0206/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I – São elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta, coactiva ou autoritariamente, pelo Estado ou outro ente público; solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte. II – As “taxas” cobradas pelo Município da Trofa, pela fixação de publicidade, em propriedade privada, devem qualificar-se como impostos. III – Pela respectiva criação viola o preceituado nos artigos 103º, nº 2, e 165º, nº 1, alínea i), da Constituição da República.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: A Câmara Municipal da Trofa vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A..., contra a liquidação e cobrança de taxas adicionais de publicidade, no montante de € 2.686,57, consequentemente a anulando. Fundamentou-se a decisão em que, ora, está jurisprudencialmente assente que “as taxas cobradas pelos municípios, a título de concessão de licença de publicidade, mediante reclamos instalados na fachada e cobertura de um imóvel são, à face da Constituição, de qualificar como impostos”, sendo que, no caso, “não foi feita utilização de anúncios num espaço público nem foi prestada qualquer contrapartida por parte da Câmara Municipal da Trofa” nem “se verifica uma oneração especial de um serviço público nem qualquer utilização de um bem público ou semi-público, dado que o local pertence a particulares, no caso à impugnante”. A Câmara recorrente formulou as seguintes conclusões: 1 - Não é correcto o entendimento sustentado na decisão recorrida, segundo o qual, a taxa de publicidade questionada nos autos, cobrada pela Câmara Municipal da Trofa, relativamente à instalação de publicidade em prédio urbano particular, "é de qualificar como imposto, estando a sua criação, através de diploma não legislativo, ferida de inconstitucionalidade orgânica por violar o disposto nos art. 103°, n° 2, 165°, n° l, alínea i) e 198°, n° l, alínea b), todos da CRP." 2 - O tributo previsto no Capítulo V, do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas pela Concessão de Licenças e Prestação de Serviços Municipais, do Município da Trofa, traduz-se numa verdadeira taxa. 3 - Cuja contraprestação ou sinalagma corresponde à remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. 4 - Assente no facto de a actividade publicitária consistir numa actividade relativamente proibida. 5 - Considerando que os municípios se encontram legalmente habilitados a proceder à definição dos critérios de licenciamento (e ao próprio licenciamento), da afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, bem como, à gestão e fiscalização da mesma actividade. 6 - Ou seja, à remoção de um obstáculo jurídico. 7 - Que constitui o elemento de correspectividade da taxa em causa. 8 - Remoção essa, que visa possibilitar ao obrigado tributário, não só a prática de uma actividade - actividade publicitária - como, ainda, a utilização do bem público "ambiente". 9 - Verificando-se, assim, a existência da contraprestação necessária à qualificação como taxa, do tributo impugnado. 10 - E não padecendo, por isso, de ilegalidade e inconstitucionalidade, as normas do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas pela Concessão de Licenças e Prestação de Serviços Municipais, do Município da Trofa, que prevêem a taxa de publicidade pela afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens do domínio público, ou dele perceptíveis. 11 - Termos em que deverá o presente Recurso ser julgado procedente, com a consequente revogação da sentença recorrida. O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, uma vez que “a questão decidenda foi objecto de apreciação pela jurisprudência do Tribunal Constitucional e do STA – Secção de Contencioso Tributário, a qual se pronunciou sem divergência no sentido de que: a) o tributo cobrado pela afixação de publicidade em propriedade privada (designadamente edifícios privados) tem a natureza de imposto (e não de taxa); b) as normas regulamentares plasmadas nos Regulamentos de Publicidade ou nos Regulamentos de Liquidação e Cobrança de Taxas aprovadas pelas Assembleias Municipais nos diversos municípios que estabelecem o tributo e prevêem o seu pagamento enfermam de inconstitucionalidade material e orgânica (art. 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, al. i), da CRP, numeração da RC/97)”. E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão. Em sede factual, vem apurado que: Em 18/606/2003, a impugnante requereu nos serviços do Município da Trofa, o licenciamento para a colocação de publicidade nas suas instalações no B… – Auto Estrada Porto/Braga, km 11, S. Mamede do Coronado, concelho da Trofa (cfr. doc. de fls. 3, 5 e 25 do processo administrativo apenso aos autos, doravante apenas PA). O pedido foi deferido por despacho de 31/07/2003, do Vereador Dr. … (cfr. doc. de fls. 26 a 30 do PA). Pelo ofício n.º 016411 de 13/12/2004, referenciado como “Renovação das licenças de publicidade e ocupação da via pública” foi a impugnante notificada para “… proceder ao pagamento, até ao último dia do mês de Fevereiro próximo, das taxas pela renovação das licenças em epígrafe, para o ano de 2005” (cfr. doc. de fls. 62 do PA). As taxas em apreço, no montante de € 2.686,57 foram pagas em 25 de Fevereiro de 2005 (cfr. doc. de fls. 63 e 64 do PA). Vejamos, pois: A questão dos autos – a da natureza de imposto do tributo cobrado pela afixação de publicidade em propriedade privada – pode, hoje, considerar-se esgotada a nível jurisprudencial. Cfr., por mais recentes, os acórdãos do Tribunal Constitucional, de 30 de Setembro de 2003 – n.º 437/03, de 14 de Outubro de 2003 – n.º 453/03, de 14 de Janeiro de 2004 – n.º 34/04 e de 11 de Fevereiro de 2004 – n.º 109/04. E do Supremo Tribunal Administrativo – Pleno, de 18 de Maio de 2005 – recurso n.º 01207/06, e da Secção, de 26 de Janeiro de 2005 – recurso n.º 01167/04 e de 15 de Fevereiro de 2007 – recurso n.º 0739/06. O conceito de taxa tem sido alvo de larga explanação doutrinal e jurisprudencial, podendo hoje terem-se por definidos, com suficiente base dogmática, os seus elementos essenciais. Assim, Teixeira Ribeiro , define-a “como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado por tal utilização” - cfr. Revista de Legislação e Jurisprudência 117 - 294. E o parecer da Procuradoria-Geral da República, de 15 de Dezembro de 1991, in Diário da República , II Série, de 4 de Junho de 1993, reproduzindo o parecer n.º 64/80, tal como o acórdão deste Tribunal, de 10 de Fevereiro de 1983, in Acórdãos Doutrinais 257-579, sustentam ser a taxa “o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida uma actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento”. Para Alberto Xavier , Manual de Direito Fiscal , pp. 42/43, as taxas individualizam-se “no terreno mais vasto dos tributos, por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral, o qual, por seu turno, deriva funcionalmente da natureza do acto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público, ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares”. Para Sousa Franco , Finanças Públicas e Direito Financeiro , p. 491 e ss., “a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe ou dá origem a uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre um contribuinte e um bem ou serviço público, isto é, trata-se de uma receita pública ligada a relações normalmente de utilidade, entre quem é obrigado a pagá-la e um serviço ou bem público”. Assim, temos como elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte. Essencialmente, a taxa distingue-se do imposto pela bilateralidade ou unilateralidade do tributo, respectivamente: aquela, ao contrário deste, supõe a existência de correspectividade entre duas prestações; a primeira a pagar pelo utente do serviço e a deste, a prestar pelo Estado ou outra entidade pública. Esta relação tem, por um lado, carácter substancial ou material, que não meramente formal mas não vai tão longe quanto os contratos sinalagmáticos: não há uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a pagar, podendo até esta ser bastante superior ao custo daquele; salva sempre a “desproporção intolerável”. Como se refere no acórdão do Tribunal Constitucional, de 12 de Março de 2002, in Diário da República , II Série, de 28 de Maio de 2002, - que, aliás, aqui se segue de perto, “o que é exigível é que, de um ponto de vista jurídico, o pagamento do tributo tenha a sua causa e justificação – material e não meramente formal – na percepção de um dado serviço”, não bastando “uma qualquer desproporção entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado”: para que ao tributo falte o carácter sinalagmático será necessário que essa desproporção seja manifesta e comprometa, de modo inequívoco, a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática. Como refere Teixeira Ribeiro , in cit. , p. 294, as prestações superiores ao custo continuam a ser taxas no respectivo excedente, “visto manterem o seu carácter bilateral”, não se transmudando, aí em impostos - cfr. os acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 205/87 e 640/95 in Diário da República , respectivamente, I e II Séries, de 3 de Julho de 1987 e 20 de Janeiro de 1996. Nos termos do artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária, “as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”. Pretende a recorrente que o tributo em causa constitui uma verdadeira taxa cuja contra-prestação ou sinalagma corresponde à predita remoção, “assente no facto de a actividade publicitária consistir numa actividade relativamente proibida” e cujo “licenciamento” compete à Câmara, nos termos do Decreto-Lei n.º 637/76 , de 29 de Julho, e das Leis n.º 97/88, de 17 de Agosto, e n.º 42/98, de 6 de Agosto. Ora, a questão foi já apreciada pelo Tribunal Constitucional, justamente com atinência ao regulamento e tabela de taxas municipais da Câmara Municipal de Guimarães. Refere-se, efectivamente, ao seu acórdão n.º 558/98 in Acórdãos do Tribunal Constitucional 41, p. 55 e ss.: “(…) simplesmente, não será do simples facto de o licenciamento da actividade publicitária competir, na área dos respectivos municípios, às câmaras municipais, que decorre, desde logo e sem mais, que o tributo cobrado pelas edilidades aos responsáveis pela afixação e inscrição das mensagens de propaganda, haja de ser considerado como uma ‘taxa’. Efectivamente, não passa este Tribunal em claro que, como se disse no citado Acórdão n.º 313/92, ‘mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é vista pela doutrina como a imposição de uma «taxa» somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público (cfr., sobre o ponto, Teixeira Ribeiro na citada Revista)’, acrescentando-se que, ‘[s]e este último condicionalismo não ocorrer, deparar-se-á uma situação subsumível à existência de um encargo ou de uma compensação, tributo que se aproximará da figura do «imposto» nos termos que a seguir se verão, sem que com isto se queira significar que a imposição de contributo só é recondutível à dicotomia de «taxas» ou «impostos»’.” E, como se assinala no acórdão do STA de 15 de Fevereiro de 2007 – recurso n.º 0739/06, “quando em causa se encontra a terceira daquelas situações (rememore-se, a que consiste no levantamento do obstáculo jurídico ao exercício de determinada actividade por parte do tributado), defende a doutrina que o encargo pela remoção – in casu , a concessão de licenciamento para a afixação ou inscrição de publicidade – só pode configurar-se como ‘taxa’ se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público (vide autores por último citados e Sousa Franco in Finanças Públicas e Direito Financeiro , 4ª ed., vol. 1, 33, que, em vez de bens semi-públicos, fala de bens colectivos, quer públicos ou privados de uma perspectiva de provisão pública, quer de bens colectivos impuros). Neste contexto, e não olvidando que a norma sub specie se reporta a painéis publicitários afixados ou inscritos, não em quaisquer bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares (e são desta última espécie os veículos da recorrida), não se lobriga, por um lado, que forma de utilização de um bem semi-público esteja em causa e, por outro, que o ente tributador venha a ser constituído numa situação obrigacional de assumpção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico. Mas, mesmo que o tributo criado pela norma em análise, possa ser visualizado como aquilo que certa doutrina (designadamente estrangeira) apelida de contribuições especiais ou tributos especiais (cfr. Perez de Ayala e Eusebio Gonzalez , Curso de Derecho Tributário , 1º Tomo, 208), o que é certo é que a doutrina nacional, quase diríamos sine discrepante , tem sustentado que tais contribuições ou tributos não devem, do ponto de vista do seu tratamento, ser vistas diferenciadamente dos ‘impostos’. Em face do exposto, e porque se não vê, por um lado – perspectivando o tributo em causa como um encargo derivado pelo levantamento de obstáculos jurídicos ao exercício ou ao desenvolvimento de uma actividade por parte de um particular – que haja da sua parte a utilização de um bem semi-público (ou colectivo na linguagem de Sousa Franco) e, por outro, que, mesmo na óptica de nos situarmos perante uma contribuição ou um tributo especial, ele devesse ter um tratamento sui generis diferente do que deve ser conferido aos impostos, uma só solução se nos anteolha. É ela a de a respectiva imposição haver de obedecer aos ditames que pela Lei Fundamental são dirigidos aos ‘impostos’.” A apontada remoção é própria das chamadas autorizações ou licenças – cfr. Casalta Nabais , O dever fundamental de pagar impostos , p. 260. “Ao concernente às taxas devidas por licenças (…) apenas estamos perante taxas quando o limite ou obstáculo levantado à actividade dos particulares, por cujo acto administrativo de remoção se cobra a respectiva taxa, constitua um limite ou obstáculo substantivo, atinente sobretudo à concretização e realização prática da liberdade individual e à sua articulação com os interesses públicos de ordem geral (…). Isto é, só estaremos perante verdadeiras taxas face às devidas licenças administrativas, e já não face às devidas pelas chamadas “licenças” fiscais, em que a contraprestação específica se reduz à remoção dum obstáculo formal (melhor, artificial) à actividade dos particulares, justamente levantado para, aquando da sua remoção, ser cobrada uma receita, que assim se baseia numa qualquer manifestação de capacidade contributiva dos visados e não numa efectiva contraprestação específica dos poderes públicos. Efectivamente, o levantamento da obstáculo referido e a subsequente remoção (“licença”) mais não são do que uma técnica de cobrança de impostos, configurando-se a administração que faz uma e outra coisa como administração (funcionalmente) fiscal” – cfr. pp. 262-263, ob. cit. Como se refere no acórdão deste tribunal de 18 de Maio de 2005, recurso n.º 01176/04: “Reportando-se a liquidação a situação em que os anúncios estavam colocados em prédio particular e em que não houve qualquer actividade do Município de Lisboa relativamente aos anos a que se reporta a liquidação, o tributo liquidado não pode ser qualificado como taxa. Na verdade, apesar de, inicialmente, no momento em que é autorizada a colocação dos anúncios haver uma contrapartida do Município consubstanciada na actividade destinada a verificar se eles respeitam o equilíbrio urbano, ambiental e paisagístico e, designadamente, os critérios de licenciamento definidos nos arts. 3.º e 4.º da Lei n.º 97/88 , de 17 de Agosto -à semelhança do que sucede com o controle da verificação das condições de licenciamento de qualquer construção -, essa actividade é desenvolvida apenas no momento da instalação dos anúncios - também à semelhança do que sucede com o licenciamento de qualquer construção - e não da renovação da licença, que se concretiza automaticamente. Por isso, não se pode ver uma relação de correspectividade entre essa actividade de natureza momentânea e um tributo que é cobrado anualmente, sem qualquer novo procedimento de licenciamento, a título de renovação de licença. Também não pode ver-se uma contrapartida nos deveres gerais de polícia exercidos pelo Município, pois essa actividade visa salvaguardar a tranquilidade e segurança da generalidade dos cidadãos, não constituindo um serviço individualizado prestado ao proprietário do imóvel em que é afixada publicidade. Essencialmente neste sentido, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional nº 109/2004, de 11/02/2004, proferido no processo nº 409/2003.” Os tributos em causa têm, pois, de qualificar-se como impostos que, nos termos dos artigos 103, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i ), da Constituição, só podem ser criados por acto de natureza legislativa, inserindo-se a sua criação na reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, pelo que só por esta podem ser criados (ou pelo Governo com base em autorização legislativa). Pelo que as normas em causa que concretizam a criação das aludidas taxas – n.º 38, do capítulo V, da Tabela de Taxas pela Concessão de Licenças e Prestação de Serviços Municipais, que é parte integrante do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas pela Concessão de Licenças e Prestação de Serviços Municipais da Trofa, quando interpretadas no sentido de incidirem sobre reclamos publicitários instalados em propriedade privada – padecem de inconstitucionalidade orgânica a determinar a ilegalidade da liquidação impugnada. Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida. Custas pela recorrente com procuradoria de 1/8. Lisboa, 30 de Abril de 2008. - Brandão de Pinho (relator) - Pimenta do Vale – Miranda de Pacheco .