22. O DIREITO
O recorrente insurge-se contra a decisão recorrida, invocando erro de julgamento, nos seus dois segmentos decisórios, ou seja, na parte referente à verificação da excepção dilatória por falta de personalidade judiciária do R. Ministério da Defesa/Exército Português, e na parte que julgou impossível a sanação da referida excepção.
E argumenta, no sentido da sua tese que, o nº 2 do artº 10º do CPTA foi erroneamente interpretado, uma vez que não foi considerado o disposto no seu nº 1, dado que o réu Ministério da Defesa tem interesses contrapostos aos do autor, sob pena de, se assim se não entender, se estar a violar o disposto no nº 2 do artº 9º do Código Civil.
Mais invoca que se tem de entender que a presente acção foi intentada contra o Estado Português, porque o Ministério da Defesa Nacional é o órgão sobre quem recai o dever de praticar o acto de atribuição de uma pensão de reforma extraordinária ou de uma pensão de invalidez ou de reparar os efeitos das doenças contraídas ou agravadas em função da prestação de serviço militar efectivo, devendo, por força do disposto no artº 265º, nº 2 e 8º do Código Civil, e do princípio da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma, permitir-se a sanação da falta de personalidade judiciária do réu, com o consequente convite a corrigir a petição inicial [artºs 7º, 11º, nº 2 e 88º, nº 2 do CPTA].
Vejamos, sendo que a questão a decidir se resume em determinar se a decisão recorrida ao julgar procedente a excepção dilatória de falta de personalidade judiciária do R. e ao julgar inviável a sua sanação enferma de erro de julgamento, bem como as consequências daí advenientes.
E, antes de mais, esclarece-se que, atento o disposto nos artºs 11º e segs, 278º, nº 1, als. c) e d), 595º do CPC [versão actual] e 1º e 42º do CPTA, o que verdadeiramente importa tratar é da excepção dilatória da falta de personalidade judiciária por parte do R, não devendo confundir-se tal excepção com uma outra que respeita à falta de legitimidade passiva [artº 10º do CPTA].
Resulta do artº 11º do CPC, sob a epígrafe “Conceito e medida da personalidade judiciária” [aplicável ex-vi artº 1º do CPTA] que “a personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte” (nº 1) sendo que, quem “tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária” (nº 2).
Temos, assim, que a personalidade jurídica se traduz na aptidão para ser titular autónomo de relações jurídicas e que as pessoas colectivas são organizações constituídas por uma colectividade de pessoas, que propendem a realização de interesses comuns ou colectivos, às quais a ordem jurídica atribui personalidade jurídica.
Consiste, pois, na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das medidas de tutela jurisdicional reconhecida na lei, sendo que o critério geral fixado no nº 2 do artº 11º do CPC para saber quem tem personalidade judiciária, corresponde a um critério de correspondência (coincidência ou equiparação) entre a personalidade jurídica (capacidade de gozo de direitos) e a personalidade judiciária, valendo esta equiparação, quer para pessoas singulares, quer colectivas [de direito público ou privado] – cfr. Antunes Varela, in Manual de Processo Civil, pág. 108.
Por outro lado, se é certo que quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária, o inverso já não corresponde a uma proposição verdadeira, dada a extensão da personalidade judiciária a entidades que não gozam de personalidade jurídica, como previsto no artº 6º do CPC.
Já a capacidade judiciária, definida no artº 15º do CPC consiste na susceptibilidade de estar, por si, em juízo e tem por base e por medida a capacidade de exercício de direitos.
Resumindo: quer a personalidade, quer a capacidade judiciárias, à semelhança da personalidade e capacidades jurídicas, são “qualidades pessoais das partes”, ou nas palavras de Antunes Varela/J. Miguel Bezerra/Sampaio e Nora, in Manual de Processo Civil, 2ª ed., Coimbra Editora, 1985, pág. 131 “ requisitos abstracta ou genericamente exigidos para que a pessoa ou a organização possa estar em juízo ou possa actuar autonomamente em relação à generalidade das acções ou a certa categoria de acções”.
Refere Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, 2ª edição, vol. I, pág. 221, que «apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica”.
E acrescenta: «o Estado-administração é uma pessoa colectiva pública autónoma, não confundível com os governantes que o dirigem, e nem com os funcionários que o servem, nem com as outras entidades autónomas administrativas, também dotadas de distinta personalidade jurídica, tais como as regiões autónomas, as autarquias, as associações, institutos, empresas públicas, com personalidade jurídica, património, direitos, obrigações, atribuições, competências, finanças, pessoal próprios e que são terceiros em relação ao Estado (…)».
Os ministérios, na organização do Estado, mais não são que meros departamentos de organização dos órgãos e serviços do seu órgão central Governo, dirigidos pelos respectivos ministros, sem qualquer tipo de personalidade jurídica ou judiciária».
Continuam, pois, por não se integrarem nos artºs 66º e segs e 157º e segs do CC, a ser Estado e a estarem integrados na esfera e personalidade jurídica do Estado, inexistindo norma que lhes atribua personalidade jurídica ou judiciária, pelo que é inequívoca a conclusão que os ministérios são destituídos de personalidade e capacidade judiciárias passivas para a presente acção administrativa comum; e faltando personalidade judiciária, simplesmente não há parte e consequentemente estamos perante uma instância que, por irregular, não está perfeita.
Mas será que, a lei do processo administrativo [CPTA] contém normas ou princípios que nos conduzam a solução diferente, como pretendido pelo R?
Dispõe o artº 10º do CPTA, sob a epígrafe “Legitimidade passiva”:
- «1.Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
- 2.Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
- 3.Os processos que tenham por objecto actos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa colectiva de direito público a que essa entidade pertença.
(...)».
Ora, o nº 1 limita-se unicamente a prescrever que o interesse directo em contradizer pertence à outra parte na relação material controvertida, constituindo, deste modo, ónus do demandante proceder à sua identificação [cfr. artºs 78º, nº 1 do CPTA e 522º, nº 1, al. a) do CC], pelo que falecem os argumentos aduzidos pelo recorrente quanto à aplicação deste nº 1.
Quanto ao regime previsto no nº 2, este reporta-se à disciplina ou definição tão-só da legitimidade processual passiva nas acções administrativas que tenham por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública estabelecendo que quem é a parte demandada “… é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos …”.
Porém, o regime aqui previsto, apenas vale para as acções administrativas especiais [impugnação de acto, condenação à prática de acto legalmente devido e de impugnação de normas - arts. 50º e segs., 66º e segs. e 72º e segs. CPTA], bem como, para as acções de reconhecimento de direito ou de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos [v.g., as previstas no art. 37º, nº 2, als. a), b), c), d) e e) do CPTA], mas já não para as acções administrativas comuns que tenham por objecto, nomeadamente, litígios para a efectivação de responsabilidade civil extracontratual do Estado como é o do caso vertente, sendo que o mesmo, pelos seus termos, repita-se, não tem o alcance de conferir personalidade judiciária a quem não a possui no quadro duma acção como a “sub judice” [cfr., neste sentido o Ac. STA de 03.03.2010, proc. nº 0278/09 e no domínio do anterior contencioso, entre outros, os Acs. STA de 29.01.2003, proc. nº 01677/02, de 03.04.2003, proc. nº 050/03, de 06.05.2003, proc. nº 01951/02, de 18.12.2003, proc. n.º 01763/03].
No mesmo sentido, se pronuncia a doutrina que se tem debruçado sobre esta questão, designadamente, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” – 2ª ed. págs. 82/3, Almedina), para os quais a norma em apreço “...parece dever ser, porém, objecto de uma interpretação restritiva mediante a qual será de entender que ela não abrange todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, mas apenas as situações que anteriormente correspondiam ao recurso contencioso de anulação e à impugnação de normas (agora enunciadas nos artigos 50° e segs. e 72°), e a que há a acrescentar agora as pretensões dirigidas à condenação na prática de acto devido e à declaração de ilegalidade por omissão de normas (artigos 66° e 77°), bem como as acções de reconhecimento de direito e às acções de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente as que tenham em vista a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo (artigo 37º n°2, alíneas a), b), c) d) e e)). Trata-se, portanto dos processos que seguem a forma de acção administrativa especial e uma parcela dos processos que seguem a forma da acção administrativa comum.
E acrescentam: «nesse sentido aponta, desde logo, a letra da lei, que se reporta a processos que tenham por objecto “a acção ou omissão de uma entidade pública, determinando que a identificação do ministério que deverá ser demandado (no caso do Estado) deverá ser efectuada por referência aos órgãos a que “seja imputável o acto jurídico impugnado” ou sobre os quais “recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” - isto, em contraponto com a cláusula geral do n°1 do art. 10º que confere legitimidade passiva, à outra parte na relação material controvertida, sugerindo que pretende referir-se, por regra, a pessoas jurídicas e não a entidades (como seria o caso dos ministérios) que beneficiem de uma mera extensão da personalidade judiciária, o que assume sempre um carácter excepcional (cfr. art. 5° do CPC). No mesmo sentido concorre também o disposto no art. 11°, n° 2, que, de harmonia como artigo 20° do CPC, no âmbito do patrocínio judiciário, ressalva a possibilidade de representação do Estado (e não dos Ministérios) pelo Ministério Público, nos processos que tenham por objecto relações contratuais ou de responsabilidade”.
No mesmo sentido se pronunciam, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, em nota ao artº 10º, nº 2 (CPTA anotado, a págs. 167), depois de registarem que a importantíssima inovação em matéria de legitimidade passiva respeita aos “processos que tenham por objecto o exercício (ou a recusa de exercício) de poderes de autoridade para a emissão de normas ou actos administrativos da autoria de determinado órgão de um ente público, ou seja, nos processos da acção administrativa especial – não se aplicando, porém, às acções administrativas comuns” dado que nestas acções “no caso de o demandado ser o Estado…a legitimidade já não pertence ao ministério mas à própria pessoa Estado (representada, então, pelo Ministério Público)”, uma vez que os ministérios na organização do Estado, constituem apenas departamentos de organização dos órgãos e serviços do órgão central que é o Governo, dirigidos pelos respectivos ministros, destituídos, assim, de qualquer personalidade jurídica ou judiciária.
É, pois, inequívoco, que a previsão do nº 2 do artº 10º do CPTA, se reporta unicamente a situações processuais com características inteiramente diversas das acções administrativas comuns que têm por objecto a efectivação de responsabilidade civil do Estado [seja contratual ou extracontratual], já que ali, em atenção aos litígios específicos objecto de discussão em acção administrativa, entendeu o legislador prescrever, em relação aos mesmos, normas próprias e exclusivas reguladoras de legitimidade passiva e, consequentemente, também de personalidade judiciária ou susceptibilidade de ser parte.
Em conclusão, podemos afirmar sem sombra de dúvidas que (i) quando estejam em causa acções de responsabilidade civil extracontratual, a parte demandada é o Estado, representado ou não pelo Ministério Público e, (ii) que a instauração de uma acção administrativa comum que tenha por objecto uma relação de responsabilidade, no âmbito da pessoa colectiva Estado, contra um seu ministério ou órgão, determina a absolvição da instância da entidade demandada com fundamento na falta do pressuposto processual da personalidade judiciária, excepção dilatória, tudo alicerçado no entendimento segundo o qual o art.º 11º, nº 2 do CPTA, não tem a virtualidade de conferir personalidade judiciária a quem não a possui no quadro das referidas acções administrativas comuns – cfr. por todos, o Ac. deste STA proferido em 03/03/2010, in proc. nº 0278/09.
Porém, argumenta o recorrente que a presente acção tem de se entender como intentada contra o Estado Português, porque, entre o mais, o Ministério da Defesa Nacional é o órgão sobre o qual recai o dever de praticar um acto administrativo, como seja, o acto de atribuição de uma pensão de reforma extraordinária ou de uma pensão de invalidez ou de reparar os efeitos das doenças contraídas ou agravadas em função da prestação do serviço militar efectivo, de acordo com o Regulamento e Lei do Serviço Militar.
Ora, no que respeita ao pedido, e nas palavras de Miguel Teixeira de Sousa, in “Introdução ao Processo Civil”, pág. 23, o mesmo “ consiste na forma de tutela jurisdicional que é requerida para determinada situação subjectiva”.
Mas ao autor não basta formular o pedido, tendo ainda de especificar a causa de pedir, o mesmo é dizer, a fonte desse direito, o facto ou acto de que, no seu entender, o direito procede.
E da leitura da petição inicial apresentada é possível antever que o autor/ora recorrente assentou todo o seu pedido no pagamento de indemnização a título de danos morais e patrimoniais, ainda que fundadas em factos ilícitos diferentes, [sem que nunca tenha peticionado o pagamento de qualquer quantia a título de pensão extraordinária ou de invalidez, ou qualquer outra causa], que imputa directamente ao Ministério da Defesa Nacional, mas sem que tenha pedido a condenação do Réu na prática de qualquer acto administrativo.
Na verdade, toda a causa de pedir e pedido se agrupam numa mera acção de responsabilidade, alegadamente por danos sofridos em virtude de saltos de pára-quedas por si realizados no mês de Abril de 2006, pelo que, neste momento, é vã a tentativa do recorrente em tentar justificar que se limitou a errar na identificação do sujeito processual.
A questão seguinte consiste em saber se esta excepção de falta de personalidade judiciária por parte do R. Ministério da Administração Interna, pode ser suprida ou se é insanável.
A decisão recorrida entendeu, em conformidade com a jurisprudência maioritária que estamos perante uma excepção que não admite correcção.
Diversamente, o recorrente apoiando-se nos princípios da economia processual, da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma, entende que a mesma pode regularizada/sanada.
Esta questão, igualmente, não é nova na jurisprudência, sendo maioritária, para não dizer quase unânime, a posição que se inclina para a impossibilidade de sanação, até porque como supra já se referiu, a personalidade judiciária constitui o pressuposto dos restantes pressupostos processuais relativos às partes, pois faltando personalidade judiciária estamos perante uma instância irregular, que não pode, neste tipo de acções ser regularizada.
Na verdade, sobre esta questão, igualmente a posição do STA tem sido de que tal sanação desta excepção dilatória, à luz das normas do processo civil não é possível, com excepção das situações tipificadas no artº 8º do Código Civil [sucursais, agências, filiais, delegações ou representações], o que não é o caso dos autos, sendo que o Ac. deste STA proferido em 03/03/2010, in proc nº 0278/09, expressamente consignou: «Ora, atento o que se deixou já exposto sobre a importância do pressuposto processual da personalidade judiciária [pressuposto de outros pressupostos processuais relativos às partes, como ensina o Prof. Castro Mendes (Direito Processual Civil II, págs. 13 e 14)] e do que dimana nomeadamente do disposto nos artigos 5º a 8º, 23º e 265º, nº 2, do Código de Processo Civil, crê-se que a falta desse pressuposto processual é insanável, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º, nº 1, alínea c) do Código de Processo Civil. (…) E, não se vê de que forma a solução/interpretação para que se propende possa violar o direito de acesso à tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos arts. 20º e 268º, nº 4 da CRP, pois que, independentemente do mais, tal tutela supõe que as partes se conformem com as limitações decorrentes da lei ordinária, designadamente das disposições imperativas do Código de Processo Civil, o que, como se viu, não foi o caso. (…) De resto, os enunciados princípios não podem deixar de coexistir com o princípio da autorresponsabilidade das partes inerente ao princípio dispositivo, o qual opera na escolha dos meios processuais e na fixação do objecto da pretensão da tutela judicial. (…) Em suma, fora da hipótese prevista no art. 8.º do CPC, a falta de personalidade judiciária … não é sanável …”.
E cremos que outra não pode deixar de ser a solução aplicável ao caso presente, sendo infundada a argumentação utilizada pelo recorrente quando se socorre do princípio vertido no artº 7º do CPTA, pois quer o princípio da economia processual, quer o da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma, possuem limites na sua aplicação e, portanto estes limites não podem ser excedidos, sob pena de violação expressa das normas imperativas e positivadas no Código do Processo Civil.
Face ao exposto, improcedem todos os argumentos trazidos no recurso dirigido a este Tribunal, sendo de concluir que, no caso presente, a excepção dilatória por falta de personalidade judiciária do R. Ministério da Defesa Nacional é insusceptível de sanação.
