0562/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo O Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e o Desenvolvimento Regional (MAOTDR), e “A…” identificados nos autos, não se conformando com o acórdão do Tribunal Central Administrativo que confirmou a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que, nos autos de suspensão de eficácia n.° 1139/07 BEALM-A, em que é requerente “B…”, identificada nos autos, declarou a ineficácia do acto de execução indevida de posse administrativa da parcela expropriada, vem, ao abrigo do artigo 150, do CPTA, interpor o presente recurso de revista excepcional. O recorrente MAOTDR formula as conclusões seguintes: Deve a presente revista ser admitida por estar em causa questão que, pela sua relevância social e jurídica, se reveste de importância fundamental e por ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito (art.° 150° n.° 1 do CPTA). O caso despertou, aliás, reacção da opinião pública local e nacional o que, Mostra à evidência a importância fundamental da questão pelo forte relevo social de que se reveste. Está em causa o interesse público urbanístico e ambiental definido pelo legislador e a qualidade de vida de cidadãos residentes (e não residentes) na Costa da Caparica. Está, além disso, em causa uma questão jurídica de complexidade e relevância - o alcance e sentido do dever de fundamentação que consta do art.° 128° n.° 1 do CPTA. Ao contrário do que entenderam as instâncias, a resolução fundamentada revela os interesses públicos que em concreto são postos em causa pelo não início das obras pelo prazo que decorrerá até à decisão da providência cautelar. A resolução fundamentada enuncia, de forma expressa, clara, suficiente e congruente as razões que justificam que o diferimento da execução do acto suspendendo seria gravemente prejudicial para o interesse público. Contém fundamentos factuais expressos - perfeitamente claros e congruentes - e de direito bastantes que permitem a qualquer homem médio seguir o iter cognoscitivo e valorativo da Administração, permitem perceber aos destinatários do acto a motivação da Administração para prosseguir na execução. Os factos, os juízos de valor emitidos sobre eles e as suas consequências são plausíveis. A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo de acto, Assim, “Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que não a descaracterize, ou seja, fique garantido o quantum indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente ” (acórdão do STA de 13 de Abril de 2000, recurso 31616). “ In casu, o carácter urgente imprimido pela Administração à expropriação, consagrado na lei (art.ºs 6° e 7° do Dec-Lei n° 314/2000, de 2 de Dezembro) deixa perceber a grave violação do interesse público que a paralisação do procedimento acarretaria e, só por si, já seria suficiente ” (acórdãos desse Venerando Tribunal 3 de Abril de 2008, rec. n.° 1029/07 e rec. 1079/07-11, a propósito de caso e resolução idênticos). Quanto aos outros motivos invocados, revelam, deixam perceber a qualquer homem médio colocado nas condições do destinatário que o atraso na execução prejudicará, de modo intenso, o interesse público, implicando o atraso de todo o processo, o desrespeito por compromissos assumidos, o agravamento das condições de financiamento e até comprometendo, inviabilizando os apoios comunitários. Como concluíram os acórdãos desse Venerando Tribunal, de 3 de Abril de 2008, recursos 1079/07-11 e 1029/07 em casos idênticos, a resolução em causa está devidamente fundamentada e as razões invocadas em seu apoio permitem perceber que, conforme a previsão legal, o diferimento da execução seria gravemente prejudicial ao interesse público. O acórdão recorrido e a sentença que declararam a ineficácia do acto de execução aqui em causa fizeram uma errada aplicação da lei, violando o disposto no art.° 128° n°s 1 e 3 do CPTA e o art.° 125° n.° 1 do CPA . Devem, pois, ser revogados com as legais consequências. A recorrente A…, conclui as suas alegações nos termos seguintes: O presente recurso de revista deve ser admitido, uma vez que está em causa questão de grande relevância social, aliás, por esse motivo acompanhada com interesse pelos meios de comunicação social e que se reveste de importância fundamental, porquanto: Está em causa o interesse público urbanístico e ambiental, tal como definido pelo legislador, pela Administração central e local e sufragado pelos eleitores de Almada; Está em causa a qualidade de vida dos cidadãos que residem, passam férias e visitam a Costa da Caparica, nomeadamente: a requalificação ambiental e valorização da estrutura verde, recuperando dunas e construindo jardins; a restrição do trânsito automóvel e desenvolvimento de mobilidades alternativas; a reestruturação urbana para reforço e valorização do espaço público; a valorização das praias e da frente urbana litoral construindo áreas de lazer e apoios de praia; e a consolidação do perímetro urbano, construindo e planeando equipamentos de carácter social, cultural e recreativo. Está em causa o modelo de actuação do Estado e demais entidades públicas na satisfação das necessidades das populações, não só no âmbito de todo o Programa Polis, mas em termos globais. O presente recurso de revista deve ser admitido, uma vez que está em causa uma questão jurídica de significativa relevância e importância fundamental, porquanto: Está em causa a delimitação da possibilidade de intervenção de cada um dos poderes do Estado, em especial do poder judicial, no âmbito dos processos cautelares; Está em causa a delimitação da tutela provisória em relação aos actos administrativos, na parte em que são vinculados. O presente recurso deve ser admitido, em virtude de estar em causa uma questão jurídica de complexidade e importância jurídica a saber, qual o alcance e sentido do dever de fundamentação constante do artigo 128.°, n.º 1 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos tarefa que tem de ser levada a cabo nomeadamente, com respeito pelo princípio da separação dos poderes do Estado, consagrado nos artigos 2.° e 111.°, n.° 1 da Constituição que, por si só, torna claramente necessária uma melhor aplicação do direito. A decisão recorrida é, nos termos do artigo 668.° , n.° 1, alínea b), do Código de Processo Civil , nula por falta de fundamentação porquanto, não esclarece quais as razões de facto e de direito que ancoram a conclusão alcançada, limitando-se a referir que: “ a resolução fundamentada em análise não revela quaisquer interesses públicos que em concreto sejam postos em causa pelo não início das obras em causa por um prazo necessariamente curto “(..). Com efeito, na referida resolução fundamentada não foram invocados quaisquer fundamentos susceptíveis de justificar a conclusão de que, no caso dos autos e em concreto, o diferimento da execução das obras em causa seria gravemente prejudicial para os interesses públicos envolvidos, tal como o exige o art° 128° nº 1, do CPTA (...)” Atendendo a que, a resolução fundamentada por um lado, tem de ser indispensável (leia-se necessária) para acautelar os interesses públicos em presença e por outro lado, tem de enunciar as razões que justificam a sua prolacção. Mal andou a douta decisão recorrida ao concluir como concluiu porquanto, a resolução fundamentada proferida nos presentes autos constitui a única forma de prosseguir a execução do Programa Polis na Costa da Caparica; e enunciou de forma expressa, clara e circunstanciada as razões que justificam que o diferimento da execução do acto suspendendo é gravemente prejudicial para os interesses públicos em presença a saber, a revitalização, reordenamento e requalificação urbanística da Costa da Caparica. Sendo que, as razões explicitadas são: de ordem legal porquanto, a urgência e o interesse público na prossecução da execução derivam, desde logo, dos diplomas legais que aprovaram o regime jurídico do Programa Polis mormente dos artigos 6.° e 7.° , do Decreto-Lei n.° 314/2000 , de 2 de Dezembro; do próprio projecto e da intervenção a levar a cabo no âmbito da execução do Programa Polis na Costa da Caparica que são, entre si, acções interdependentes; de ordem contratual e financeira não só decorrentes da necessária reprogramação dos trabalhos com a inerente impossibilidade de compromissos contratuais assumidos nos contratos de empreitada celebrados e custos inerentes como comprometimento de percepção dos fundos comunitários. Na esteira do que, atendendo a que as razões a invocar para justificar a urgência são assim maioritariamente razões de direito, pré-definidas pelo legislador não pode quanto a estas a Administração inovar, desconsiderar ou sindicar o mérito da opção legislativa, não o podendo também o julgador, sob pena de violação do princípio da separação de poderes constitucionalmente consagrado. Pelo que, é forçoso concluir que, a resolução fundamentada encontrava-se devidamente fundamentada e que, em consequência, os actos de execução praticados, mormente, de posse administrativa, mantêm a sua eficácia sendo, aliás, devidos. Ademais, ao contrário do que parece olvidar-se na douta decisão recorrida, nos termos do artigo 125° , do Código do Procedimento Administrativo , a fundamentação pode ser sucinta o que se justifica no presente caso porquanto, a resolução fundamentada foi proferida no seio do processo administrativo de expropriação em curso que tem carácter urgente ou seja, o próprio processo já tem por si natureza urgente. Atendendo a que o destinatário da resolução fundamentada é o julgador mal andou a douta decisão recorrida ao não considerar que devia no caso entender-se, conforme perfilha de forma unânime a mais douta jurisprudência, que é aceitável uma fundamentação menos densa. Contra alegou a requerente B…, formulando as conclusões seguintes: 1º. O presente recurso excepcional de revista deve ser liminarmente rejeitado, ex vi do art. 150°/1 e 5 do CPTA, pois: Os ora recorrentes não aduzem quaisquer fundamentos ou razões específicos e concretas que preencham os pressupostos do art. 150º/1 do CPTA; As questões agora suscitadas pelos ora recorrentes não justificam a admissão do presente recurso, que tem “carácter excepcional” e deve “ser admitido apenas em casos muito restritos” (v. art. 150° do CPTA e art. 11° do C. Civil; cfr. Ac. STA de 2006.09.21, Proc. 0728/06, in www.dgsi.pt). As referidas questões não integram “conceitos legais indeterminados de relevância jurídica ou social e importância fundamental”, pois não se verifica in casu qualquer “relevo comunitário particularmente elevado dos interesses em jogo e complexidade das operações jurídicas suscitadas que careça de clarificação jurisdicional superior e susceptível de ressurgir em casos futuros” (v. Ac. STA de 2006.09.21, Proc. 0728/06, in www. dgsi. pt ) os ora recorrentes não demonstram também a “clara necessidade de melhor aplicação do direito”, pois não identificam no douto Acórdão recorrido qualquer erro de julgamento “evidente controvertido e manifesto” (v. Acórdão STA de 2007.03.22, Proc.° 0217/07, in www.dgsi.pt), que claramente não se verifica; O presente recurso excepcional de revista nunca integraria ainda “o meio processual adequado”, pois os ora recorrentes dispunham de outros meios processuais, como resulta dos arestos invocados nas suas alegações (v. Ac. STA de 2006.09.21, Proc. 0784/06, in www.dgsi.pt ) - cfr. texto n.°s 1 a 3; 2°. A suspensão de eficácia requerida é manifestamente procedente, conforme resulta, em síntese, do seguinte: Não é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada pelo ora recorrido no processo principal, nem a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito-fumus boni luris (v. art. 120°/1/a) do CPTA); Existe fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o ora recorrido visa assegurar no processo principal - periculum in mora (v. art. 120°/1/b) e c) do CPTA);c) Da ponderação dos interesses em presença decorre que os danos que eventualmente poderiam resultar da concessão da providência são inferiores aos danos que resultariam da sua recusa - proporcionalidade e adequação (v. art. 120°/2 do CPTA) - cfr. texto n.°s 4 a 8; 3° O douto Acórdão recorrido explicita concreta e especificadamente os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão de julgar procedente o incidente de declaração de ineficácia do acto de execução indevida de posse administrativa da parcela expropriada, sendo manifestamente improcedente a arguição de nulidade deduzida por A… (v. art. 668° /1 b) do CPC ) - cfr. texto n.° s 9 a 11; 4° O art. 128° do CPTA regula apenas a suspensão da execução do acto suspendendo, na sequência da propositura de processo cautelar de suspensão de eficácia, não cabendo nesta sede a discussão das razões ou fundamentos de ilegalidade de tal acto (cfr. art. 50º do CPTA) - cfr. texto o. ° s 12 a 14; 5°. A “resolução fundamentada” em análise não revela quaisquer interesses públicos que em concreto sejam postos em causa por um prazo necessariamente curto, até decisão do procedimento cautelar (v. art. 128° do CPTA) - cfr. texto n.° 15; 6°. Na “resolução fundamentada”, de 2007.12.21, não foram invocados quaisquer fundamentos susceptíveis de justificar a conclusão de que, neste caso e em concreto, o diferimento da execução das obras em causa seria gravemente prejudicial para os interesses públicos envolvidos (v. artº 128° do CPTA) - cfr. texto n.° 15, 7°. Na “resolução fundamentada” em análise não foram invocadas e explicitadas devidamente, de forma clara, sucinta, concreta, congruente e contextual, as razões da “necessidade imperiosa de prosseguir com a execução do acto suspendendo”, não se mostrando preenchido em concreto o requisito ou pressuposto da gravidade dos prejuízos para o interesse público, que legitime o prosseguimento da execução do acto suspendendo (v. artº 128° do CPTA) - cfr. texto n. ° 15 8°. A “resolução fundamentada”, de 2007.12.21, corresponde a uma fórmula passe partout - cfr. texto n.° a 15 e 16 9°. A posse administrativa da parcela expropriada constitui acto de execução indevida do despacho cuja suspensão de eficácia se requereu, dispondo de “potencialidade de lesar os direitos” do ora recorrido (v. Acs. TCA Norte de 2007. 10.04, Proc. 01312/05.2 BEBRG-C; de 2005.06.16, Proc. 00870/04.3, in www.dgsi.pt) - cfr. texto n.° s 17 e 18; 10°. O douto Acórdão recorrido não enferma assim de quaisquer erros de julgamento, maxime na parte em que decidiu que “não merec(e) censura o decidido pelo Tribunal recorrido, quando julgou improcedentes as razões em que a resolução fundamentada se baseou e julgou procedente o respectivo incidente previsto no art. 128° do CPTA, declarando ineficazes os actos de execução em causa” - cfr. texto n.° s 18 e 19. O Exm.° Procurador Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer: “ 1. Vêm os presentes recursos de revista interpostos do acórdão do TCAS que, negando provimento aos recursos jurisdicionais intentados pelos ora recorrentes, confirmou a sentença do TAF de Almada que declarou a ineficácia do acto de execução indevida de posse administrativa da parcela objecto de declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, da respectiva expropriação. São questões do mérito dos recursos sobre as quais nos incumbe pronunciar, nos termos do art. 146° da LPTA, as seguintes: Nulidade por falta de fundamentação de facto e de direito do acórdão recorrido; 2 - Violação do princípio da separação de poderes; 3 - Violação do art. 128° , nºs 1 e 3 do CPTA e do art. 125° do CPA , por erro de julgamento sobre a falta de fundamentação da resolução que determinou o prosseguimento da execução do acto suspendendo em causa e, nessa estrita perspectiva, sobre a julgada improcedência das razões nela invocadas. Em nosso parecer, os recursos merecerão provimento no que concerne às questões constantes deste último ponto. II. A expropriante recorrente suscita nas suas alegações de recurso as questões da nulidade do acórdão recorrido, por falta de fundamentação de facto e de direito, e da violação do princípio da separação de poderes, das quais caberá apreciar precedentemente por relação às demais questões suscitadas por ambos os recorrentes. 1. A recorrente argui a nulidade do acórdão, sustentando que o mesmo não esclarece as razões de facto e de direito que ancoram a decisão alcançada. Porém, sem razão. A própria recorrente reproduz parte do acórdão que contém os fundamentos de facto e de direito da declaração de ineficácia do acto de execução indevida de posse administrativa: a falta de revelação, na resolução proferida, de quaisquer interesses públicos que em concreto sejam postos em causa e a não fundamentação concreta, pela mesma resolução, da conclusão de que o deferimento da execução das obras em causa seria gravemente prejudicial para os interesses públicos envolvidos, tudo em inobservância dos requisitos previstos no art. 128°, n° 1, do CPTA. Sem necessidade de outros desenvolvimentos, é manifesto que o acórdão não enferma de absoluta falta de fundamentos, sendo que só ela releva, nos termos do artigo 668 , nº 1, alínea b) do CPC . Improcederá, em consequência, a arguição da nulidade do acórdão recorrido. 2. A recorrente assaca também ao acórdão em apreço violação do princípio da separação de poderes, alegando que a urgência da intervenção a levar a cabo radica em razões de direito pré-definidas pelo legislador, pelo que não pode, quanto a elas, o julgador inovar, desconsiderar ou sindicar o mérito da opção legislativa, sem aquela violação. Igualmente, sem razão, em nosso parecer. Não está em causa a sindicabilidade do mérito da opção legislativa mas tão só a apreciação da legalidade do acto da Administração que, com base nela e sob invocação de grave prejuízo para o interesse público, deferiu a execução do acto suspendendo, ao abrigo da lei, o que manifestamente não conflitua com o princípio da separação de poderes, já que a actividade administrativa está subordinada à Constituição e à lei, cabendo aos tribunais julgar do seu cumprimento pela Administração - cfr. arts. 266º, n° 2 e 212º, n° 3, ambos da CRP; art° 1, do ETAF, e art. 3º, nº 1 do CPTA. Neste sentido, a propósito de questão idêntica, os acórdãos deste STA, de 3/4/08 proferidos nos recursos 18/08, 1029/79 e 1079/07. Improcederá, consequentemente, aqui também o recurso. Imputam ambos os recorrentes ao acórdão recorrido erro de julgamento sobre a falta de fundamentação da resolução que determinou o prosseguimento da execução do acto suspendendo em causa. Ao invés do entendimento perfilhado, os recorrentes sustentam que a resolução revela os interesses públicos que em concreto são postos em causa pelo não início das obras, pelo prazo que decorrerá até à decisão da providência cautelar de suspensão de eficácia, a saber: “revitalização, reordenamento e requalificação urbanística da Costa da Caparica”. Assim parece ser, efectivamente. De acordo com o n.° 1 da mesma resolução, o acto suspendendo, cuja execução foi por ela deferida, declarou a utilidade pública com carácter de urgência da expropriação da parcela em questão, por se revelar necessária à execução do Plano de Pormenor dos Novos Parques de Campismo, aprovado no âmbito do Programa Polis da Costa da Caparica. Ora, a realização das intervenções aprovadas ao abrigo do Programa Polis e projectos de reordenamento urbano daí resultantes revestem-se de “relevante interesse público nacional”, como instrumentos de reordenamento urbano, valorização urbanística e ambiental de espaços urbanos, nos termos do art° 2° , alínea a) da Lei nº 18/2000 , de 10 de Agosto e do art° 2 do DL nº 314/2000 , de 2 de Dezembro. A própria resolução, aliás, refere que a execução daquele Plano tem subjacente o interesse público local, centrado na cidade da Costa da Caparica, mas também o interesse público nacional relativo à obtenção e afectação de recursos financeiros - cfr n° 9. Estes proclamados interesses são obviamente decorrentes dos objectivos e princípios orientadores do Programa Polis de requalificação urbana e valorização ambiental das cidades, a executar com maioritária comparticipação financeira comunitária, de acordo com os n.°s 1 e 3 da Resolução do Conselho de Ministros nº 26/2000, de 15 de Maio, que aprovou o Programa e o n.° 3 do respectivo relatório anexo, bem como do concreto interesse público de execução do referido Plano de Pormenor reafirmado no art° 9 do correspondente Regulamento, ratificado por Resolução do Conselho de Ministros nº 50/2005, de 2 de Março. Impõe-se concluir que a resolução de execução do acto suspendendo identifica claramente os interesses públicos que em concreto seriam atingidos pela sua não execução e, portanto, pela procedência dos recursos nesta parte. 3.2 Alegam os recorrentes que a sindicada resolução enuncia, de forma expressa, clara, suficiente e congruente as razões que justificam que o deferimento da execução do acto suspendendo seria gravemente prejudicial para o interesse público, incorrendo, consequentemente, em erro de julgamento o entendimento perfilhado em contrário pelo acórdão recorrido. Nesta sede, o tribunal “a quo” considerou que não foram invocadas e explicitadas devidamente, de forma clara, sucinta, concreta, congruente e contextual as razões da necessidade imperiosa de prosseguir a execução, ou seja, de que as razões invocadas não contêm uma explicitação e motivação concreta e circunstanciada pelas quais a execução do acto suspendendo é urgente e porque deverá prosseguir a execução, apenas referindo que o seu deferimento é “gravemente prejudicial para o interesse público”, o que não deixaria de ser uma alegação vaga e genérica. Procederão também aqui os recursos, em nosso parecer. Em abono da sua posição, os recorrentes apelam ao carácter relativo e à natureza sucinta da fundamentação, defendendo que os fundamentos de facto e de direito invocados na resolução são claros, congruentes e bastantes para permitir a qualquer homem médio seguir o iter cognoscitivo e valorativo da Administração e para permitir aos seus destinatários perceber a motivação da Administração para prosseguir na execução. Constitui entendimento jurisprudencial pacífico que o acto administrativo só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, e que o dever de fundamentação visa habilitar o interessado a optar conscientemente entre conformar-se com o acto ou impugná-lo, assegurar a devida ponderação das decisões administrativas e permitir um eficaz controlo da actuação administrativa pelos tribunais entre outros, os acórdãos do Pleno deste STA, de 2/3/06, rec. 01556/03 e de 27/2/08, rec. 01089/04. A fundamentação deve ser clara, congruente e suficiente, de modo a permitir ao seu destinatário aperceber-se do iter cognoscitivo e valorativo do autor do acto para, na situação concreta, proferir a decisão – cfr. designadamente, “Curso de Direito Administrativo”, Diogo Freitas do Amaral, Vol. II, Almedina, 2003 (2 reimpressão), pp 351 e “Código do Procedimento Administrativo”, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco e Amorim, Almedina, 2 edição, 1997, pp 602. Constitui jurisprudência constante deste STA o carácter relativo da fundamentação, na acepção de que ela pode variar conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, e bem assim que ela só é suficiente quando o destinatário do acto possa conhecer das razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente - cfr. Ac deste STA, de 25/6/08, entre outros e a vasta jurisprudência nele referida. Conforme ambos os recorrentes invocam, em certo tipo de actos é aceitável uma fundamentação menos densa, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente - cfr. Ac Pleno do STA, de 13/4/00, rec. 31616. Finalmente, tal como se entendeu no douto acórdão do Pleno deste STA, de 2/3/06, rec. 01556/03, a fundamentação visa dar a conhecer aos destinatários do acto o que se decidiu e porque se decidiu, mas já não visa convencê-los da bondade ou da verdade do que se decidiu. Ora, conforme se ilustra nas alegações dos recorrentes, em particular das do autor do acto, que acompanhamos, a resolução em causa enuncia as razões que considerou para a tomada da sindicada decisão, concretizando-as circunstancial e contextualmente, o mesmo é dizer com clareza, a partir da hipotética inexecução do acto suspendendo, em termos que permitem a um destinatário normal apreender sem dificuldade o sentido dos fundamentos pelos quais se decidiu prosseguir na respectiva execução e não diversamente. As razões explicitadas fundam-se, em síntese, nos condicionalismos e nas exigências inerentes à execução global do Programa Polis da Costa da Caparica - compreendendo a execução interligada, interdependente e atempada de vários projectos estruturantes, onde se inclui o acto suspendendo - condicionalismos e exigências essas de natureza legal, procedimental, contratual e financeira, conforme aquele recorrente alega. Mas a resolução em causa enuncia não só as razões de facto e de direito que considerou para se decidir pelo prosseguimento da execução, como identifica também, singular e especificamente, o mesmo é dizer suficientemente, os previsíveis efeitos decorrentes da sua não observância, por relação à concreta execução do Programa Polis referido, permitindo ao seu destinatário compreender o alcance real da motivação dessa decisão e assim aprender o iter cognoscitivo e valorativo do respectivo autor. Refira-se, em particular, relativamente aos únicos aspectos individualizados, em sentido contrário, nesta sede, nas instâncias, que a urgência da execução do acto está, nos termos da própria resolução, suportada na invocação do seu regime legal e ilustrada na menção dos prazos previstos para a conclusão das obras do PPL, objecto de co- financiamento do FEDER (Outubro de 2008) e do PP5 (Outubro de 2008 a Março de 2010); já no que se refere ao montante do financiamento dos fundos comunitários e à data limite dos mesmos, a falta da sua indicação é suprida pela invocação e pelo público conhecimento do elevado montante dessa maioritária comparticipação, bem como na rigidez dos critérios da calendarização das intervenções financiadas - cfr. nºs 2, 5, 6 e 8 da resolução e n°s 1 e 3 da Resolução do Conselho de Ministros n° 26/2000, de 15 de Maio. Conclui-se pois que o autor da resolução expressou devidamente, através de sucinta exposição a que se encontrava vinculado, a reflexão que efectuou previamente à sua prática e bem assim os motivos que o determinaram a adoptá-la, mostrando-se perfeitamente realizados os objectivos do dever de fundamentação dos actos administrativos e, por isso, inteiramente observados os requisitos da fundamentação enunciados nos art° 125 do CPA . Procederão pois, também aqui, os recursos. 4. Imputam ainda os recorrentes ao douto acórdão recorrido erro de julgamento, por violação do artº 128º, nºs 1 e 3 do CPTA, sustentando, em suma, que as razões invocadas na resolução em causa permitem perceber que, conforme a previsão legal, o deferimento da execução seria gravemente prejudicial ao interesse público. Neste aspecto, o acórdão limitou-se a considerar improcedentes as razões invocadas na resolução, em consequência do juízo formulado sobre a respectiva falta de fundamentação, pelo que, radicando este juízo em erro de julgamento, haverá que conhecer da questão substantiva que o mesmo aresto não conheceu, por prejudicada pelo entendimento nele perfilhado quanto àquele vício - cfr. arts 726° , 715° , n° 2, ambos do CPC e 149°, nº 3 do CPTA. Alegam os recorrentes que a grave violação do interesse público deriva do carácter urgente da expropriação e do atraso na execução do acto, considerando “o atraso de todo o processo, o desrespeito por compromissos assumidos, o agravamento das condições de financiamento e até comprometendo, inviabilizando os apoios comunitários”. É inequívoco o carácter urgente do processo expropriativo em que se insere o acto suspendendo e que a posse administrativa das parcelas expropriadas se mostra conferida à entidade expropriante precisamente em razão da urgência da expropriação. - cfr. artigos 6º e 7° do DL nº 314/2000 , de 2 de Dezembro e art° 15, nº 2 do CE ( Lei 168/99 , de 18 de Setembro). O regime legal aplicável neste domínio reveste natureza excepcional, tendo em conta o relevante interesse público nacional subjacente à realização das intervenções aprovadas ao abrigo do Programa Polis, como expressamente se refere no preâmbulo do DL n° 314/2000 , de 2 de Dezembro. Como aí se lê, através dele, foram introduzidas no processo expropriativo regras específicas com vista a solucionar uma rápida disponibilização dos terrenos localizados nas zonas de intervenção legalmente delimitadas no âmbito da execução do Programa Polis, caso da parcela identificada cuja expropriação se revela necessária à execução do Plano de Pormenor dos Novos Parques de Campismo da Costa da Caparica - cfr. Despachos n° 18690/2007, de 30 de Julho de 2007 e n° 20558-A/2007, de 3 de Setembro in DR, II Série n° 160, de 21 de Abril e n° 172, de 6 de Setembro, respectivamente. A atribuição legal do carácter urgente à expropriação em causa evidencia da parte do legislador a consideração da particular urgência dos trabalhos necessários à execução deste Plano, enquanto parte integrante do Plano Polis, e da indispensabilidade da posse administrativa para o seu início imediato ou para a sua prossecução ininterrupta - cfr. art° 19º do CE/99. Aliás, estes pressupostos mostram-se inteiramente confirmados no caso, dada a íntima interligação e interdependência da execução deste Plano (PP7) com a de outros projectos estruturantes do Programa Polis da Costa da Caparica, como sejam os Planos PP1 e PP5, cujo atraso de execução se repercute necessariamente nestes, pelo modo explicitado na resolução em causa. Ora, a jurisprudência deste STA, de que os recorrentes se fazem eco, em situações próximas, vai no sentido de que a “urgência da expropriação envolve desde logo um juízo desfavorável à suspensão, cumprindo ao requerente convencer o Tribunal de que há justas razões para entender que dessa suspensão não resultará grave lesão para o interesse público”, matéria de facto que não resulta provada, no caso em apreciação - Cfr. acórdãos de 3/04/08, rec. 1029/07 e 1079/07, citando o acórdão de 27/09/01, rec. 4800-A. Acresce que os demais motivos invocados na resolução, relativos aos efeitos negativos irreversíveis na atempada execução das vertentes essenciais dos vários projectos estruturantes interdependentes do Programa Polis, apontam também no sentido de o atraso ria execução do acto suspendendo ser gravemente prejudicial para o interesse público, como ambos os recorrentes sustentam: destacam-se, em síntese, a reconfiguração da calendarização em curso, a reconfiguração do programa de financiamento, o incumprimento de compromissos contratuais, o aumento significativo das despesas orçamentadas e o comprometimento dos apoios comunitários. Uma definição mais precisa dos contornos destes efeitos seria certamente de difícil concretização no quadro da exigência legal de uma exposição meramente sucinta de motivos e no âmbito de um procedimento administrativo de natureza urgente e de tramitação simplificada, não sendo, por isso, exigível - cfr. “Guia das Expropriações por Utilidade Pública”, Pedro Elias da Costa, Almedina, 2003, pp 147. E certo é que, neste aspecto, não se suscitam fundadas dúvidas de que tais efeitos sejam previsíveis e plausíveis, na óptica da execução global de um programa de intervenções tão vastas e financeiramente tão vultuosas como as que respeitam aos projectos estruturantes em causa, desenvolvidos no âmbito do Programa Polis da Cidade da Costa da Caparica, em termos de plenamente justificarem o invocado grave prejuízo para o interesse público resultante da não execução do acto suspendendo. Merecerão, por isso, também nesta parte, provimento os recursos. III. Pelo exposto, deverá, em nosso parecer, ser concedido provimento a ambos os recursos, por procedência do alegado erro de julgamento, com fundamento em indevida interpretação e aplicação do art° 125° do CPA e do art° 128°, nºs 1 e 3 do CPTA, revogando-se, em consequência, o douto acórdão recorrido e a declaração de ineficácia do acto de execução de posse administrativa da parcela expropriada.” II. A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos: Por despacho do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional de 21-12-2007, foi proferida resolução fundamentada que reconheceu grave prejudicialidade para o interesse público decorrente do diferimento da execução - doc. de fls. 117 do suporte documental. É o seguinte o teor da decisão: ASSUNTO: Processo judicial 1139/07.7 BEALM-A Resolução fundamentada O MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL, entidade requerida no processo supra referenciado, tendo sido notificado do requerimento inicial de suspensão de eficácia apresentado por B…, vem RECONHECER A GRAVE PREJUDICIALIDADE PARA O INTERESSE PÚBLICO DECORRENTE DO DIFERIMENTO DA EXECUÇÃO DO ACTO SUSPENDENDO, ao abrigo do disposto no artigo 128°, n° 1, parte final, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o que faz nos termos e com os seguintes fundamentos: O acto de cuja eficácia se pretende a suspensão jurisdicional é o constante dos Despachos nº 18690/2007, de 30 de Julho de 2007, publicado no Diário da República, II Série, nº 160, de 21 de Agosto de 2007, e nº 20558-A/2007 3 de Setembro de 2007. publicado no Diário da República, II Série, nº 172, de 6 de Setembro de 2007, que declaram a utilidade pública com carácter de urgência da expropriação da parcela 1, identificada no Mapa de expropriações, necessária à execução do Plano de Pormenor dos Novos Parques de Campismo, aprovado no âmbito do Programa Polis da Costa da Caparica. Desde já impõem-se salientar que, a urgência na execução do acto suspendendo, deriva do disposto nos artigos 6.° e 7.° do Decreto-Lei nº 314/2000 , de 2 de Dezembro, opção legislativa pela qual foi conferida à expropriação tal carácter urgente e que, à luz do estatuído no nº 2 do artigo 15.° do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99 , de 18 de Setembro, confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa das parcelas expropriadas. Sendo que , o que está em causa quando se concluí pela necessidade de, com rapidez, levar a cabo a acção prevista é salvaguardar a execução global do Programa Polis da Costa da Caparica, que compreende diversos Projectos Estruturantes interligados e independentes entre si, e no caso em concreto, do Projecto Estruturante concretizado no Plano de Pormenor dos Novos Parques de Campismo (“PP7”). Para a execução do PP7 está prevista uma calendarização cujo cumprimento se tomaria impossível caso fosse deferida a execução do acto suspendendo, causando consequentemente elevados prejuízos financeiros e grave lesão para o interesse público na medida em que inviabiliza a execução de parte essencial do Programa Polis na Costa da Caparica, frustrando assim os seus objectivos. De facto, de acordo com o projecto de execução do PP7, a entrega da parcela deveria ter sido já concluída, tal como deveria já ter sido adjudicada a elaboração do relatório de conformidade ambiental do projecto de execução (RECAPE), o que tem sido inviabilizado, tendo em conta a natureza privada da parcela, tendo em conta que é necessária a entrada de técnicos no terreno para efectuar levantamentos. Por sua vez , também o lançamento da empreitada está condicionado à posse administrativa da parcela, cujo início está previsto para os primeiros dias do mês de Janeiro de 2008. Acresce que o incumprimento da calendarização estabelecida coloca também em causa a execução atempada da construção do troço da ER 377-2 que atravessa a parcela 1. Com efeito, a paragem do processo de expropriação iria gerar a proibição legal de promover os actos tendentes à prossecução do procedimento expropriatório e bem assim, um atraso na implementação e realização das acções estruturantes previstas no PP7 durante o período de apreciação judicial da providência requerida, o que consequentemente implicaria um atraso global na implementação do programa Polis da Costa da Caparica nas suas vertentes essenciais. Com efeito, a expropriação da parcela supra identificada, afigura-se como prévia e necessária para libertação daquele espaço e execução do “PP7”, sendo que muitas outras acções a desenvolver no âmbito do Programa Polis, se encontram dependentes desta , tais como a continuidade da execução, já em curso do Plano de Pormenor das Praias Urbanas (“PPL”) e o início da execução do Plano de Pormenor das Praias de Transição (“PP5”). Isto, na medida cm que o PP7 tem como objectivo a relocalização no “Pinhal do Inglês” dos parques de campismo actualmente existentes junto ao litoral a Sul (CCCA CCL Sul e SFUAP) e a Norte (CCL-Norte) do aglomerado da Costa da Caparica. A referida relocalização afigura-se urgente tendo em conta que a sua não concretização, ou protelação no tempo, inviabiliza tout court o cumprimento da calendarização da execução dos já mencionados PPI e PP5, causando grave prejuízo para o interesse público, comprometendo a prossecução dos objectivos estabelecidos pelo Programa Polis, entre os quais a valorização das praias e da frente urbana litoral, a reestruturação urbana para reforço e valorização do espaço público e a requalificação ambiental. É ostensivo que o acto suspendendo não pode ser considerado de uma forma arreigada do conjunto da intervenção, promovida e a promover, na Costa da Caparica, no âmbito do Programa Polis, já que a paralisação de uma das intervenções repercute-se irremediavelmente nas demais, comprometendo a execução global programada para as acções estruturantes previstas para a Costa da Caparica. 5. Presentemente os trabalhos de execução na zona de intervenção do PPI, referente às praias urbanas e Espaços Públicos Adjacentes, estão já em curso, estando a sua conclusão prevista para Março de 2009, com a excepção das obras objecto do co-financiamento do FEDER que terão de estar concluídas até Outubro de 2008. A não execução imediata do PP7 põe em causa a continuidade e conclusão da execução do PP1, na medida em que inviabiliza a requalificação de parte das Praias de São João e Praia do Norte por esta requalificação ter como pressuposto prévio a desocupação da área ocupada actualmente pelo Parque de Campismo CCL-Norte, o qual, devido ao avanço do mar e ocorrência de cheias, se encontra igualmente numa solução precária a nível de segurança, acentuando a necessidade de uma actuação urgente. Efectivamente, a área actualmente afecta ao Parque de Campismo CCL - Norte, só poderá ser desocupada, e consequentemente objecto de intervenção de requalificação, posteriormente à execução do PP7 que prevê a relocalização do referido Parque de Campismo. No caso, a suspensão da execução do acto suspendendo obriga ainda à adopção de soluções provisórias as quais representam outro prejuízo quer do ponto de vista financeiro quer porque uma solução provisória é por natureza precária não satisfazendo nem acautelando plenamente os interesses em presença e subjacentes ao Programa Polis para a Costa da Caparica. 6. Por outro lado, a área de intervenção do PP5 compreende território actualmente ocupado por três Parques de Campismo cuja relocalização está prevista no PP7, e consequentemente a sua execução depende de prévia construção de novos parques de campismo na parcela expropriada. O PP5 tem como objectivos potenciar a qualidade de uso balnear, a requalificação ambiental da frente de praias de transição e orientar e enquadrar a procura de actividades associadas ao recreio lazer e turismo, estando compreendidas, nomeadamente, as seguintes actuações: Relocalização dos parques de campismo; Construção de 1482 lugares de estacionamento; Construção de vala técnica e recuperação dunar; Construção de novo mercado; Construção de áreas de lazer. Sendo certo que o lançamento da empreitada para execução do referido Plano está condicionado à libertação dos terrenos actualmente ocupados pelos parques de campismo, o que apenas ocorrerá com a transferência dos parques para a parcela 1. Os trabalhos referentes à execução do plano deverão, de acordo com a calendarização estabelecida, realizar-se entre Outubro de 2008 e Março de 2010, meta que ficará desde logo comprometida caso fosse deferida a execução do acto suspendendo, com os consequentes prejuízos financeiros, os quais ainda não quantificáveis, mas imediatamente causados. 7. Pelo que cumpre concluir que não pode suspender-se a execução do acto suspendendo, sob pena de assim permanecerem por resolver os problemas, cuja solução foi legalmente consagrada para ser executada de forma urgente. A acção global de implementação do Programa está em curso, há frentes de obra que já se encontram concluídas, o que significa para além do mais que a não prossecução da execução nesta parte do acto suspendendo põe em causa ainda todo o investimento que já foi realizado e que se cifra em milhões de euros. Importa ter presente que a calendarização das intervenções do Programa Polis, obedece a um complexo cronograma de execução, de tal modo que qualquer alteração comporta reflexos sobre as demais actuações programadas, não só no que respeita à sucessão ordenada de intervenções relativas à concretização dos diversos Planos de Pormenor, mas também, no que concerne à articulação dos meios financeiros disponíveis para a realização das operações de intervenção previstas. 8. A par de que a suspensão da execução do acto suspendendo acarreta a necessidade de reconfiguração da calendarização das várias intervenções no âmbito do Programa Polis, em consequência do que, impor-se-ia proceder a uma total reconfiguração do programa de financiamento das operações urbanísticas a promover, já que seria obrigatório proceder a uma total reorçamentação, diga-se, manifestamente impossível, através da afectação de receitas e de despesas a determinadas intervenções, de modo a que a paragem não implicasse a perda das fontes de financiamento ou a paralisação de capital. A suspensão da execução do acto em causa acarreta repercussões no que respeita ao cumprimento de compromissos contratuais já assumidos e à definição dos termos de compromissos contratuais a assumir no futuro, o que, realce-se, não se resume apenas a uma maior despesa financeira. Tal circunstância, que se afigura manifestamente indesejável, poderia gerar um aumento significativo nas despesas já orçamentadas, com as necessárias consequências no que se refere à liquidez e viabilidade financeira das acções projectadas do Programa Polis na Costa da Caparica e também, no que se refere às exigências por parte de privados, nomeadamente instituições financeiras, que tenderiam a aumentar as exigências no âmbito da concessão de crédito. Por outro lado, não pode também ser esquecida a componente financeira proveniente dos fundos comunitários colocados à disposição pela União Europeia, sendo de salientar que os Fundos Comunitários representam de 50% a 75% do financiamento. No que concerne a este fluxo monetário, é sobejamente conhecido que a sua disponibilização obedece a critérios rígidos no que respeita à calendarização das intervenções financiadas, bem como que os findos apenas se encontram disponíveis até um determinado limite temporal, não sendo possível obter financiamento para além desse limite. 9. Donde decorre que, não subsiste, assim, qualquer dúvida de que se impõe reconhecer que o diferimento da execução do acto suspendendo é gravemente prejudicial para o interesse público local, centrado na cidade da Costa da Caparica, mas também nacional, relacionado com a obtenção e afectação de recursos financeiros. Neste contexto, importa ter presente que a protecção do efeito útil das decisões que venham a ser proferidas sobre os litígios judiciais carece de ser harmonizada com a exigente tarefa de prossecução do interesse público cometida ao Estado e também, neste particular, à A…., de forma a que nem a primeira seja frustrada, nem a segunda seja inviabilizada, conforme postula o art. 266°. nº 1, da Constituição da República Portuguesa. Notifiquem-se, pois, os requerentes e as demais entidades requeridas no processo cautelar à margem referenciado, nos termos dos artigos 66.° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo não se procedendo a audiência prévia com base nas razões anteriormente apontadas, ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 103.° do mesmo Código, e prosseguindo-se a execução do acto suspendendo com base na grave prejudicialidade para o interesse público que adviria da suspenso dos seus efeitos. - doc. fls. 117 do suporte documental. 3°. Em 29/01/2008 a A… tomou posse administrativa da parcela a expropriar - doc. fls. 520 do suporte documental 4° É o seguinte o teor do auto de posse administrativa: AUTO DE POSSE ADMINISTRATIVA Zona de intervenção da A… Plano de Pormenor dos Novos Parques de Campismo na Costa de Caparica Expropriações - Parcela 1 Aos vinte e nove dias do mês de Janeiro de 2008, no local da parcela, a A…., representada por C…, na qualidade de Administrador, tomou posse administrativa da parcela de terreno com 594.985,13 m2 de área correspondente ao prédio propriedade de B…, com domicílio na Avenida …, em Lisboa, situado na freguesia da Charneca da Caparica, concelho de Almada. E pelo representante da A… foi dito: Que a parcela objecto desta expropriação abrange os prédios inscritos nas matrizes prediais rústicas sob os artigos 170, 171, 172, 173, 175, 176, 177, 178, 179, 180 da secção AK, 18 e 186 da secção AL e na matriz urbana sob o artigo 250, e descritas na 2 Conservatória do Registo Predial de Almada. sob os nºs 25498, 25497, 25496, 25493, 25494, 25492, 25491, 25490, 25489, 25488, 04641/180393 e 13133 Que para execução do Plano de Pormenor dos Novos Parques de Campismo na Costa de Caparica, da zona de intervenção da A…., se toma necessário expropriar a parcela supra identificada; Que por Despacho n.° 1869012007, de 30 de Julho de 2007, de Sua Excelência o Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, publicado em Diário da República, 2 Série, n.° 160, de 21 de Agosto de 2007, e no n.° 172 (2 Série), de 6 de Setembro de 2007 (Despacho n.° 20558-N2007, de 3 de Setembro de 2007), foi declarada a utilidade pública com carácter de urgência da expropriação e autorizada a posse administrativa da parcela em referência Que tem em seu poder o relatório da vistoria ad perpetuam rei memoriam, realizada em 6 de Novembro de 2007, elaborado pelo perito, Eng° D…, nomeado pelo Tribunal da Relação de Lisboa, que anexa ao presente Auto; Que se verificam cumpridas as formalidades estabelecidas no artigo 20° do Código das Expropriações; Que em representação da A..., toma posse administrativa da parcela, nos termos e para efeitos dos artigos 6.° e 7° , do Decreto-Lei n.° 314/2000 , de 2 de Dezembro e artigos 20°, 21º e 22° do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99 , de 18 de Setembro. E para constar e devidos efeitos se lavrou o presente Auto de Posse Administrativa, que depois de lido em voz alta, vai ser assinado por mim, C…, na qualidade de representante da A…, e por E… e F…, na qualidade de testemunhas - doc. fls. 520 do suporte documental. 5 O teor do auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam da parcela expropriada é o constante do doc de fls 169 do processo administrativo, que aqui se dá por reproduzido. III. A. Há que, em primeiro lugar, analisar e decidir o pedido formulado, a fls. 441, pela recorrida “B…”, identificada nos autos, em que requer a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide do presente recurso, alegando que, tendo sido proferida, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, decisão final no processo principal de suspensão de eficácia - a qual decretou a suspensão parcial da eficácia do acto suspendendo, “não autorizando a A… a começar a construção dos parques de campismo”- e porque as aqui recorrentes não interpuseram recurso de tal decisão (ao contrário da requerente) a mesma transitou em julgado na parte em que lhe foi desfavorável, a lide se tornou inútil (artigo 287, al. e), CPCivil). Ouvidas as recorrentes, veio apenas a A… responder opondo-se requerida extinção da instância, alegando que o que aqui está em causa é tão só saber se se mantém ou não a declaração de ineficácia dos actos de execução praticados e declarados ineficazes pela decisão recorrida, pelo que a lide mantém a sua utilidade. Vejamos. Os presentes autos encontram-se em recurso do acórdão do TCA que confirmou a decisão de 13-02-2008, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que, no âmbito do processo de suspensão de eficácia dos despachos do Senhor MAOTDR, de 2007.07.30 e de 2007.09.03, pelos quais foi decidido “reconhecer a utilidade pública da expropriação” de parte dos prédios de que a requerente é proprietária, denominados “ …”, ao abrigo do artigo 128, n.°4 a 6, do CPTA, declarou a ineficácia do acto de execução indevida de posse administrativa da parcela expropriada. Por sentença de 9-07-2008, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada proferida no processo de suspensão de eficácia supra referido, foi suspensa “parcialmente a eficácia dos despachos do Senhor MAOTDR n° 18690/2007 de 2007/07/30 e n° 20558-A de 2002/09/03 autorizando a A…. a tomar posse administrativa dos prédios a expropriar, autorizando-a a lá fazer os levantamentos topográficos, sondagens e estudos que considerar necessárias, para ver se o projecto de execução comporta as medidas minimizadoras previstas na Declaração de Impacte Ambiental, bem como para o lançamento do concurso público para a construção dos parques de campismo, mas não a autorizando a começar a construção dos referidos parques de campismo.” - fls. 402. De tal decisão foi interposto recurso pelo aqui recorrente que, obviamente, visará obter o deferimento total do pedido de suspensão de eficácia, isto é que seja revogada a decisão do TAF de Almada na parte em que autorizou a prática de actos de execução, os quais foram declarados ineficazes pela decisão aqui objecto do recurso. Quer isto dizer que tudo pode voltar à situação actual, isto é poderá a autorização decorrente da sentença de 9-07-2008 ser revogada e as recorridas impedidas de executar o acto suspendendo, o que, só por si, basta para demonstrar a utilidade da prossecução dos presentes autos em que, como refere a requerida A…, se decidirá se se mantém ou não a declaração de ineficácia dos actos de execução decretada pelas instâncias. Nestes termos, indefere-se o requerido a fls. 441. III. B A decisão recorrida manteve a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada de fls. 2 a 28, que declarou a ineficácia do acto de posse administrativa da parcela expropriada à recorrida uma vez que daqueles factos “... não se consegue inferir uma situação de urgência tal que inviabilize a protecção conferida pelo art° 128. 1, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, nem que justifique o afastamento do princípio da tutela efectiva em termos que não se possa esperar pela decisão deste procedimento cautelar”. O acórdão recorrido considerou que a resolução fundamentada, emitida ao abrigo do artigo 128, n.° 1, do CPTA, pelo autor do acto suspendendo, não continha fundamentação suficiente e idónea para sustentar que a não execução imediata do acto suspendendo “seria gravemente prejudicial para o interesse público”, constituindo “ um acto de execução indevida do despacho cuja suspensão de eficácia se requereu, em virtude de se mostrarem improcedentes as razões em que a resolução fundamentada dos autos se fundamentou ”, razão porque julgou improcedente o recurso interposto da sentença do TAF que declarou ineficazes os actos de execução praticados, no caso a posse administrativa da parcela expropriada. Para tal, utilizou o seguinte discurso argumentativo: “… tal como se considerou na decisão ora sob recurso, atento o conteúdo da resolução fundamentada que foi levado ao probatório, a resolução fundamentada em análise não revela quaisquer interesses públicos que em concreto sejam postos em causa pelo não início das obras em causa por prazo necessariamente curto, até decisão do procedimento cautelar, tal como alega o contra-interessado nas suas alegações de recurso. Com efeito, na referida resolução fundamentada não foram invocados quaisquer fundamentos susceptíveis de justiçar a conclusão de que, no caso os autos e em concreto, o deferimento da execução das obras em causa seria gravemente prejudicial para os interesses públicos envolvidos, tal com o exige art° 128°, n°1, do CPTA. Na “resolução fundamentada em análise não foram invocadas e explicitadas diariamente, de forma clara, sucinta, concreta, congruente e contextual, as razões da “ necessidade imperiosa de prosseguir com a execução do acto suspendendo” , não se mostrando preenchido em concreto o requisito ou pressuposto da gravidade dos prejuízos para o interesse público, que legitime o prosseguimento da execução de tal acto, pelo que, de acordo com o disposto no art° 128°, n° 3 do CPTA, as razões ou fundamentos invocados em tal resolução, e supra referidas, se apresentam como improcedentes visto que não contêm uma explicitação e motivação concreta e circunstanciada das razões pelas quais a execução do acto suspendendo é urgente, assim como não refere concretamente porque deverá prosseguir com tal execução, apenas referindo que o seu deferimento é “gravemente prejudicial para o interesse público”, o que não deixa de ser uma alegação vaga e genérica, comum à realização de qualquer interesse público, e não do concreto interesse público dos autos, para que possa ocorrer a pretendida execução do acto suspendendo.” Para que isso aconteça é necessário que fique demonstrado em concreto que o diferimento ou retardamento da execução do acto administrativo em crise seria gravemente prejudicial para o interesse público em termos tais que não se poderia esperar ou aguardar pela pronúncia judicial a emitir em sede cautelar. Assim sendo, a posse administrativa da parcela expropriada, inserindo-se na execução do acto suspendendo, constitui um acto de execução indevida do despacho cuja suspensão de eficácia se requereu, em virtude de se mostrarem improcedentes as razões em que a resolução fundamentada dos autos se fundamentou, sem prejuízo, claro, de se considerar que o Programa Polis, enquanto programa que se reveste de relevante interesse público nacional (cfr. art. 02.º do DL n.° 314/00,), constituindo um quadro de referência importante para assegurar uma coordenação e um propósito comum para as acções de requalificação e valorização ambiental nos espaços urbanos.” Os recorrentes discordam do acórdão recorrido considerando, ambos, que a resolução fundamentada em causa, ao contrário do decidido, continha as razões de facto e de direito suficientes e explicitas que justificavam e demonstravam que a não execução imediata do acto suspendendo seria gravemente prejudicial para o interesse público, razão por que a decisão impugnada violou, por errada interpretação e aplicação, os artigos 128° , n.°s 1 e 3 do CPTA, e 125° do CPA . A recorrente A… imputa, ainda, à decisão recorrida a nulidade prevista no artigo 668.°, nº 1, alínea b), do CPCivil - falta de fundamentação de facto e de direito - e violação do princípio da separação de poderes. Vejamos. III.B.1. Alega a recorrente A… que o acórdão recorrido é nulo por falta de fundamentação uma vez que não esclarece quais as razões de facto e de direito que conduziram à decisão de declaração de ineficácia do acto suspendendo, pelo que incorreu na nulidade prevista na al. b), do n.° 1, do artigo 668º, do CPCivil. A nulidade da sentença por falta de fundamentação ocorre quando na sentença não se especifiquem os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão. Como vem entendendo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo, com apoio no próprio texto desta disposição, só se verifica tal nulidade quando ocorra falta absoluta de fundamentação (Neste sentido, entre muitos, podem ver-se os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo: de 9-3-1989, proferido no recurso n.° 26531, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-11-94, página 1965; de 7-12-1989, proferido no recurso n.° 22854, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-12-94 página 7016; de 29-5-1991 proferido no recurso n.° 24722, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 3414; de 26-9-1991, proferido no recurso n.° 27802, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-9-95, página 5101; de 17-3-1994, proferido no recurso n.° 33329, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 2094; de 2-11-1994, proferido no recurso n.° 36039, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 7588; de 18-1-1996, proferido no recurso n.° 34945, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 303; de 23-5-1996, proferido no recurso n.° 39216, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 3957: de 27-5-1998, proferido no recurso n.° 37068, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa n.° 20, página 18: de 21-3-2000, proferido no recurso n.° 41027; de 25-10-2000, proferido no recurso n.° 29760; de 14-11-2000, proferido no recurso nº 46046: de 27-6-2001, proferido no recurso n.° 37410) Não é isso o que sucede com a decisão recorrida em que se indica a matéria de facto que se considerou provada, inclusivamente com indicações dos elementos do processo e do processo instrutor em que se basearam os juízos probatórios sobre alguns dos pontos da matéria de facto fixada. Por outro lado, indicam-se também as normas legais em que se baseou a decisão. Aliás, como bem refere o Exm.° Magistrado do Ministério Público junto deste STA, “a própria recorrente reproduz parte do acórdão que contém os fundamentos de facto e de direito da declaração de ineficácia do acto de execução indevida de posse administrativa: a falta de revelação, na resolução proferida, de quaisquer interesses públicos que em concreto sejam postos em causa e a não fundamentação concreta, pela mesma resolução, da conclusão de que o deferimento da execução das obras em causa seria gravemente prejudicial para os interesses públicos envolvidos, tudo em inobservância dos requisitos previstos no artº 128°, n° 1, do CPTA.” Assim, não havendo falta absoluta de fundamentação de facto nem de direito não ocorre a invocada nulidade, pelo que improcede a conclusão 4ª da alegação da recorrente. III.B.2. Alega, ainda que derivando a urgência na execução do acto suspendendo da própria lei - que atribui ela própria carácter de urgência à expropriação e ao Programa Polis - constituindo a posse administrativa um acto vinculado e necessário, “não pode quanto a estas a Administração inovar, desconsiderar ou sindicar o mérito da opção legislativa, não o podendo também o julgador, sob pena de violação do princípio da separação de poderes constitucionalmente consagrado.” Assaca também ao acórdão em apreço violação do princípio da separação de poderes, alegando que a urgência da intervenção a levar a cabo radica em razões de direito pré-definidas pelo legislador, pelo que não pode, quanto a elas, o julgador inovar, desconsiderar ou sindicar o mérito da opção legislativa, sem aquela violação. Não lhe assiste razão. Na verdade, como se escreve, a propósito de situação idêntica - No mesmo sentido, ver o acórdão proferido no Proc.° n.° 1079/07, de 3-04-08. , no acórdão deste STA de 3-04-2008, Proc.° n.° 1029/07, “daí não se pode sem mais concluir que toda a actuação administrativa desenvolvida ao abrigo do Programa em referência e em particular a realizada no âmbito expropriativo esteja subtraída ao controlo jurisdicional formal e substancial, sob pena de se violarem, nomeadamente, o princípio do Estado de Direito e o direito à tutela jurisdicional efectiva consagrados constitucionalmente (cfr. arts. 02°, 03°, 20°, n°5 e 202° da CRP). Assim, é legítima e legalmente admissível a impugnação judicial (a título cautelar e principal,) relativamente aos actos desenvolvidos pela Administração no âmbito e em execução do “Programa ...”, mormente, as expropriações desencadeadas, impugnação essa a efectivar-se de harmonia e dentro dos limites e das prerrogativas constitucional e legalmente definidos para os interessados e partes processuais. É de manter este entendimento do acórdão recorrido. Com efeito, a alegação da recorrente radica, aparentemente, no equívoco, que consiste em considerar que, quando corresponde ao exercício de poder vinculado, o acto administrativo assume a natureza normativa que é própria do acto legislativo, em que se baseia. Diferentemente, porém, apenas são de considerar actos normativos, provindos do poder normativo do Estado (lato sensu,), em especial do poder legislativo, os «que contêm uma ‘regra de conduta’ ou um ‘critério de decisão’ para os particulares, para a Administração e para os tribunais» (Ac. do Tribunal Constitucional n° 26/85, publicado no DR, 2ª série, n° 96, de 26.4.85). Esses são actos emergentes «daquela função livre e criativa que é a função legislativa estadual (Maria Lúcia Amaral, Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador, Coimbra Editora, 1988, 293)», cuja apreciação está excluída da jurisdição administrativa, nos termos do art. 4°, nº 2, al. a), do ETAF. Todavia, estão sujeitos à jurisdição dos tribunais administrativos «os actos dependentes, vinculados, subordinados tanto à Constituição como à lei, que são os actos emergentes do poder executivo» (Maria Lúcia Amaral, ob. loc. cit.). É o que expressamente estabelece o art. 3° do CPTA, onde se dispõe, sobre os «Poderes dos tribunais administrativos», que estes, «1- No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam». Isto mesmo decorre também do estabelecido nos arts. 1°, 4°, do ETAF , bem como dos arts. 202° e 212º, da Constituição da República Portuguesa .” Como bem refere o Exm.° Magistrado do Ministério Público junto deste STA no seu douto parecer,” não está em causa a sindicabilidade do mérito da opção legislativa mas tão só a apreciação da legalidade do acto da Administração que, com base nela e sob invocação de grave prejuízo para o interesse público, deferiu a execução do acto suspendendo, ao abrigo da lei, o que manifestamente não conflitua com o principio da separação de poderes, já que a actividade administrativa está subordinada à Constituição e à lei, cabendo aos tribunais julgar do seu cumprimento pela Administração - cfr. arts 266º, nº 2 e 212º, n° 3, ambos da CRP; art° 1, do ETAF, e art 3°, nº 1 do CPTA.” Não ocorrendo, pois, violação do princípio da separação de poderes, improcede a conclusão 8, da alegação da recorrente. IILB.3. Por fim, alegam ambos os recorrentes que o acórdão recorrido ao considerar que na resolução fundamentada “ não foram invocadas e explicitadas devidamente, de forma clara, sucinta, concreta, congruente e contextual, as razões da “necessidade imperiosa de prosseguir com a execução do acto suspendendo” , bem como que “as razões ou fundamentos invocados em tal resolução, e supra referidas se apresentam como improcedentes, visto que não contêm uma explicitação e motivação concreta e circunstanciada das razões pelas quais a execução do acto suspendendo é urgente, assim como não refere concretamente porque deverá prosseguir com tal execução” , incorreu em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação dos artigos 128°, n°s 1 e 3 do CPTA, e do artigo 125° do Código de Procedimento Administrativo, já que, em seu entender, tal resolução enuncia, de forma expressa, clara, suficiente e congruente as razões que justificam que o deferimento da execução do acto suspendendo seria gravemente prejudicial para o interesse público. Vejamos. Dispõe o artigo 128 do CPTA: «1 - Quando seja requerida a suspensão de eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. …3 - Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no nº1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.» Resulta da citada disposição que a única forma da Administração, face à notificação com entrega de duplicado, de um pedido de suspensão de eficácia de um acto administrativo, ultrapassar a proibição de executar tal acto, é o de, no prazo de 15 dias emitir uma decisão em que reconheça, fundamentadamente, que a não execução imediata do acto suspendendo, seria gravemente prejudicial para o interesse público em causa. A decisão recorrida, apesar de enunciar longamente os requisitos a que devia obedecer a fundamentação da “resolução fundamentada”, o certo é que, como se refere no acórdão da formação que admitiu a presente revista (fls. 309 e segs.) não analisou em concreto “nenhum parágrafo do texto da resolução de seis páginas ... tendo-se limitado a enunciar a premissa maior de um juízo lógico”, sendo que tal análise se mostra “indispensável à obtenção de um juízo conclusivo.” Impõe-se, pois, analisar, por um lado, se as razões invocadas na resolução da entidade recorrente que fundamentou a prossecução da execução do acto de declaração de utilidade pública da parcela da aqui recorrida, consubstanciam os requisitos da fundamentação exigidos pelo artigo 125 , do CPA , isto é se explicita de uma forma circunstancial e contextual, as razões que permitam a um destinatário normal aperceber- se porque é que se decidiu prosseguir com a execução imediata do acto suspendendo, e, por outro, saber se tais razões consubstanciam motivos concretos dos quais decorra que a não proceder assim resultaria grave prejuízo para o interesse público. No caso em apreço os motivos invocados que levaram à prolação da resolução fundamentada dos quais, segundo a mesma, decorre “que se impõe reconhecer que o diferimento da execução do acto suspendendo é gravemente prejudicial para o interesse público local, centrado na cidade da Costa da Caparica, mas também nacional, relacionado com a obtenção e afectação de recursos financeiros” - cfr. ponto 9 -, são os seguintes: o despacho suspendendo declarou a utilidade pública da expropriação, com carácter urgente, da parcela 1, identificada mapa de expropriações, necessária à execução do Plano de Pormenor dos Novos Parques de Campismo, aprovado no âmbito do Programa Polis da Costa da Caparica, sendo que o carácter urgente da expropriação decorre da lei ( arts. 6 e 7, do DL 314/2000 , de 2.12), o que, à luz do disposto no n° 2 do art. 15 do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99 , de 18.9, confere de imediato ao expropriante a posse administrativa das parcelas em causa - ponto 1; a expropriação da parcela em causa destina-se, como é referido no próprio acto suspendendo, à execução do Plano de Pormenor dos Novos Parques de Campismo (PP 7), o qual tem como objectivo a relocalização dos parques de campismo actualmente existentes junto ao litoral a Sul (CCCA, CCL Sul e SFUAP) e a Norte (CCL-Norte) do aglomerado da Costa da Caparica - ponto 4; o prosseguimento do procedimento justifica-se pela dinâmica e natureza integrada das acções a desenvolver no âmbito daquele Programa, que compreende diversos Projectos Estruturantes interligados e independentes entre si, sendo imprescindível salvaguardar a execução global do mesmo Programa, do qual dependem muitas outras acções que dependem da execução do PP 7, designadamente: a execução atempada da construção do troço da ER 3 77-2 que atravessa a parcela 1- ponto 3; a continuidade da execução, do Plano de Pormenor das Praias (Urbanas (PP 1), na medida em que inviabiliza a requalifïcação de parte das Praias de São João e Praia do Norte por esta requalificação ter como pressuposto prévio a desocupação da área ocupada actualmente pelo Parque de Campismo CCL-Norte, o qual, devido ao avanço do mar e ocorrência de cheias, se encontra igualmente numa solução precária a nível de segurança, acentuando a necessidade de uma actuação urgente - ponto 5; o início da execução do Plano de Pormenor das Praias de Transição (PP 5), na medida em que abrange território actualmente ocupado por três Parques de Campismo cuja relocalização está prevista no “PP 7”, e consequentemente a sua execução depende de prévia construção de novos parques de campismo na parcela expropriada, sendo que o “PP 5” tem como objectivos potenciar a qualidade de uso balnear, a requalificação ambiental da frente de praias de transição e orientar e enquadrar a procura de actividades associadas ao recreio lazer e turismo, estando compreendidas, nomeadamente, as seguintes actuações: relocalização dos parques de campismo; construção de 1482 lugares de estacionamento; construção de vala técnica e recuperação dunar; construção de novo mercado; construção de áreas de lazer -. ponto 6. Os trabalhos referentes à execução do plano deverão, de acordo com a calendarização estabelecida, realizar-se entre Outubro de 2008 e Março de 2010, meta que ficará desde logo comprometida caso fosse deferida a execução do acto suspendendo, com os consequentes prejuízos financeiros, os quais ainda não quantificáveis, mas imediatamente causados - ponto 6 - , sendo que a calendarização das intervenções do Programa Polis, obedece a um complexo cronograma de execução, de tal modo que qualquer alteração comporta reflexos sobre as demais actuações programadas, não só no que respeita à sucessão ordenada de intervenções relativas à concretização dos diversos Planos de Pormenor, mas também, no que concerne à articulação dos meios financeiros disponíveis para a realização das operações de intervenção previstas - ponto 7. a suspensão da execução do acto suspendendo acarreta a necessidade de reconfiguração da calendarização das várias intervenções no âmbito do Programa Polis, em consequência do que, impor-se-ia proceder a uma total reconfiguração do programa de financiamento das operações urbanísticas a promover, já que seria obrigatório proceder a uma total reorçamentação, manifestamente impossível, através da afectação de receitas e de despesas a determinadas intervenções, de modo a que a paragem não implicasse a perda das fontes de financiamento, designadamente comunitário - ponto 8. Como ressalta dos trechos acabados de transcrever, as razões que sustentam a grave urgência para o interesse público na imediata execução do acto suspendendo constam de forma clara e explícita da resolução fundamentada, podendo, em síntese, serem agrupadas em três grupos: razões de ordem legal porquanto, a urgência e o interesse público na prossecução da execução derivam, desde logo, dos diplomas legais que aprovaram o regime jurídico do Programa Polis mormente dos artigos 6.° e 7.° , do Decreto-Lei nº 314/2000 , de 2 de Dezembro; do próprio projecto e da intervenção a levar a cabo no âmbito da execução do Programa Polis na Costa da Caparica que são, entre si, acções interdependentes; de ordem contratual e financeira não só decorrentes da necessária reprogramação dos trabalhos com a inerente impossibilidade de compromissos contratuais assumidos nos contratos de empreitada celebrados e custos inerentes como comprometimento de percepção dos fundos comunitários. Tal motivação apresenta-se como plausível, sendo certo que o carácter urgente atribuído à expropriação em causa ( artigos 6.° e 7° , do Decreto-Lei n.° 314/2000 , de 12) evidencia da parte do legislador a consideração da particular urgência dos trabalhos necessários à execução deste Plano, enquanto parte integrante do Plano Polis da Costa da Caparica, indiciando desde logo “a grave violação do interesse público que a paralisação do procedimento acarretaria” - neste sentido, acórdãos de 3-04-08, Proc.°s n° 1029/07 e n.° 1079/07. Por outro lado, como bem refere o Exm° Procurador Geral Adjunto no seu douto parecer, “os demais motivos invocados na resolução, relativos aos efeitos negativos irreversíveis na atempada execução das vertentes essenciais dos vários projectos estruturantes interdependentes do Programa Polis, apontam também no sentido de o atraso na execução do acto suspendendo ser gravemente prejudicial para o interesse público, como ambos os recorrentes sustentam: destacam-se, em síntese, a reconfiguração da calendarização em curso, a reconfiguração do programa de financiamento, o incumprimento de compromissos contratuais, o aumento significativo das despesas orçamentadas e o comprometimento dos apoios comunitários.” Do exposto resulta que, ao contrário do decidido, a o autor do acto enuncia, pois, as razões de facto e de direito que considerou para se decidir pelo prosseguimento da execução, bem como identifica também, de forma especificada, as implicações negativas para a concreta execução do Programa Polis da Costa da Caparica que, com grave prejuízo para o interesse público subjacente, decorreriam da não execução imediata do acto suspendendo. Assim, porque a resolução em causa não só está devidamente fundamentada como as razões invocadas em seu apoio permitem sustentar a conclusão de que “o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público” , que adoptamos, procedem as conclusões das alegações dos recorrentes que imputam ao acórdão recorrido erro de julgamento por incorrecta interpretação e aplicação dos artigos 125 , do CPA e 128, n° 1, do CPTA. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em: 1 - Indeferir o pedido de declaração de extinção da instância formulado a fls. 411 - conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e indeferindo o pedido de declaração de ineficácia. Custas pela recorrida. Lisboa, 5 de Fevereiro de 2009. - Freitas Carvalho (relator) - Costa Reis - Madeira dos Santos.