0578/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Só é relevante para efeitos de recurso para o Pleno a oposição de acórdãos que tenham resolvido a mesma questão de direito com base em idênticos pressupostos.

Acordam, em conferência, os juízes, do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO O SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS veio, nos termos do artº24º, b´) do ETAF/84, na redacção dada pelo DL 229/96 , de 29.11 e artº102º e 105º, nº1 da LPTA, interpor recurso, por oposição de julgados, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul , proferido nos autos em 19.01.2006, por o mesmo ter perfilhado entendimento contrário ao constante do acórdão do mesmo Tribunal, proferido em 30.09.2004, no Rec. 6846/03 do 1º Juízo 1ª Secção, já transitado em julgado e de que junta cópia a fls. 167 e seguintes. Alega o recorrente que os doutos acórdãos em questão, tendo por base situações fácticas idênticas, decidiram em sentido oposto a mesma questão fundamental de direito . Para o demonstrar refere que: Verifica-se identidade de situações de facto, porquanto em ambos os arestos está em causa a integração no NSR do pessoal da DGCI pertencente às carreiras do regime geral, aplicando-se o mesmo critério utilizado para o pessoal das carreiras do regime especial e os efeitos remuneratórios dessa transição se produzirem a partir de 01.01.1999, por força do despacho conjunto nº943/99, de 09.03.99. As situações são idênticas também, relativamente ao facto de as funcionárias em ambos os casos estarem em funções na DGCI, em 30 de Setembro de 1989, mas só depois de 1991 é que passaram a pertencer ao quadro de pessoal da DGCI após aprovação em concurso. Também em ambas as situações as Autoras formularam o mesmo pedido de lhes ser reconhecido o direito a serem integradas no novo sistema retributivo, de acordo com os mesmos critérios aplicados ao pessoal das carreiras de regime especial da DGCI, com efeitos remuneratórios a partir de 01.10.1989. Acresce que é referido nos dois arestos que as Autoras não pretendem a anulação do despacho conjunto nº 943/99, pelo que consideram que a acção intentada é o meio próprio para obter os efeitos que não eram susceptíveis de conseguir através do recurso contencioso, entendendo que se encontra preenchido o requisito do nº2 do artº69º da LPTA. Verifica-se também a identidade da questão de direito, uma vez que em ambos os acórdãos está em causa a verificação ou não do requisito do artº 69º, nº2 da LPTA, e assim, apreciação da questão prévia de inadequação do meio processual empregue. Logo, o que está em causa em ambos os acórdãos (o recorrido e o fundamento) é a análise da propriedade ou impropriedade do meio processual utilizado, ou seja, a adequação ou não, da acção para reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido, nos casos em que a lei prevê outros meios processuais susceptíveis de assegurar uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos interesses ou direitos legítimos afectados. De facto, ambos os acórdãos decidiram diferentemente quanto à questão de direito identificada. Na verdade, o douto acórdão fundamento entendeu que a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, não é o meio processual adequado para a tutela desses interesses, quando a lei prevê outros mais adequados. Neste sentido, considerou que não ficou demonstrado que as autoras estavam impedidas de recorrer contenciosamente do despacho conjunto nº 943/99, de 09.03.99, no segmento em que decretou efeitos remuneratórios somente a partir de 01.01.1999. Pelo contrário o acórdão recorrido entendeu que a acção é o meio próprio para se aquilatar se os efeitos do despacho conjunto se podem ou não retroagir a 01.10.1989. Pois que conforme ali se escreve «… a recorrente não pretendeu nunca a anulação do referido despacho conjunto, que aliás era até favorável à sua esfera jurídica, mas sim colher dele uma extensão temporal diferente da que dele emanava» Ao que acresce que entre a emissão dos acórdãos em causa não ocorreu qualquer alteração legislativa susceptível de interferir na resolução da vertente questão de direito controvertida. EM CONCLUSÃO: Entre os dois acórdãos em causa, o fundamento e o recorrido, existe oposição susceptível de servir de fundamento ao recurso vertente. Encontra-se preenchido o condicionalismo previsto no artº24, b´) do ETAF. Contra-alegou a recorrente contenciosa, ora recorrida, formulando as seguintes CONCLUSÕES: Não se verifica contradição entre os acórdãos em apreço, pois as situações controvertidas são distintas. Na acção que deu origem ao acórdão proferido em 30 de Setembro de 2004, no Rec. 6846/03 do 1º Juízo, 1ª Secção, do TCA Sul, as autoras não se encontravam ainda em efectividade de funções na DGCI, à data de 30 de Setembro de 1989, porém sempre tinham recebido as remunerações acessórias, defendendo assim que também lhes devia ser aplicado o Decreto-Lei nº 187/90 . No caso dos presentes autos, a Autora encontrava-se em efectividade de funções na DGCI, à data de 30 de Setembro de 1989, sendo-lhe assim aplicável o disposto no Decreto - Lei nº 187/90. Estava ainda em causa o facto de a autora ser naquela data “falsa tarefeira” e de decorrer desse facto que lhe devia ser reconhecido o direito às remunerações acessórias, nos mesmo termos dos seus colegas com vínculo e, em consequência, o direito à aplicação do Despacho conjunto nº 943/99. Tal não seria nunca possível através de um recurso de anulação do Despacho conjunto nº 943/99 ou do anterior despacho da Secretária de Estado do Orçamento, tal como foi decidido no douto acórdão recorrido, mas apenas por meio de acção. O Digno PGA emitiu o seguinte parecer: «Entendo não se verificar a invocada oposição de acórdãos, em virtude, desde logo, de não serem idênticas as situações de facto neles apreciadas. Com efeito, enquanto no acórdão recorrido a autora estava em efectividade de funções na DGCI, em 30 de Setembro de 1989, sendo-lhe aplicável o DL 187/90 , já no acórdão-fundamento as autoras não estavam, aquela data, em efectividade de funções na DGCI, embora defendendo também a aplicação daquele mesmo Decreto-Lei. Assim, deve ser julgado findo o recurso.» Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência, nos termos do nº1 do artº 766º do CPC . FUNDAMENTAÇÃO Nos termos do artº24º do ETAF/84, na redacção dada pelo DL 229/96 , de 29.11, compete ao Pleno da 1ª Secção de Contencioso Administrativo conhecer: (…) De recursos de acórdãos da Secção que, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma Secção ou do respectivo pleno; b’) Dos recursos de acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo, proferidos em último grau de jurisdição que, na hipótese prevista na alínea anterior, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma Secção ou da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo ou do respectivo Pleno; (…) (…).» O presente recurso vem interposto, por alegada oposição de julgados entre dois acórdãos do TACSul, e, portanto, ao abrigo da alínea b’) do citado preceito legal. Conforme jurisprudência uniforme deste STA, são pressupostos do recurso por oposição de julgados, de verificação cumulativa , que os acórdãos em confronto hajam perfilhado, de forma expressa (i) , soluções opostas (ii) relativamente à mesma questão fundamental de direito (iii), na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica (iv) e tendo por base situações de facto idênticas (v) . Além disso, é também entendimento deste STA que o que interessa não é a uniformização interpretativa da lei relativamente a uma determinada questão jurídica, mas compor concretos conflitos de interesses, daí ser decisiva a questão de facto subjacente. Cf. acs. do Pleno da 1ª Secção de 15.10.99, rec.42.436 e de 22.06.2006, rec.765/05 e do Plenário de 19.10.2005, rec. 45.074, entre outros Como já decidiu este Pleno cf. por ex. Ac. Pleno de 18.11.99, rec. 46.907 , « a identidade da questão de direito passa necessariamente, pela identidade da questão de facto subjacente, na exacta medida em que aquela pressupõe que as situações de facto em que assentaram as soluções jurídicas contenham elementos que as identifiquem como «questões» merecedoras de tratamento jurídico semelhante. (…) Segundo esta jurisprudência, para que ocorra a referida oposição de julgados, é indispensável que haja identidade, semelhança ou igualdade substancial da situação de facto, não havendo oposição de julgados se as soluções divergentes tiverem sido determinadas não pela diversa interpretação dada às mesmas normas jurídicas, mas pela diversidade das situações de facto sobre que recaíram ». Ora, desde logo, no presente recurso, vem posta em causa pela recorrida jurisdicional e pelo Digno PGA, a identidade das situações de facto das Autoras, numa e noutra acção, já que no acórdão fundamento as ali Autoras não se encontravam em efectividade de funções na DGCI, em 30.09.89, porém, sempre tinham recebido remunerações acessórias, defendendo assim que também lhes devia ser aplicado o DL 187/90 , enquanto nos presentes autos, a Autora encontrava-se em efectividade de funções na DGCI, na referida data, embora como “falsa tarefeira” e pretende que lhe devia ser reconhecido o direito de remunerações acessórias, nos mesmos termos que os seus colegas com vínculo e, em consequência, o direito à aplicação do referido DL nº 187/90 . Apreciemos então: Ambos os acórdãos foram proferidos em sede de recursos jurisdicionais interpostos de sentenças de juízes do TAC proferidas em acções de reconhecimento de um direito, onde as ali autoras, funcionárias da carreira do regime geral da DGI, pretendiam lhes fosse reconhecido o direito a serem integradas no NSR, de acordo com os mesmos critérios aplicados ao pessoal das carreiras de regime especial, ou seja, com efeitos remuneratórios a partir de 01.10.1989 e não a partir de 01.01.1999, como determinado no Despacho Conjunto o SEO, do SEAF e do SEAPMA nº 943/99, de 09.03.1999. O acórdão recorrido concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto pela autora da sentença do TAC, que decidira anular o processado e absolver os Réus da instância, por inadequação do meio processual empregue, com os seguintes fundamentos: «Entendemos, porém, que a recorrente tem razão. Efectivamente, o que está em causa não é já o despacho de 19.04.01, de fls.84, mas o Despacho conjunto nº 943/99, de 09.03.99, de fls.24, que faz retroagir os efeitos remuneratórios a 01.01.99, quando a pretensão da autora era que esses efeitos se reportassem a 01.10.89. Ou seja, a recorrente não pretendeu nunca a anulação do referido despacho conjunto, que aliás até era favorável à sua esfera jurídica, mas sim, colher dele uma extensão temporal diferente da que dele emanava. Ora, a revogação desse acto conjunto pela via anulatória, na medida em que desaparecia da ordem jurídica, em vez de lhe trazer um benefício ou uma vantagem remuneratória, iria recolocá-la em situação igual à que existia antes do despacho conjunto, isto é, ficava sem a protecção que agora reclama pela via da presente acção. Acresce que, conforme refere o Prof. F. do Amaral (…), com referência a uma situação individual, como componente do conceito de acto administrativo contido no artº 120º do CPA , pretendeu o legislador contrariar a tendência jurisprudencial que se vinha manifestando, no sentido de considerar actos administrativos os comandos dirigidos a uma pluralidade determinada e determinável de indivíduos. Sempre se poderia aduzir que aquele despacho conjunto não seria um acto administrativo que pudesse ser impugnado contenciosamente. Por tudo o que acaba de se referir, a acção é o meio próprio para se aquilatar se os efeitos do despacho conjunto se podem ou não retroagir a 01.10.89, O recurso jurisdicional terá de proceder.» O acórdão fundamento negou provimento ao recurso jurisdicional interposto pelas autoras da sentença do TAC que lhes rejeitou a acção, por ilegalidade do meio processual empregue, com os seguintes fundamentos: «Vejamos se lhes cabe razão: Como é do conhecimento e vem realçado na sentença, o nº2 do artº 69º da LPTA limitava a propositura destas acções para reconhecimento de direito aos casos em que os restantes meios contenciosos incluindo a execução de sentença anulatória, não assegurassem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa. Como foi decidido no Ac. T. Constitucional de 10.02.99 (Proc. Nº 109/98), publicado em 10.04.99, não ofende o disposto no artº68, nº 4 da CRP considerar que estas acções têm uma função complementar dos instrumentos processuais comuns postos à disposição do particular. É a chamada teoria do alcance médio, referida por Vieira de Andrade, em «A Justiça Administrativa», 1998. Significa isto que o particular pode lançar mão desta acção, mas apenas desde que demonstre que, no caso concreto, o recurso contencioso não é susceptível de assegurar uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos afectados. No caso sub judice , as recorrentes não fizeram essa demonstração, pois não lograram provar que estavam impedidas de recorrer contenciosamente do despacho conjunto nº 943/99, de 09.03.99, no segmento em que decretou efeitos remuneratórios somente a partir de 01.01.99 (aspecto que, em sua opinião, foi lesivo dos seus direitos). E, como se escreveu na sentença recorrida, não pode ser admitido este meio processual de acção para tutela de direitos ou interesses legítimos, para a qual a lei prevê outros meios processuais. Designadamente, não pode ser admitido como meio processual adequado, nos casos em que o recurso contencioso e subsequente execução se mostram meios idóneos para essa tutela. O que, só por si, justificaria a justeza do decidido na primeira instância. Mas, no caso presente, há mais: não só as AA podiam ter recorrido contenciosamente do despacho conjunto em causa, procurando eficazmente anular os seus aspectos que consideram desfavoráveis e afectados por violação de lei, como requereram ao D. Geral dos Impostos que lhes fosse abonado o diferencial de integração a partir de 01.10.89 (como desejam), chegando a recorrer hierarquicamente para o SEAF dos actos de processamento dos novos valores desse diferencial, recebido no vencimento de 20.01.2000. O que demonstra, sem margem para dúvidas, que se encontravam ao alcance das recorrentes outros meios processuais, estes sim mais adequados do que a presente acção, para obterem o efeito desejado: o abono do diferencial concedido, mas com efeitos a partir de 01.01.89. Mostram-se, pois, improcedentes todas as conclusões das alegações das recorrentes, pelo que o recurso terá de improceder.» Ora, verifica-se da fundamentação dos dois acórdãos, supra transcrita, que a divergência de soluções jurídicas neles encontrada, não assenta em idêntica situação factual. Com efeito, verifica-se que no acórdão fundamento, embora se refira que as autoras não demonstraram que estavam impedidas de recorrer contenciosamente do despacho conjunto nº 943/99, de 09.03.99, no segmento que decretou efeitos remuneratórios somente a partir de 01.01.99 e que tal só por si justificaria a decisão de 1ª Instância, a solução jurídica encontrada assenta ainda e sobretudo num outro pressuposto fáctico, que é o facto de as ali autoras terem requerido ao DGI que lhes fosse abonado o diferencial de integração a partir de 01.10.89, chegando a recorrer hierarquicamente para o SEAF dos actos de processamento dos novos valores desse diferencial, recebido no vencimento de 20.01.2000, como se provou (cf. alíneas a) e b) do probatório do acórdão fundamento) e, portanto, além de terem podido recorrer do despacho conjunto, dispunham ainda, como se refere no acórdão, de outros meios processuais mais adequados de obter a satisfação da sua pretensão. Ora, a situação factual objecto de apreciação pelo acórdão recorrido é diferente, na medida em que nele não se provou que a aqui autora tenha usado de qualquer impugnação administrativa, como se vê do probatório da sentença ali recorrida para o qual o acórdão remete (cf. fls.49 e verso), não tendo, em consequência, o acórdão sido confrontado com tal situação. Quanto à diferente situação das Autoras, referida pela recorrida jurisdicional e pelo MP, não está evidenciada no acórdão fundamento, sendo certo que, de qualquer modo, não decorre da fundamentação dos arestos em confronto que essa diferente situação de facto tenha determinado a divergência nas soluções jurídicas encontradas. Face ao exposto, não se verifica a alegada identidade entre as questões, de facto e de direito, que estiveram na base das pronúncias dos acórdãos em confronto, que imponha tratamento jurídico idêntico, não se verificando, em consequência, o condicionalismo do recurso por oposição de julgados. DECISÃO Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em julgar não verificada a oposição de julgados e, consequentemente, declarar findo o recurso . Sem custas, por o recorrente estar isento. Lisboa, 29 de Novembro de 2006. - Fernanda Xavier (relatora) - Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Rosendo José.