01656/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Em acção com vista a efectivar responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, tendo sido imputada a agentes do município Réu conduta dolosa, como causadora do direito à indemnização, as normas (art.ºs 90º e 91º da LAL) que regem tal tipo de responsabilidade, não impõem que se configure caso de litisconsórcio necessário, mas sim de litisconsórcio voluntário

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

A. .., Ld.ª - A.-, com os sinais dos autos, recorre da decisão proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra (TAC) que julgou proceder a excepção de ilegitimidade passiva do Réu Município (R.) o que leva á absolvição da instância.

É de tal decisão que vem interposto o presente recurso, tendo o recorrente ao final da sua alegação formulado as concernentes conclusões que podem sintetizar-se no seguinte:

1. A A. intentou a acção contra o Município da Covilhã, e não contra as pessoas que o R. veio chamar, pelo simples facto de tais pessoas terem agido em nome e no exercício das suas funções e até apoiados juridicamente;

2. Não carece a legitimidade passiva do Réu Município de ser acompanhada por quaisquer outras pessoas, designadamente pelos titulares ou agentes dele próprio e que em seu nome agiram;

3. O recorrido é sempre responsável pelos actos funcionais praticados, ainda que se esteja perante o caso de existirem outros responsáveis com ele solidários;

4. O mecanismo da solidariedade não obriga a que a A. accione os que agiram em nome do R, competindo ao R. fazê-lo ou não, conforme entenda.

5. Pelos danos causados a particulares por actos funcionais, a título de dolo ou mera culpa, praticados pelos seus órgãos ou agentes, responde sempre o Município;

6. Ao decidir pela absolvição da instância, por o R. Município estar desacompanhado dos demais responsáveis solidários, a decisão recorrida, viola o disposto nos artºs 659.º, nº 2 e 26º do CPC, 90º, 91º do DL 100/84 e 512.º, nº 1, do C.Civil.

O R., na sua contra-alegação, louvando-se nos fundamentos da decisão recorrida, propugna pela improcedência do recurso.

Neste STA, a Exm.ª Procuradora-Geral Adjunta, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso, com invocação de doutrina deste STA contida, nomeadamente no acórdão de 28.NOV.96 (Rec. 38313), no sentido de que o litisconsórcio no domínio da responsabilidade extracontratual é voluntário e não necessário.

Ainda segundo aquela Exm.ª Magistrada, mesmo que assim se não entenda, “sempre se teria imposto que, por aplicação do princípio do inquisitório...o erro em que a recorrente incorreu ao demandar tão somente a pessoa colectiva, tivesse sido oficiosamente suprido.”

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

Na acção a que respeita o presente recurso o que está em causa traduz-se em pedido da A. em ser indemnizada por prejuízos decorrentes da venda em que a mesma assumiu a posição de compradora e a Câmara Municipal da Covilhã a posição de vendedora de um lote de terreno que se destinava à instalação de uma unidade industrial no âmbito do Parque Industrial da Covilhã, sem que existisse alvará de loteamento e as necessárias infraestruturas, o que a A. só posteriormente veio a saber, falta de alvará essa que veio originar a que fosse declarada nula a deliberação que originou a venda.

A decisão recorrida no sentido de julgar procedente a excepção de ilegitimidade passiva do Réu Município assentou basicamente no seguinte.

Na relação negocial desenvolvida, agentes do R. houve que actuaram (com dolo e culpa grave) de molde a determinar a A. à efectivação da aludida venda, com os prejuízos decorrentes da mesma. Assim:

- O então Presidente da Câmara que garantiu à A. a realização da venda até final do ano de 1994 e pelo preço que havia sido acordado;

- A mesma entidade e o Vereador J... garantiram que as infraestruturas estariam concluídas ainda antes do final daquele ano de 1994;

- Também o Vereador incumbido dos Serviços Municipalizados prometeu à A. que a rede de abastecimento de água estaria terminada até final do Verão daquele mesmo ano;

- Por tais motivos acreditou a A. na realização da venda e nas condições estabelecidas;

- Como inexistia o alvará de loteamento, com a consequente impossibilidade de legalização de tal lote, não era possível ao município concretizar regularmente a venda, o que tudo alegadamente era do conhecimento daqueles agentes, como também sabiam que o Ministério da Indústria nunca autorizaria o licenciamento da unidade industrial a que o terreno se destinava;

- Também o notário privativo da Câmara, que celebrou a escritura, era conhecedor de tais factos;

- E, pese embora serem conhecedores de tais elementos, desencadearam a enunciada actuação danosa para a esfera patrimonial da A.

Com arrimo em tal factualidade, entendeu-se na decisão recorrida que, “estabelecendo a lei a solidariedade torna-se necessária a intervenção dos vários interessados na relação controvertida, para assegurar o efeito útil da demanda, sendo a falta de qualquer deles motivo de ilegitimidade (artº 28º do CPC)”, o que também alegadamente resultaria do disposto nos artºs 2º e 3º do Dec. Lei 48051, de 21 de Novembro de 1967. Ainda segundo a decisão do TAC, os agentes referidos, “agiram com dolo. Sendo assim, devem responder solidariamente, não podendo deixar de ser demandados a título principal

(...)

...Não tendo a A. demandado aqueles agentes ou não tendo requerido a sua intervenção principal, originou a ilegitimidade do Réu Município por desacompanhado dos demais responsáveis solidários...”, pese embora o Réu haver requerido a sua intervenção acessória.

Tal entendimento é contrariado pela A./recorrente, basicamente porque, não carece a legitimidade passiva do Réu Município de ser acompanhada por quaisquer outras pessoas, designadamente pelos titulares ou agentes dele próprio e que em seu nome agiram, visto que, o recorrido é sempre responsável pelos actos funcionais praticados, ainda que se esteja perante o caso de existirem outros responsáveis com ele solidários.

Vejamos:

Basicamente a sentença recorrida assentou a mencionada decisão no convencimento de que no caso se impunha o litisconsórcio necessário, visto que, tendo os referidos agentes do Réu Município agido com dolo e havendo intervindo na relação material, nos termos enunciados, impunha-se também a sua intervenção na relação processual, sem o que a falta de qualquer deles constituía motivo de ilegitimidade, ex vi artº 28º do CPC, o que também alegadamente resultaria do disposto nos artºs 2º e 3º do Dec. Lei 48051, de 21 de Novembro de 1967 e bem assim do preceituado no nº 2 do art.º 91.º da LAL.

Refira-se que a pedra de toque para a solução da questão que vem posta é dada pelo entendimento que se entenda resultar do preceituado no citado artº 3º do Dec. Lei 48051, de 21 de Novembro de 1967, e bem assim do consignado em disposição similar contida no art.º 91.º da LAL. Isto é, importa apurar se no caso, a lei impõe a intervenção de todos, o município e aqueles agentes.

Nos termos do art.º 3.º daquele DL 45081, e nos casos de factos praticados com dolo no exercício das funções e por causa desse exercício, ocorre responsabilidade solidária do titular do órgão ou agente e da Administração, mas com direito de regresso contra o titular do órgão ou agente (n.º 1), mais se prescrevendo naquele normativo que, em caso de procedimento doloso, a pessoa colectiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou os agentes (n.º 2).

Assim, numa situação de conduta dolosa, o lesado pode exigir a indemnização à Administração ou ao titular do órgão ou agente solução que, segundo o Prof. Marcello Caetano, se destina a proteger o lesado contra o risco de insolvência do titular do órgão ou agente (in Manual, 10.ª ed., a p. 1234).

Em anotação ao art.º 517.º do Cód. Civil, afirmam os Professores Pires de Lima e Antunes Varela (in Código Civil Anotado, a p. 361):

“A solidariedade é uma faculdade concedida aos credores ou aos devedores; ela não impede, por conseguinte, que, uns ou outros, renunciando ao benefício, accionem conjuntamente a outra parte. É essa a doutrina do artigo. Cfr. o art.º 27.º do Código de Processo Civil que, admitindo a intervenção de todos em casos desta natureza, acrescenta, no entanto, que basta a intervenção de um deles para assegurar a legitimidade das partes (n.º 2)”.

Como se escreveu, a propósito de situação similar à vertente, no acórdão deste STA de 28.11.96 (rec. 38313, in APDR de 15 de Abril de 1999), uma tal solução “corresponde ao entendimento de que o litisconsórcio no domínio da responsabilidade extracontratual – rectius, da correspondente obrigação de indemnizar – é voluntário e não necessário, em consonância com o preceituado, com carácter de regra geral para todas as obrigações solidárias, nos artºs 517º C.Civ e 27/2 CPC. Nem a natureza da relação jurídica, nem disposição especial da lei (artº 28º do CPC), prossegue o mesmo aresto, impõem ao lesado que demande conjunta e simultaneamente todos os responsáveis.

Com efeito, a obrigação diz-se solidária, pelo lado passivo, quando o credor pode exigir a prestação integral de qualquer dos devedores e a prestação efectuada por um deles libera a todos perante o credor comum. Do ponto de vista das relações externas (devedores/credores) a solidariedade caracteriza-se:

- pelo dever de prestação integral que recai sobre qualquer dos devedores, que não pode opor o benefício de divisão ou subsidiariedade;

- pelo efeito extintivo recíproco da prestação integral efectuada por qualquer dos devedores.

Portanto, a produção do efeito útil normal da acção não exige a intervenção dos vários responsáveis.

(...)

Na verdade, o estabelecimento de um regime de solidariedade entre a pessoa colectiva e o autor do facto danoso que tenha agido com dolo destina-se a proteger o lesado contra o risco de insolvência do titular do órgão ou agente, ou a dificuldade de efectivação prática do direito contra estes, em fase executiva. Não é estabelecida em benefício do agente, da pessoa colectiva ou do interesse público (contrariamente à regra de responsabilização exclusiva da pessoa colectiva perante o lesado em caso de negligência que protege o titular do órgão ou agente...), contida no n.º 1 do art.º 2.º do DL 48051 e no n.º 1 do art.º 90º da LAL.

(...). Se o beneficiário entender exercer o direito em termos tais que desperdiça essa protecção, prossegue a citado acórdão, poderá duvidar-se da racionalidade de tal atitude se a sua real intenção for a de obter ressarcimento, mas não há razão para o direito intervir, protegendo-o a outrance contra o que é expressão da sua autonomia e auto-responsabilidade”.

Transpondo a enunciada doutrina a que se adere para o caso em apreço, em que, como se disse, é imputada aos referidos agentes do município Réu conduta dolosa, como causadora do direito à indemnização, haverá que concluir que, em contrário do decidido, se impunha que devesse verificar-se caso de litisconsórcio voluntário e não necessário, não concorrendo assim motivo para a absolvição da instância em virtude de haver sido demandada apenas a pessoa colectiva.

III. DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, e em provimento do presente, acordam em:

1. Revogar a decisão recorrida;

2. Remetendo-se os autos ao TAC, ali devendo prosseguir seus legais termos, se a tal nada obstar

Sem custas.

Lx. aos 19 de Fevereiro de 2003.

João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Adelino Lopes