 , de 30/12), esse pedido deve ser apreciado e decidido pelo órgão periférico regional da AT (no caso, o Director de Finanças), que pode deferir ou indeferir a pretensão do requerente, depois de ouvir os demais interessados na venda, cabendo, então, da decisão do DF, reclamação para o TT, nos termos do art. 276° do CPPT (ou seja, o legislador retirou do Tribunal o conhecimento imediato do pedido de anulação de venda, reservando para o órgão jurisdicional apenas o recurso da decisão tomada pelo órgão da AT, o qual não pode recusar-se a decidir, sendo, por isso, ilegal o despacho aqui reclamado, proferido pela Sra. Directora de Finanças Adjunta). E, consequentemente, a sentença também ordenou que o referido órgão periférico regional da AT decidisse o pedido de anulação da venda, formulado pela reclamante CGD. 3.2. Discordando, a recorrente Fazenda Pública, invoca, em suma, que a sentença sofre de erro ao julgar ilegal o acto de recusa da decisão do pedido de anulação de venda e ao ordenar que o órgão periférico regional da AT decida o pedido de anulação da venda. Estas são, portanto, as questões que cumpre apreciar. Vejamos. 4.1. Não se questiona, no caso, que ao pedido de anulação de venda seja aplicável o regime decorrente das alterações que a Lei 64-B/11, de 30/12, introduziu ao art. 257º CPPT. Ora, na sequência de tais alterações, os nºs. 4 a 7 deste artigo prescrevem o seguinte: «4 - O pedido de anulação da venda deve ser dirigido ao órgão periférico regional da administração tributária que, no prazo máximo de 45 dias, pode deferir ou indeferir o pedido, ouvidos todos os interessados na venda, no prazo previsto no artigo 60º da lei geral tributária. 5 - Decorrido o prazo previsto no número anterior sem qualquer decisão expressa, o pedido de anulação da venda é considerado indeferido. 6 - Havendo decisão expressa, deve esta ser notificada a todos os interessados no prazo de 10 dias. 7 - Da decisão, expressa ou tácita, sobre o pedido de anulação da venda cabe reclamação nos termos do artigo 276º» 4.2. Alega a Fazenda Pública que o prazo previsto neste nº 5 é um prazo peremptório, quer atendendo à letra da lei (da qual se retira que para além do prazo máximo de 45 dias, o órgão periférico regional não pode proferir decisão) quer atendendo à unidade do sistema jurídico (não foi utilizada uma presunção de indeferimento, mas sim uma ficção de indeferimento), quer porque o que a norma prevê é que, perante a decisão tácita ou expressa, se reclama no prazo de 10 dias e, exactamente por isso, é que o nº 6 prevê expressamente que a decisão que for proferida tem que ser notificada ao interessado dentro do prazo de reclamação do indeferimento tácito. E porque estamos perante uma ficção, os seus efeitos (que são imediatos) obstam a uma nova decisão e substituem-se à decisão a proferir para todos os efeitos legais (no caso das presunções, o pedido considera-se indeferido para efeitos de impugnação, mas persiste o dever de decisão); daí que, atenta a natureza tácita do acto reclamado, decorrente da ficção de indeferimento, não haja fundamento legal para lhe imputar vícios relacionados com a não pronúncia quanto ao pedido de anulação de venda. E não se tratando de presunção de indeferimento, mas sim de ficção de indeferimento, existe impedimento legal de apreciar o pedido de anulação de venda após os referidos 45 dias à luz dos fundamentos previstos para a anulação nos termos do art. 257º do CPPT , pelo que jamais esse contraditório poderia ser garantido. Não procede, porém, esta alegação. A questão foi, como refere a sentença, apreciada no acórdão desta Secção, de 22/1/2014, proc. nº 0510/13, tendo-se concluído que no questionado nº 5 está contemplada a figura do indeferimento tácito, decorrente do silêncio da AT em face do pedido de anulação de venda (cuja decisão compete ao órgão periférico regional da administração tributária nos termos do disposto no nº 4 do art. 257° do CPTT), esgotado que seja o respectivo prazo de decisão de 45 dias. E mais ali se considerou que tal indeferimento tácito se projecta apenas num plano instrumental ou reactivo, destinado a possibilitar ao interessado o recurso ao meio judicial próprio (a reclamação prevista no art. 276° do CPTT), outra não podendo ser a finalidade do acolhimento que é feito neste art. 257° do CPTT da figura do indeferimento tácito que não seja a de o interessado presumir a existência de um acto (de indeferimento) para efeitos do respectivo exercício do respectivo meio de impugnação (sem o qual se veria confrontado com a inevitabilidade de ter de continuar a aguardar, indefinidamente, uma decisão expressa da pretensão formulada). Como sucede, igualmente, relativamente a outras disposições legais contidas no CPPT e na LGT (cfr. os arts. 64°, nº 3; 102°, nº 1, al. d); 106°; 107°; 131°; 132°; nº 5; 133º, nº 4; 183°, nº 5; e 183°-A, nº 4, todos do CPTT; bem como os arts. 86° nºs. 8 e 9; 95º, nº 2, al. d), da LGT). Esta jurisprudência foi reiterada no recente acórdão de 23/7/2014, proc. nº 0848/14 e não se vislumbra que a aventada distinção entre as figuras da “ficção de indeferimento” e da “presunção de indeferimento” ( Aliás, a doutrina e a jurisprudência referem quer a expressão presunção de indeferimento quer a expressão ficção jurídica (no sentido de que o acto tácito de indeferimento, não sendo um verdadeiro acto administrativo, é apenas uma ficção jurídica para a abertura da via contenciosa, cfr., entre outros, o ac. de 20/10/1992, rec. nº 030221, da 2ª Subsecção do Contencioso Administrativo do STA, bem como o acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, de 21/5/1998, rec. nº 037209). E sobre as várias interpretações acerca da natureza jurídica do acto tácito negativo (incluindo a que entende tratar-se de uma ficção legal de efeitos exclusivamente processuais) cfr. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo, A notado, Comentado, 4ª edição, Almedina, a notação 1 ao art. 109º, p. 422. ), ou entre os respectivos efeitos seja relevante ou determine que a falta de reacção do interessado em face de um indeferimento tácito da AT, tenha por consequência que esta fique dispensada do dever de decidir a pretensão que lhe foi dirigida, nem, concomitantemente, que se encontre impedida ou impossibilitada de o fazer. Até porque a aceitar-se tal entendimento, poderia resultar afrontado o princípio da decisão, previsto no art. 9º do CPA , já que, contraponto do dever geral de decisão é, precisamente, o direito do administrado à decisão por parte da Administração. ( No sentido de que a impugnação contenciosa de indeferimento tácito é mera faculdade do interessado, podendo este aguardar a emissão de acto expresso, sendo que o dever legal de decidir imposto à Administração pelo art. 9º nº 1 do CPA se mantém, mesmo que seja de presumir tacitamente indeferida a pretensão do interessado e que este tenha deixado transcorrer o prazo para a interposição do recurso contencioso daquele indeferimento, cfr, o ac. do Pleno da Secção do CA do STA, de 22/3/2000, rec. nº 039934, bem como o ac. de 23/11/1993, rec. nº 032218, da 2ª Subsecção do CA do STA. ) Aceitando-se e sufragando, portanto, a doutrina afirmada nos citados arestos desta Secção (nos procs. nº 0510/13 e 0848/14), - e por outro lado, considerando, sobretudo, que, no caso presente, como bem se salienta no Parecer do MP, o acto que face aos termos do articulado inicial se considerou ser o acto reclamado (sem que esse entendimento tenha merecido qualquer reparo) não é o indeferimento tácito que se formou devido à inércia do órgão administrativo competente em decidir o pedido de anulação da venda mas, antes, o despacho que, proferido em 12/7/2014, se pronuncia expressamente sobre esse pedido, considerando que «de harmonia com o disposto no nº 5 do art. 257º do CPPT » inexiste dever de decisão, - haveremos, então, de concluir pela total improcedência das conclusões da recorrente e pelo bem fundado da sentença recorrida, na interpretação do disposto nº 5 do art. 257º do CPPT (redacção introduzida pela Lei nº 64-B/2011 , de 30/12 – OE de 2012) e na decisão de anulação do despacho reclamado e consequente determinação de que o respectivo órgão periférico regional da AT decidisse o pedido de anulação da venda, formulado pela reclamante CGD. DECISÃO Nestes termos, acorda-se em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente. Lisboa, 3 de Setembro de 2014. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rothes – Aragão Seia .