O Direito:
Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos artºs., 608.º, n.º 2, 635.º, ns. 3 a 5, e 639.º, todos do Código de Processo Civil - Lei 41/2013, de 26/6 (art.º 5.º, n.º 1), “ex vi” arts.1.º e 140.º, do CPTA.
Donde ressalta o seguinte: solicitando a requerente, entre as providências requeridas, regulação provisória ao abrigo do art.º 132º do CPTA, e tendo o tribunal decidido da sua improcedência…
… (I) «por não verificação de “aparência de bom direito”» (art.º 132º, nº 2, c), do CPTA), bem assim por …
…. (II) desembocar em tutela antecipatória que afinal de contas regularia de modo definitivo o litígio (excedendo o carácter sumário, instrumental e provisório característico da tutela cautelar), quanto a este segmento, não vertendo o recurso, na delimitação objectiva das conclusões, ataque quanto a este segundo fundamento (pois quanto à primeira das razões pode dizer-se que a impugnação feita em recurso a comporta, enquanto sustentação que a recorrente faz de procedência por critério de evidência), incólume deixa a decisão.
Depois desta constatação, vejamos o mais.
Uma primeira ordem de razões vem sob as conclusões 1ª e 2ª.
Insurge-se a recorrente que o tribunal tenha concluído pelo não provimento das providências solicitadas ao tribunal ao abrigo do critério estabelecido no art.º 120º, nº 1, a), do CPTA.
“A doutrina e a jurisprudência tendem a caracterizar as situações que podem justificar o enquadramento na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA como sendo de natureza excepcional” – Ac. do TCAS, de 06-12-2014, proc. nº 10620/13.
Temos, também, como não evidente a procedência de pretensão almejada pela autora.
“As situações a enquadrar no art. 120º, nº 1, alínea a), do CPTA, designadamente no conceito de acto “manifestamente ilegal” não devem oferecer quaisquer dúvidas quanto a essa ilegalidade que, assim, deve poder ser facilmente detectada, face aos elementos constantes do processo e pela simples leitura e interpretação elementar da lei aplicável, sem necessidade de outras averiguações ou ponderações” – Ac. do STA, de 20-03-2014, proc. nº 0148/14.
Esse juízo de evidência soçobra caso exista margem de discussão.
Tal evidência «deve ser palmar, sem necessidade de quaisquer demonstrações (M. Aroso de Almeida/C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, pág. 603)».
A requerente sustenta que se não verificará a «patente complexidade das questões fáctico-jurídicas e técnicas em apreço nesta lide» apontada na sentença, conquanto todas as partes estarão de acordo quanto ao quadro legislativo vigente, antes aceitando e confessando seu propósito de implementar novas regras face à falta de “tempo útil para implementar novo quadro legislativo”.
Não é propriamente assim.
Sobre o quadro legislativo, efectivamente, não há desacordo; o bloco legal que rege é conhecido de todas as partes.
O próprio “Protocolo” dele faz invocação.
Que tal protocolo implemente novas regras, antecipando por via regulamentar um futuro novo regime, nisso já o consenso falha. Ao invés, é precisamente por não existir novo quadro legislativo que, perante “constrangimentos identificados no actual”, justifica o requerido Ministério da Educação e Ciência a celebração do “Protocolo” (art.º 41º da Oposição). É também com referência ao actual quadro legislativo que o mesmo instrumento se identifica, tendo “como objectivo definir os circuitos e os procedimentos relativos às situações de colaboração entre as instituições outorgantes, no âmbito da atribuição do SEE (…)” [Cláusula Primeira] [No Relatório Técnico sobre as “Políticas Públicas de Educação Especial”, de Junho de 2014, do Conselho Nacional de Educação, cita-se Bairrão, quanto a uma “colaboração estreita entre serviços de saúde, segurança social e de educação”. ].
A procedência ou improcedência da pretensão necessita, pois, de indagação, com vista a saber em que medida surte ilegalidade, que “de visu” não se aparenta.
Assim, não dá o art.º 120º, nº 1, a), do CPTA, guarida de êxito à presente tutela cautelar.
Afastada a solução do caso segundo critério de evidência do art.º 120º, nº 1, a), do CPTA, enfrentou a sentença análise sob batuta do art.º 120º, nº 1, b), do CPTA.
Afirmou a procedência da excepção de inimpugnabilidade.
Sob as conclusões 3ª a 7ª, sustenta a autora a natureza do “Protocolo” como regulamento conjunto, com eficácia externa, daí assentando que o tribunal “a quo” não deveria ter concluído por uma impugnabilidade “do acto” administrativo (e antes prosseguido em conhecimento de mérito).
Acontece que não foi exactamente esse o juízo do tribunal.
O que é pressuposto como razão de discordância da recorrente para com o decidido não esteve aí presente, votando ao insucesso a impugnação junto do tribunal superior.
O tribunal recorrido concluiu pela inimpugnabilidade, sim. Mas também assim o fez afastando que estivesse confrontado com qualquer acto administrativo. Antes opinou que se lhe deparava instrumento contratual. Mas também não se ficou por aí, ou só por aí.
Como ficou exarado (sic):
No caso sub iudice, a Requerente pretende a anulação e a declaração de nulidade do “protocolo de colaboração” e dos “actos de execução” que identifica nas alíneas a) a f) do artigo 102º do requerimento inicial.
Do “protocolo de colaboração” ressalta, desde logo, que este constitui, efectivamente, um acordo de vontades entre dois órgãos tendente a uniformizar circuitos e procedimentos de situações de colaboração no âmbito de atribuição do subsídio de educação especial.
E, sendo assim, inclui-se no âmbito da chamada actuação informal da Administração Pública que não visa produzir directamente efeitos jurídicos, mas antes pressupõe a prática posterior de avaliações e competentes decisões concretas - actos administrativos - em cada um dos processos individuais apresentados pelos potenciais beneficiários do subsídio de educação especial.
É, com efeito, como alega o Requerido Instituto de Segurança Social um contrato entre dois órgãos administrativos, no qual, mesmo que se definam critérios gerais quanto à atribuição do subsídio de educação especial, ainda assim, não corporiza um acto administrativo tal como este é definido, quer pelo artigo 120º do CPA, quer pela jurisprudência e doutrina.
Recapitulando, o acto administrativo é uma estatuição autoritária relativa a um caso concreto, emanada por uma entidade administrativa, no exercício da função administrativa e que se destina a produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos.
Ou seja, comparativamente às demais formas de actuação da Administração, o acto administrativo caracteriza-se por ser individual (aplica-se a uma pessoa ou um conjunto determinado de pessoas) e concreto (aplica-se a um caso ou a um conjunto determinado casos), enquanto a norma será geral (aplica-se a um número indeterminado de pessoas) e abstracta (aplica-se a um número indeterminado de pessoas) e, por sua vez, o acto administrativo é unilateral, imposto ao destinatário, enquanto o contrato, porque resulta de uma negociação, tem natureza bilateral.
Conclui-se, por isso, que o “protocolo de colaboração” em apreço, não ostenta as enunciadas características do acto administrativo porque (i) não visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, nem mesmo de acto administrativo geral, (ii) se destina a um conjunto indeterminado de casos e de pessoas, não se sabendo de antemão quais as crianças e jovens que têm o infortúnio de padecer ou de vir a padecer de deficiência permanente, nem em que fase da sua vida ocorreram as circunstâncias escolares e/ou familiares que justifiquem a apresentação de requerimento do subsídio de educação especial.
Em suma, note-se, o aludido “protocolo de colaboração” não produz, por si só, qualquer efeito lesivo na esfera jurídica da Requerente ou dos seus associados.
É que, para produzir efeitos jurídicos externos e lesivos o mesmo carece de uma aplicação concreta, consubstanciada na prática de actos administrativos de deferimento ou indeferimento (ou similares, de não apreciação, de devolução...)
dos concretos requerimentos que sejam submetidos aos entes competentes para efeitos de atribuição do subsídio de educação especial, ou outros, no âmbito de um específico procedimento administrativo e de acordo com a situação individualizada em causa.
Donde se conclui que, também os actos que a Requerente enuncia nas alíneas a) a f) do artigo 102º do seu requerimento inicial, carecem de “impugnabilidade”.
A verdade é que, não sendo impugnável o “protocolo de colaboração” e pretendendo a Requerente impugnar/ suspender os actos individuais e concretos que, em execução do mesmo, hajam sido praticados pela Administração, incumbia-lhe, mesmo nesta sede cautelar – para o que, aliás, foi convidada em sede de convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial a fls. 63 e 64 dos autos - “juntar o documento comprovativo da prática do acto … impugnado” relativo a uma situação individual e concreta, conforme disposto no artigo 79º n.2 do CPTA. É que, não se basta o Tribunal, obviamente, com uma cópia truncada desses documentos, do qual não constam sequer os destinatários, no caso dos actos da alínea b) do artigo 102º do requerimento inicial e, nem apresentando qualquer cópia dos documentos / actos elencados nas alíneas a), c) e f) do artigo 102º do requerimento inicial (sendo que, neste último caso, seria o requerimento de atribuição de subsídio, que não obteve resposta).
E, assim sendo, não pode o Tribunal, nem mesmo nesta sede sumária e perfunctória como é a cautelar, aferir da legalidade dos mesmos em face das circunstâncias específicas e individuais de cada caso concreto. Acresce ainda que, mesmo apresentando-os, a Requerente teria de sustentar a sua legitimidade e interesse em agir, nesse caso, ao abrigo do disposto no artigo 9º n.1 do CPTA, actuando na lide em representação do associado destinatário daquele concreto acto – o que também não fez.
Com efeito, não pode o Tribunal, como pretende a Requerente suspender todo um universo de actos – não identificados ou identificáveis – ou, sequer, determinar, regulando provisoriamente como também peticiona a Requerente, a adopção de outros critérios de apreciação que não os do citado “protocolo” e, ainda, o pagamento dos sobreditos subsídios de educação especial a um universo indeterminado e indeterminável de administrados, já que, além de tal (a requerida “suspensão indeterminada”), potencialmente, paralisar toda a actuação dos Requeridos, por outro lado, a determinação dos critérios de decisão, caso fosse deferida nos termos em que vem peticionada, seria ilegal, por consubstanciar uma violação do princípio da separação de poderes e da discricionariedade que detém a Administração Pública.
Por último, no que se refere aos “actos” identificados sob as alíneas d) e e) do mencionado artigo 102º do requerimento inicial, os mesmos mais não constituem do que actuações informais da Administração Pública que não visam produzir directamente efeitos jurídicos, assim se verificando, com fundamento nas razões já aduzidas quanto ao citado protocolo de execução, actos inimpugnáveis.
Destarte, ante o que se deixou expendido importa, referir que quanto ao pedido (1) de suspensão do Protocolo de Colaboração e de todos e quaisquer actos de execução do mesmo, o Tribunal conclui pela procedência da alegada inimpugnabilidade do “protocolo” e dos actos de execução identificados.
Poderá até recorrente ter razão na aproximação que faz ao poder regulamentar; porventura justificando-se essa visão das coisas, mais por atenção à função que pelo suporte formal.
[E, ao contrário do sustentado pelo recorrido Instituto, aqui não identificamos questão nova; o que a recorrente sustenta é tão só diferente perspectiva de direito da que a sentença convocou]
Mas também por aqui se fica a discordância da recorrida.
Sem por em causa a constatação que o tribunal recorrido fez, por outras palavras e mesmo que tenha encarado outra qualificativa: sem que haja imediata operatividade, resulta a inimpugnabilidade; e bem assim os apelidados actos de execução identificados pelo requerido, ou não são reconhecíveis como actos administrativos de aplicação ou se tratam de actos informais.
O cerne de fundamento que presidiu à sentença recorrida.
Que o recurso não ataca, deixando de fora reexame.
Assim infrutiferamente avançando a recorrente nas conclusões 8ª a 10ª, onde aponta o que entende ser de ilegalidade.
Termos em que, em conferência, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso.Sem custas, por isenção.
Porto, 27 de Junho de 2014.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Isabel Soeiro
Ass.: Fernanda Brandão
