0109/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O conjunto de regras contendo critérios e fórmulas para a determinação do rendimento do agregado familiar do estudante, com vista à concessão de bolsa de estudo e eventual cálculo do respectivo montante, constitui um regulamento integrativo, de eficácia externa, visto que projecta os seus efeitos para fora do âmbito organizativo e inter-orgânico da Administração, servindo de suporte para a definição de situações jurídicas individuais.

II- Como tal, carece de ser publicado, sob pena de ineficácia jurídica.

III- Está viciado por erro nos pressupostos de direito o acto administrativo de recusa da concessão de bolsa assente em cálculos do rendimento familiar da interessada feitos com aplicação das sobreditas normas.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A. .., estudante do ensino superior, recorre contenciosamente do despacho de 29.11.02 do MINISTRO DA CIÊNCIA E DO ENSINO SUPERIOR que lhe indeferiu o recurso hierárquico de decisão do Fundo de Apoio ao Estudante, mantendo a recusa de atribuição à recorrente de bolsa de estudo relativa ao ano de 2001/2002.

Alegou ser estudante do ensino superior não público na Universidade Lusófona de Humanidades e Novas Tecnologias, frequentando o curso de Psicologia. Concorreu à atribuição de bolsa de estudo, mas o seu requerimento foi indeferido pelo FAE (Fundo de Apoio Escolar), em virtude de ser considerada “economicamente não carenciada”. Desta decisão recorreu hierarquicamente para o Ministro, que todavia a confirmou. O despacho recorrido é ilegal, porquanto:

a) O Ministro despachou no sentido da confirmação da decisão da FAE por a decisão desta se mostrar “suficientemente fundamentada e existirem regras técnicas de aferição de rendimentos que, no caso de um dos elemento do agregado familiar ser trabalhador independente, com rendimentos da categoria C de IRS, impõem que o seu rendimento seja calculado pelo valor maior de resultado apurado na sua actividade profissional ou 20% do total de proveitos”.

b) Indeferiu, pois, a pretensão da recorrente através de um método de avaliação indirecta do rendimento de um dos membros do seu agregado familiar com recurso a uma fórmula alternativa, não prevista regulamentarmente, qual seja a da aplicação de uma taxa de 20% ao volume de negócios emergente da respectiva actividade profissional.

c) Tal avaliação assim feita, e feita sem lei, logo, contra ela.

d) Ao considerar que o despacho objecto de recurso que apreciava estava suficientemente fundamentado, quando ele, de facto, também omitia o Direito aplicado quanto à fórmula de cálculo utilizada para a conclusão decisória, a decisão recorrida viola o disposto nos artº 124º e 125º do Código de Procedimento Administrativo e no artº 268º, n.º 3 da Constituição da Republica Portuguesa;

e) Como viola o disposto no artº 9º do aludido Regulamento e o principio da legalidade consagrado no artº 3º do Código de Procedimento Administrativo ao adoptar regra de cálculo para apuramento do rendimento do agregado familiar da recorrente que não está prevista no Regulamento de Atribuição de Bolsas de Estudo a Estudantes do Ensino Superior não Publico;

f) De igual modo, a decisão recorrida ao adoptar criterios de aferição de rendimento do elemento do agregado familiar da recorrente que aufere rendimentos empresariais por regras diferentes das fiscalmente aceites e das aplicáveis aos demais cidadãos não empresários, viola o disposto no artº 9º do citado Regulamento, o imposto nos art. 75º e 87º da Lei Geral Tributária, o principio da igualdade e proporcionalidade previsto no artº 5º do mesmo Código de Procedimento Administrativo e o artº 13º da Constituição da Republica Portuguesa;

g) Razão pela qual a decisão recorrida carece de “revogação e substituição por outra, que aplicando o Regulamento, atribua à recorrente a peticionada bolsa de estudo para o ano lectivo de 2001/2002, uma vez que cumpre na integra os pressupostos exigidos pelo seu artº 11º, condenando-se o Ministério da Ciência e do Ensino Superior, através do Fundo de Apoio ao Estudante, ao seu pagamento imediato, com juro moratório à taxa legal”.

Respondeu a entidade recorrida, alegando em síntese o seguinte: o despacho está fundamentado por remissão para o parecer da Secretaria-Geral do Ministério, devendo além disso atentar-se na decisão sobre a reclamação e no esclarecimento prestado à recorrente, em que se explanam as razões de facto e de direito da mesma decisão. Não há violação de lei, porquanto o rendimento anual do agregado familiar da recorrente foi calculado de acordo com as regras técnicas necessárias à aplicação do Regulamento de bolsas, aprovadas por despacho do Presidente do FAE de 29.6.01 e previstas no art. 2º do Despacho nº 11640-D/97, que aprova o Regulamento, na redacção do Despacho 16233-A/98. Atendeu-se ao rendimento do pai da interessada, que é trabalhador independente com contabilidade organizada e ao rendimento da mãe, que trabalha por conta de outrem. Aplicadas as respectivas fórmulas, a capitação apurada é superior ao salário mínimo nacional, pelo que o estudante não pode ser considerado economicamente carenciado. Não há avaliação indirecta ou por presunções do rendimento do pai, sendo que, de resto, a reforma tributária não é aqui aplicável. Não houve avaliação feita sem lei, pois as regras técnicas aprovadas constituem parte integrante do despacho e do regulamento aprovados – despacho de 29.6.01 do Director-Geral do Ensino Superior, complementar do Despacho 10.324-D/97 e emitido nos termos do seu art. 2º. A distinção aí feita de rendimentos de trabalho independente e rendimentos de actividades comerciais, industriais e agrícolas não ofende o princípio da igualdade, podendo e devendo haver tratamento desigual.

Nas alegações, a recorrente terminou formulando as seguintes conclusões:

“a) A fundamentação exarada na resposta oferecida pelo Senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior e errada ao escudar a decisão em Despacho do Senhor Director-Geral do Ensino Superior datado de 29/06/01;

b) Tal Despacho será do Senhor Presidente do Fundo de Apoio ao Estudante;

e) Nem esse Despacho se mostra publicado na folha oficial, para poder ter fora de lei;

d) Não sendo, por isso, oponível erga omnes;

e) Sendo a decisão aqui recorrida tomada contra lei expressa;

f) Tanto mais que nesse Despacho se pretende regulamentar método de avaliação indirecta de rendimentos de uma classe de cidadãos que colide com a unidade e uniformidade do edifício jurídico nacional e a igualdade dos cidadãos perante a lei;

g) Em violação clara das normas contidas nos Artº 9º, n.º 2, ab initio, e 11º do Regulamento de Atribuição de Bolsas de Estudo a Estudantes do Ensino Superior Não Publico, nos Artº 75º, n.º 1, e 87º a 89º da Lei Geral Tributária, nos Artº 3º, n.º 1, 5º, n.º 1, 124º, n.º 1, e 125º do Código de Procedimento Administrativo e nos Artº 13º e 268º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa;

h) Razões pelas quais carece de revogação e substituição por outra, judicial, que conceda à recorrente A..., bolsa de estudo em referência ao ano lectivo de 2001/2002 por carência económica, como estabelecido no respectivo Regulamento aprovado pelo Despacho nº 11.640-D/97”.

Contra-alegando, o Ministro recorrido concluiu:

“a. O despacho recorrido não viola os artºs. 124º e 125º do CPA e o art.º 268º, n.º 3, da CRP, pois está devidamente fundamentado por remissão expressa para o parecer/fundamento (n.º 2002/57, de 21/11) onde vai referenciada também a resposta à reclamação da Recorrente (oficio n.º 6950, de 14/06/02) e os “esclarecimentos” que sobre os cálculos da capitação lhe foram prestados (oficio n.º 7875, de 12/07/02);

b. Não viola o art.º 9º e 11º do Regulamento, visto que se apoia nas “regras técnicas de aplicação” aprovadas pelo despacho do Presidente do FAE de 29/06/01, precisamente nos termos do n.º 2 do Despacho que aprova esse Regulamento e do art.º 9º, n.º 5, do próprio Regulamento, com remissão expressa para o despacho n.º 10.324-D/97, DR, II, de 31/10, que aprovou idêntico Regulamento para o Ensino Superior Público;

c. Não viola os artºs. 75º, n.º 1, e 87º a 89º da LGT, pois que, embora não sendo tal diploma aplicável ao caso, foram afinal aceites os dados constantes da declaração de rendimentos do contribuinte e não se procedeu a qualquer avaliação indirecta desses rendimentos por métodos indiciários;

d. Não viola o art.º 13º da CRP, porque os rendimentos da categoria A ou do trabalho dependente são diferentes dos da Categoria C, ou seja, os comerciais, industriais ou agrícolas, nos termos dos artºs. 2º, e 25º, e 4º e 31º e ss. do CIRS, respectivamente, remetendo mesmo este último preceito para as regras do Código do IRC, com as devidas adaptações, a determinação do lucro tributável desta categoria”.

O Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

“O recurso vem interposto do despacho do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, datado de 29-11-02, nos termos do qual, indeferindo recurso hierárquico interposto de decisão do Fundo de Apoio ao Estudante, foi mantida a recusa de atribuição a recorrente de bolsa de estudo relativa ao ano lectivo de 2.001/2.002 por a considerar economicamente não carenciada.

Acompanhando a entidade recorrida, afigura-se-nos que o despacho sob recurso não padece dos vícios invalidantes que lhe são imputados.

Desde logo importara acentuar que o despacho se mostra fundamentado com suficiência, para tanto relevando o acolhimento expresso que faz dos termos do Parecer emitido pela Secretaria-Geral do Ministério, no qual se explanam com clareza os motivos que determinaram a não atribuição da bolsa de estudo à recorrente e que decorreram da aplicação das regras e procedimentos técnicos estabelecidos para o calculo das bolsas de estudo aprovadas por despacho do Presidente do Fundo de Apoio ao Estudante, datado de 29/6/01.

Relativamente aos vícios de violação de lei assacados ao despacho, decorrentes de alegada adopção de regras para apuramento do rendimento familiar do agregado familiar não previstas no Regulamento de Atribuição de Bolsas a Estudantes do Ensino Superior não Publico, adopção essa que seria ainda atentatória do Principio da Igualdade, afigura-se nos que não enferma de qualquer ilegalidade a observância das regras técnicas definidas no aludido despacho interno, enquanto expressão de critérios uniformes orientadores para os serviços competentes necessários à ponderação do rendimento anual dos agregados familiares dos candidatos à atribuição das bolsas de estudo e cuja oponibilidade aos interessados afectados não carece de notificação ou publicação no D.R. desse mesmo despacho, ao invés do que defende a recorrente - cfr. acórdão de 17-4-97, no recurso n.º 33.195.

Por outro lado, o despacho em questão ao prever uma diferente forma de cálculo para os trabalhadores por conta própria em confronto com os trabalhadores por conta de outrem não ofende, a nosso ver, o princípio fundamental da igualdade, posto que nada impede o estabelecimento de regras diferenciadas de ponderação de rendimentos dos membros de um agregado familiar quando estes assumam uma natureza diversa quanto à sua origem, já que se definem como rendimentos autónomos e distintos e, como tal, desiguais em termos fiscais, consoante alega a entidade recorrida.

Termos em que se é de parecer que o recurso não merece obter provimento”.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.

- II -

Consideram-se assentes os seguintes factos, com interesse para a decisão:

1. A recorrente é estudante do ensino superior não público na Universidade Lusófona de Humanidades e Novas Tecnologias, frequentando o curso de Psicologia (ingresso no ano lectivo de 2001/2002).

2. Concorreu à atribuição de bolsa de estudo.

3. A bolsa foi-lhe recusada por decisão do Fundo de Apoio ao Estudante (FAE), com a explicação de que “o candidato é considerado economicamente não carenciado”.

4. A recorrente reclamou desta decisão para o Presidente do FAE (p.a., doc. Com o nº 446/4 de registo de entrada e data ilegível).

5. A reclamação foi indeferida por despacho de 11.6.02 (p.a., reclamação nº 2272 e ofício nº 6950, de 14.6.02).

6. Desta decisão interpôs a recorrente recurso hierárquico para o Ministro da Ciência e Ensino Superior (p.a., doc. com o nº de registo de entrada 51349, de 1.7.02).

7. Em 12.7.02 o FAE enviou à recorrente o ofício nº 7875, no qual se diz vir “esclarecer a situação relativa ao cálculo da capitação da bolsa de estudo” e se explica como se obteve o valor final da capitação média mensal do agregado familiar, considerado superior ao salário mínimo nacional (p.a.).

8. Sobre o recurso, o FAE prestou o parecer elaborado por uma “jurista” em 7.11.02, pronunciando-se pela “rejeição” do recurso, por se considerarem improcedentes os argumentos nele utilizados (p.a.).

9. Em 21.11.02 o Secretário-Geral do Ministério da Ciência e do Ensino Superior elaborou o Parecer nº 2002/57/DSRHFP, do seguinte teor:

“A. .., estudante da Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnologias de Lisboa, vem interpor recurso hierárquico da decisão do FAE que indeferiu a sua reclamação sobre a não atribuição de bolsa de estudo, nos termos do art. 166º do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

Esta estudante alega, com a base para a sua petição de recurso, a falta de fundamentação da decisão que indeferiu a sua reclamação, em violação do disposto das alíneas a), b), e c) do n.º 1 do art. 124º e art. 125º, ambos do CPA.

Acrescentando que a referida decisão não acatou o estipulado nos arts. 9º a 12º do Regulamento de Atribuição de Bolsas de Estudo a Estudantes do Ensino Particular e Cooperativo e da Universidade Católica Portuguesa, doravante designado por Regulamento, aprovado pelo despacho n.º 11640-D/97, do Senhor Director Geral do Ensino Superior, de 24 de Novembro, que estabelece as regras para o calculo da capitação media mensal, que serve de base para a atribuição da bolsa.

Do exposto, cumpre dizer o seguinte:

O recurso é tempestivo, e as partes são legítimas.

A entidade recorrida, FAE, foi notificada ao abrigo do art. 172º do CPA, para se pronunciar acerca do presente recurso, e remeter o respectivo processo instrutor, o que fez através de nota anexa ao ofício n.º 08633, de 8 de Novembro de 2002, cujos termos se dão por integralmente reproduzidos.

A atribuição de bolsas de estudo a estudantes do Ensino Superior não Publico rege-se pelo Regulamento supra mencionado.

O primeiro fundamento alegado pela recorrente recaiu na falta de fundamentação da decisão do FAE, que indeferiu a sua reclamação; em violação das alíneas a), b) e c) do n.º 1 do art. 124, e art. 125º, ambos do CPA.

Para uma melhor análise das normas em presença, passamos a transcrever as alíneas a), b) e c), do n.º 1 do art. 124º:

“(...) devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente,:

a) neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

b) Decidam reclamação ou recurso;

c) Decidam em contrario de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; (...)”

De facto, o caso em apreço pode ser subsumido a qualquer destas alíneas e, portanto, a decisão da FAE deve ser fundamentada, expressamente, “através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão”, de acordo com o n.º 1 do art. 125º do CPA.

Efectivamente, na sua decisão sobre a reclamação, o FAE enunciou os factos por ele considerados, contendo a respectiva notificação todos os elementos necessários a uma adequada apreensão dos fundamentos de facto e de direito da decisão sub judice.

Refira-se que a entidade recorrida diligenciou, ainda, por esclarecer minuciosamente a recorrente sobre a forma como foi calculada a capitação da respectiva bolsa de estudo (vide docs. II e III).

De modo que não assiste qualquer razão a recorrente na alegada falta de fundamentação da decisão ora impugnada.

No que respeita ao segundo argumento enunciado pela estudante, esta vem alegar o não cumprimento dos arts. 9º a 12º do referido Regulamento.

Na verdade, o FAE indeferiu a atribuição da bolsa de estudo com base na alínea d) do n.º 1 do art. 16º do Regulamento, considerando a recorrente como estudante economicamente não carenciada.

A aferição deste estatuto faz-se pela aplicação das regras constantes dos arts. 9º a 11º do Regulamento.

Reportando-se a atribuição da bolsa de estudo ao ano lectivo de 2001/2002, o respectivo cálculo tem por base a declaração de IRS do agregado familiar referente ao ano 2000, nos termos do n.º 1 do art. 9º do referido Regulamento.

E é considerado economicamente carenciado, para efeitos de atribuição de bolsa de estudo, o estudante cuja capitação média mensal seja inferior ao salário mínimo nacional em vigor no inicio do ano lectivo, (cfr. art. 11º do mesmo Regulamento)

Ora, a capitação media mensal é calculada, de acordo com a fórmula constante do art. 10º, tendo em conta o rendimento anual do agregado familiar, dividindo-o pelo número de membros que o compõem, e novamente por 12:

[(RA/AF)/12;

em que RA é o Rendimento Anual,

e AF o n.º de elementos que compõem o agregado familiar]

O agregado familiar da recorrente é composto por ela e seus pais.

A mãe da recorrente, ..., está inserida na categoria de trabalho dependente – Categoria A, auferindo um rendimento mensal líquido de € 313.09, sendo o anual de € 3.757,08.

0 Pai, ..., é tributado em sede de rendimentos provenientes da actividade profissional que exerce. – Categoria C, tendo declarado, no ano fiscal de 2000, € 334.19 mensais, ou € 4,010.34 anuais.

Para os efeitos aqui considerados, o rendimento em sede de Categoria C é apurado pelo maior dos seguintes valores:

1. Montante estimado pelo próprio e declarado sob compromisso de honra multiplicado por 12, resultando no montante de 4,010.34;

Ou,

2. Montante determinado pela soma de Maior de I com Maior de II, sendo:

a) Maior de I, o valor mais elevado de:

Salário Mínimo Nacional multiplicado por 12, ou

Remuneração declarada pelo empresário;

b) Maior de II, o valor mais elevado de:

Resultado apurado, ou;

20 % do Total dos Proveitos,

Assim, da declaração de rendimentos junta ao processo resulta que:

- foi declarado como rendimento mensal a quantia de € 334.19;

- a remuneração de empresário foi de € 3,830.77;

- não houve resultado positivo;

- 20 % do total dos proveitos corresponde a € 6,996.89.

Resta acrescentar que o salário mínimo anual é de € 4,010.34.

Logo:

- Maior de I corresponde ao quantitativo de € 4.010.39;

- Maior de II traduz-se em € 6,996.89.

Maior de I somado a Maior de II equivale a € 11.007.23.

O agregado familiar aufere ainda rendimentos provenientes do abono de família, no valor de € 226.88 anuais.

O rendimento anual do agregado é, pois, de € 15,061.19, apurado pelo somatório dos valores declarados em sede de IRS.

Dividindo este valor por três elementos constantes do agregado familiar e, posteriormente, por 12, obtém-se a capitação media mensal de € 418.36, valor superior ao salário mínimo nacional em vigor para 2001, estipulado em € 334.19.

Deste modo, a situação económica da recorrente não tem cabimento no disposto pelo art. 11º do Regulamento.

Os elementos apurados e vindos de expor constam do respectivo processo instrutor em anexo, para o qual se remete, sendo de salientar que a entidade recorrida procedeu a uma avaliação correcta da situação em apreço, face à documentação apresentada pela recorrente e aos normativos legais aplicáveis.

Nestes termos, é de nosso parecer que deve ser julgado improcedente o recurso apresentado pela estudante A..., mantendo-se a decisão proferida pela entidade recorrida, Fundo de Apoio ao Estudante.

À consideração Superior de Vossa Excelência”.

10. Em 29.11.02 a entidade recorrida exarou o seguinte despacho:

“Nos termos e com os fundamentos constantes do parecer nº 2002/57/DSRHFP, de 21 de Novembro, da Secretaria-Geral do Ministério da Ciência e do Ensino Superior, indefiro o recurso hierárquico interposto por A..., do Despacho do Senhor Presidente do Fundo de Apoio ao Estudante, melhor identificado no respectivo processo (Processo nº 24493, reclamação nº 2272), que indeferiu a sua reclamação de 12/4/2002, no concurso para a atribuição de bolsas de estudo aos estudantes do Ensino Superior Não Público, referente ao ano lectivo de 2001/2002, aberto ao abrigo do Regulamento aprovado pelo Despacho nº 11640-D/97 (2ª série), de 24/11, publicado em D.R., alterado pelos Despachos nºs 16233-A/98 (2ª série), de 14/09, e 20767/99 (2ª série), de 03/11. Notifique-se a recorrente e o FAE.”

11. O despacho, bem como o parecer que o antecedeu, foram notificados à recorrente pelo ofício nº 5127, de 5.12.02.

12. Em 29.6.01 o Presidente do FAE aprovou as “Regras e Procedimentos Técnicos para o Cálculo das Bolsas de Estudo – Concurso para a Atribuição de Bolsas de Estudo aos Estudantes do Ensino Superior Não Público – Ano Lectivo 2001/2002” – p. a., primeiras folhas.

13. Essas “Regras” não foram objecto de publicação.

- III -

A recorrente, estudante do ensino superior não público, impugna, no presente recurso contencioso, o despacho ministerial que, decidindo recurso hierárquico, manteve a recusa de concessão de bolsa de estudo para o ano lectivo de 2001/2002.

Antes de entrar na apreciação dos fundamentos do recurso, importa dizer que o pedido feito pela recorrente não poderá, em caso algum, ser atendido na sua plenitude. É que, sendo o contencioso administrativo, antes da reforma recentemente entrada em vigor (e que não abrange este processo), um contencioso de mera anulação, não pode ter cabimento o pedido de substituição da decisão impugnada por outra que conceda a bolsa, como vem pedido (conclusão g) da petição de recurso e h) das alegações). Se o recurso proceder e o tribunal decretar a anulação do acto, terá de ser a Administração, em primeira linha, a extrair as consequências do julgado, executando-o em conformidade com os motivos concretos que determinaram aquela.

Com esta precisão, passemos a analisar a matéria do recurso contencioso, em que começa por alegar-se que o acto recorrido enferma de falta de fundamentação.

Acontece, porém, que o despacho em causa exprime a sua concordância com um extenso parecer, emitido pelo Secretário-Geral do Ministério, que se pronuncia sobre o mérito do recurso hierárquico interposto. Trata-se, por conseguinte, de uma fundamentação por remissão, permitida pelo nº 1 do art. 125º do CPA.

Tal parecer explica detalhadamente o processo de cálculo utilizado para determinar o rendimento familiar da estudante, com indicação das normas regulamentares pertinentes. A respectiva leitura permite a reconstituição do iter cognoscitivo e valorativo do órgão decidente, habilitando qualquer destinatário médio a aperceber-se das razões que o motivaram a decidir como decidiu, e a fazer uma opção consciente e informada entre a impugnação do acto e o seu acatamento – como vem sendo exigido, em matéria de suficiência da fundamentação dos actos administrativos, pela Jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal.

O despacho em causa acha-se, pois, suficientemente fundamentado, de facto e de direito. Tanto que possibilitou à recorrente o ataque que vem feito aos pressupostos em que assenta, e que em nenhum aspecto parece ressentir-se do desconhecimento dos motivos em que se baseou a recusa da bolsa. Questão diferente, mas que já não se prende com requisitos de ordem formal, será a do acerto de tal fundamentação, do ponto de vista da sua conformidade com a lei e os princípios.

A alegação da recorrente improcede em absoluto.

Ocupemo-nos agora das denunciadas violações de lei.

Segundo a recorrente, o indeferimento do pedido de bolsa ter-se-ia baseado numa fórmula alternativa, não prevista regulamentarmente, que consistiu na aplicação de uma taxa de 20% ao volume de negócios emergente da actividade profissional do seu pai. Essa taxa não está prevista no Regulamento de Atribuição de Bolsas de Estudo a Estudantes do Ensino Superior Não Público, mas em Despacho do Presidente do Fundo de Apoio ao Estudante (FAE) datado de 29.6.01, que nunca foi publicado na folha oficial e por isso não pode valer erga omnes.

A isso acresceria ainda que nesse despacho se usam métodos de avaliação indiciária de rendimentos que colide com o sistema jurídico nacional e a igualdade dos cidadãos perante a lei, já que não podem aferir-se os rendimentos de um comerciante de modo diverso do utilizado para outro cidadão não empresário – violação do art. 9º do citado Regulamento, dos arts. 75º e 87º da Lei Geral Tributária e dos arts. 13º da CRP e 5º do CPA.

Vejamos antes do mais a primeira questão.

O Regulamento de Atribuição de Bolsas de Estudo a Estudantes do Ensino Superior Particular e Cooperativo e da Universidade Católica Portuguesa foi aprovado pelo despacho ministerial nº 11.640-D/97, de 22.1, e publicado no D.R., II série, nº 272, de 24.11.97. Teve as alterações que lhe foram introduzidas pelos despachos nºs 16.233-A/98, de 7.9 e 20.767/99, de 12.10, qualquer delas igualmente objecto de publicação (D.R., II série, nºs 212 e 256, resp. de 14.9.98 e 3.11.99).

O art. 2º do despacho de aprovação do Regulamento estabelecia, inicialmente, o seguinte:

As regras técnicas que se mostrem necessárias à aplicação do Regulamento são aprovadas por despacho do Director do Departamento de Ensino Superior.

No aludido despacho nº 16.233-A/98 a referência ao Director do Departamento de Ensino Superior foi substituída pela menção do Presidente do Fundo de Apoio ao Estudante – organismo que fora criado pela Lei nº 113/97, de 16.9.

E, efectivamente, do processo instrutor constam, como atrás se especificou, as “Regras e Procedimentos Técnicos para o Cálculo das Bolsas de Estudo – Concurso para a Atribuição de Bolsas de Estudo aos Estudantes do Ensino Superior Não Público – Ano Lectivo 2001/2002, aprovadas pelo Presidente do FAE em 29.6.01.

Ora, é fácil constatar que, em parte, o despacho impugnado fez aplicação destas Regras e Procedimentos Técnicos.

Na realidade, o rendimento do pai da recorrente foi encontrado por aplicação dos critérios e fórmulas definidos nas mesmas Regras - I, categoria c) – Rendimentos Comerciais Industriais e Agrícolas, ou seja, pelo maior dos seguintes valores:

· Montante estimado pelo próprio e declarado sob compromisso de honra X 12, ou

· Montante determinado pela expressão Maior de I + Maior de II, em que I é o salário mínimo nacional X 12 ou a remuneração do empresário e II é o resultado apurado ou 20% do total dos proveitos (sempre que a actividade seja iniciada em 2001 considera-se 20% do volume de negócios declarado no início de actividade)

De acordo com as mesmas Regras, este tipo de rendimentos contrapunha-se aos Rendimentos de Trabalho Dependente – categoria a), de Trabalho Dependente – Categoria b), Rendimentos Prediais – categoria d), Rendimentos de Sociedades – categoria f), Subsídio de Desemprego/Rendimento Mínimo Garantido/Outras Prestações Sociais – categoria g), Outros Rendimentos – categoria g), Trabalho Esporádico – categoria i), Domésticas – categoria j), e Pré-Reforma – categoria K.

Qualquer destas classes de rendimentos, respectivos critérios e fórmulas, constitui uma criação destas Regras e Procedimentos Técnicos, já que não constavam do Regulamento de Atribuição de Bolsas de Estudo, o qual, nesta matéria, não ia além do seguinte: definição de rendimento anual do agregado familiar do estudante, determinação do respectivo cálculo com base nos elementos fornecidos pelo requerente e comprovados documentalmente ou por informações complementares, previsão de dedução ao rendimento de certos encargos, possibilidade de abatimento em certas condições, estabelecimento da fórmula de capitação média mensal do agregado e fixação da regra segundo a qual estudante economicamente carenciado, para efeitos da atribuição da bolsa, é aquele cuja capitação média mensal do agregado for inferior ao salário mínimo nacional (vide artigos 9º, 10º e 11º).

Torna-se, assim, claro que o conjunto destas Regras tem carácter normativo, constituindo, por sua vez, um regulamento que visa completar e desenvolver os preceitos do regulamento de atribuição de bolsas de estudo – tal como este, aliás, previra expressamente no seu art. 2º, atrás transcrito. Está-se, assim, na presença de um regulamento delegado, da espécie a que poderíamos chamar de subdelegado, complementar e integrativo (cf. ZANOBINI, Regolamento, in Novissimo Digesto Italiano, XV, pp. 239 a 242).

Regulamento que não pode qualificar-se de meramente interno, no sentido que a doutrina desenvolveu, pois não contém meras instruções de serviço dirigidas aos funcionários seus executores no âmbito organizativo e funcional, com a respectiva eficácia circunscrita às relações inter-orgânicas (cf. sobre este conceito AFONSO QUEIRÓ, Direito Administrativo, I, Coimbra, 1963, p. 150 e JORGE M. COUTINHO DE ABREU, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, 1987, p. 118). As suas normas projectam os seus efeitos para fora do seio da própria Administração, possuindo como destinatários os particulares interessados na obtenção das bolsas de estudo, o que, como é evidente, lhes empresta eficácia externa. As “regras” que dele constam – o título que lhe foi aposto não mente – destinam-se a servir de suporte às operações de fixação do rendimento anual do agregado do estudante candidato à bolsa de estudo, e, por via disso, à atribuição ou recusa da bolsa. Foi, aliás, em aplicação, isto é, por causa dos critérios nelas adoptados que a pretensão da recorrente foi negada.

Sendo assim, tal regulamento achava-se sujeito a publicação obrigatória no Diário da República, nos termos do art. 119º, nº 1, al. h), da Constituição - sob pena de ineficácia jurídica (nº 2 do mesmo artigo).

Deste modo, se bem que não se ponha em causa a respectiva validade, em abstracto, o que acontece é que um regulamento nessas condições não é oponível a terceiros, como é o caso da recorrente – cf. em sentido idêntico, os Acs. de 10.11.92, proc.º nº 27.769, e 7.6.94, proc.º nº 32.897.

Daí que o acto que indevidamente o aplicou se mostre inquinado pelo vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito.

Procedem, por consequência, as alegações da recorrente, resumidas nas alíneas c) e d) das suas conclusões, ficando prejudicado o conhecimento das restantes.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Maio de 2004

J Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Angelina Domingues