041481 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório . A..., identificado nos autos, recorre contenciosamente do despacho de 96.08.12, do SECRETÁRIO REGIONAL DA AGRICULTURA E PESCAS DO GOVERNO REGIONAL DOS AÇORES que, adjudicou a B..., LD.ª, em concurso por negociação, a produção do programa «Divulgação Agrária» e eventuais anexos bem como todos os spots que a Secretaria Regional entendesse necessários. Imputou ao acto vícios de forma por falta de audiência do interessado, em virtude de não lhe ter sido comunicado um projecto de decisão, e por falta de fundamentação, bem como de violação de lei por a proposta escolhida prestar culposamente falsas declarações ao indicar que o recorrente integrava o seu quadro de pessoal ( art.º 20.º do DL 55/95 ); por ter havido uma segunda fase de negociações contra o disposto no artigo 91.º do DL 55/95 e ainda por erro nos pressupostos uma vez que a proposta escolhida o foi por não indicar o custo dos spots, pelo que haveria erro sobre um elemento essencial, o próprio preço. Contestou a entidade recorrida, dizendo, em resumo, que: foram facultados todos os elementos em que a decisão veio a basear-se; Os elementos considerados para concluir pela maior capacidade técnica da adjudicatária foram expressos pelos critérios da capacidade de produção; trabalhos executados e meios disponibilizados, pelo que existe suficiente e clara fundamentação. Não houve indicação do recorrente como integrando a equipa do pessoal da outra concorrente (B...), nem o erro alegado; A realização de uma segunda reunião de negociações com a presença dos interessados, na sequência de audiência prévia em que são suscitadas dúvidas quanto às propostas cabe nos objectivos deste tipo específico de procedimento, ao que não obsta o art.º 91.º do citado diploma; Na segunda reunião de negociações foi pedido preço da B... para os Spots e foi fornecido, pelo que os preços eram conhecidos aquando da decisão. Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões: 1 - No procedimento por negociação, "sub iudice" não se respeitou o direito de audiência prévia, consagrado pelos arts. 100° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo , e art. 67° . ex vi do art. 91 o , ambos do DL no 55/95 , de 29-03, pelo que o acto recorrido enferma de vício de forma, devendo ser anulado ou, se outro for o entendimento, declarado nulo por preterição de formalidade essencial. 2 - O item "orçamento " não foi devidamente considerado na ponderação das propostas com vista à escolha da "economicamente mais vantajosa"; por outro lado, não se pode conhecer em que aspectos concretos e por que motivos concretos, na perspectiva da autoridade administrativa, a proposta da recorrida particular era de preterir em relação à proposta do recorrente; o acto recorrido sofre de falta de fundamentação, por obscuridade e insuficiência dos motivos, estando ferido de vício de forma por falta de fundamentação, devendo ser anulado. 3 - Na proposta da recorrida particular o Sr. ... foi apresentado como integrando o respectivo quadro de pessoal, sem que isso correspondesse à verdade, situação que tem de ser qualificada como uma prestação culposa de falsas declarações, pelo que a proposta da recorrida particular deveria ter sido rejeitada e a recorrida particular excluída do procedimento; assim, foi violado o art. 200 do DL n° 55/95 , o que implica a anulação do acto recorrido, por vício de violação de lei. 4 - O procedimento por negociação que esteve na base do acto recorrido -como melhor resulta agora da resposta da autoridade administrativa e do processo gracioso -, apesar do relatório final de 28 de Março de 1996, conheceu uma nova fase de negociações e mais dois relatórios "finais ", pelo que o acto recorrido enferma do vício de violação de lei, por violação dos arts. 90° e 91 ° do DL n° 55/95 , devendo ser anulado. 5 - Termos em que deve ser dado provimento ao recurso, declarando-se nulo o acto recorrido por preterição de formalidades essenciais, ou anulando-se o acto recorrido, por vício de violação de lei e por vício de forma, vícios que, por esta ordem, se alegam numa relação de subsidiariedade, com as consequências legais. A entidade recorrida contra-alegou sustentando a legalidade do acto. A contra-interessada não contestou nem interveio nos autos. O Exmº Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso pelas razões apontadas pela entidade recorrida. Matéria de Facto Por despacho de 12.2.96, o Secretário Regional dos Açores da Agricultura e Pescas autorizou a aquisição de serviços audio visuais para o programa "Divulgação Agrária" por concurso por negociação com publicação prévia de anúncio nos termos do art.º 88.º do DL 55/95 , de 29 de Março. O caderno de encargos do concurso é o documento de fls. 3 a 7 do apenso instrutor, que se dá por inteiramente reproduzido. Foram nomeados para constituir a Comissão de Análise e Negociação das Propostas as pessoas indicadas a fls. 8 do apenso. O concurso foi publicitado pelo anúncio de fls. 9, publicado na imprensa oficial e regional. Apresentaram-se a concurso o recorrente e a recorrida particular B..., Ldª. Apresentadas as propostas, a Comissão apresentou o relatório de fls. 23-36 do apenso em que conclui pela proposta de adjudicação à B..., com fundamento em se tratar da proposta economicamente mais vantajosa tendo em conta a inteira disponibilidade da equipa técnica e do equipamento, instalações próprias e capacidade técnica. Sobre este relatório e proposta foi ouvido o recorrente que apresentou as observações de fls. 41-46 do apenso. Em seguida o recorrente foi convidado a participar numa segunda fase de negociação das propostas antes de se proceder a relatório final (Fls. 51 do apenso). Após a segunda fase de negociações a Comissão apresentou o Relatório de fls. 57-60 do apenso convidando a firma A... a fazer um aditamento relativo á fixação do preço para os anexos. O recorrente pronunciou-se sobre este convite conforme o doc. de 27 de Junho de 1996, de fls. 64-65, que se dá por reproduzido. A Comissão efectuou depois o relatório final 67-79, de 5.7.96, constante do apenso e que se dá por reproduzido, conclui que a proposta da B... é a mais vantajosa "por ser a que apresenta globalmente melhor capacidade técnica e financeira, embora apresente um orçamento superior ao do concorrente A...", acabando por propôr a adjudicação à firma B... . Por despacho de 5 de Agosto de 1996, a entidade recorrida concordou com o proposto. Fundamentação O recorrente ataca o despacho recorrido por vício de forma, porquanto "no procedimento por negociação,"sub iudice" não se respeitou o direito de audiência prévia, consagrado pelos arts. 100° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo , e art. 67° . ex vi do art. 91.º , ambos do DL nº 55/95 , de 29-03. Do instrutor apenso verifica-se que a Comissão a que se refere o artigo 90.º do DL 55/95 , de 29 de Março, elaborou o relatório de fls. 23 a 36 onde analisou as propostas e os resultados da negociação e concluiu pela proposta de adjudicação à concorrente B... e sobre este relatório foi ouvido o recorrente. Na resposta o concorrente suscitou as questões da falta de indicação do preço dos "spots" e trabalhos anexos pela concorrente B...; a indicação do Sr. ... como pertencendo ao quadro de pessoal da empresa e a não consideração do factor orçamento. Em seguida o recorrente foi convidado a participar na segunda fase de negociação das propostas, tendo efectivamente havido uma reunião em 29 de Maio de 1996, à qual o recorrente não esteve presente, tendo antes manifestado essa intenção, por entender que não podia existir esta segunda fase de negociações. Na reunião a Comissão convidou a concorrente B... a indicar um preço para os spots e dos eventuais anexos e informada do número previsto deu um preço de 300 000$00 por spot e 30 000$00 por anexo e decidiu notificar o concorrente A... para aditar a sua proposta de acordo com este pedido e esclarecimento. O recorrente respondeu que considerava que a sua proposta já continha os elementos que agora lhe eram pedidos, com indicação do preço dos spots e com o preço de eventuais anexos já compreendido no preço global proposto. A Comissão elaborou em seguida o relatório que chamou de relatório final em que ponderou as observações do concorrente A... e referiu as diligências posteriores à primeira apreciação e os esclarecimentos recolhidos e concluiu de novo no sentido de que a proposta da B... era a proposta economicamente mais vantajosa, pelas razões que aponta a fls 77-78 do apenso instrutor. Portanto, o recorrente A... foi ouvido sobre a apreciação das propostas, nos termos do artigo 91 do DL 55/95 que remete para o artigo 67.º do mesmo diploma e em seguida as suas observações foram ponderadas, tendo a Comissão entendido que se tornava necessária nova reunião de negociações e também pedir esclarecimentos sobre os preços dos spots e anexos, pelo que efectuou essa reunião obteve os esclarecimentos e elaborou um relatório final em termos idênticos aos previstos no artigo 67.º do DL 55/95 . E esta forma de proceder é apropriada à regulamentação do procedimento por negociação com publicação de anúncio, porque não faria sentido que as observações resultantes da audiência prévia não tivessem efeito algum. A sua existência pressupõe que lhes seja dispensada a necessária atenção seguimento e apreciação. Este é também o sentido do artigo 91.º ao remeter para o artigo 67.º sobre a audiência prévia, pelo que bem andou a Comissão ao elaborar um novo relatório este final, em que apreciou as observações apresentadas em audiência prévia pelo concorrente A... . Nestas circunstâncias não pode sustentar-se que não tenha havido audiência prévia, nem pode argumentar-se que seria necessária uma nova audiência posterior visto que a audiência prévia não se destina a assegurar o contraditório, mas a possibilidade de o particular participar na formação do acto em que é interessado, de modo a evitar que erros de facto ou de direito que pela sua intervenção se possam evitar afectem afinal o acto administrativo e também os interesses desses particulares. Nos termos previstos nas normas já mencionadas do DL 55/95 e do art.º 100.º do CPA , improcede o vício de forma que a este propósito é invocado. 2. O recorrente suscita outro vício de forma, este por falta de fundamentação, por obscuridade e insuficiência dos motivos, uma vez que, na sua perspectiva «o item "orçamento " não foi devidamente considerado na ponderação das propostas com vista à escolha da "economicamente mais vantajosa"; por outro lado, não se pode conhecer em que aspectos concretos e por que motivos concretos, na perspectiva da autoridade administrativa, a proposta da recorrida particular era de preterir em relação à proposta do recorrente». Vejamos se ocorre a falta de fundamentação assim arguida. A Comissão teve em conta os orçamentos dos concorrentes nos termos que constam de fls. 25 e 34-35 (apenso), do primeiro relatório e de fls. 77-78 (apenso) do relatório final, concluindo, numa apreciação global, por se determinar em função da apreciação conjunta da capacidade técnica e financeira e do orçamento afirmando que o concorrente escolhido apresenta um orçamento mais elevado, mas a sua proposta supera a preterida na capacidade técnica e financeira de modo que globalmente é de considerar como economicamente mais vantajosa, apontando os factores em que se fundamenta: equipa técnica com experiência comprovada, sem necessidade de sub-contratação; com disponibilidade a tempo inteiro na sede ou em qualquer parte do país; trabalhos realizados; instalações próprias que garantem melhor realização do trabalho e equipamento próprio e disponível. Estas afirmações encontram suporte nos quadros comparativos das propostas de fls. 24 - 28 do apenso instrutor – 1.º relatório, de 28.3.1996. Estão, assim explicitados elementos objectivos da diferente valoração a que a Comissão efectuou das propostas, assentes em elementos das propostas, e em face deles não pode concluir-se que os orçamentos e as diferenças de preços não tenham sido consideradas, mas sim que na apreciação conjunta o critério da valia técnica e financeira superou as diferenças de preços. 3. Invoca em seguida o recorrente que na proposta da recorrida particular o Sr. ... foi apresentado como integrando o respectivo quadro de pessoal, sem que isso correspondesse à verdade, situação que tem de ser qualificada como uma prestação culposa de falsas declarações, pelo que a proposta da recorrida particular deveria ter sido rejeitada e a recorrida particular excluída do procedimento, pelo que foi violado o art. 20.º do DL n° 55/95 . A entidade recorrida considera que o Senhor ... não foi apresentado como integrando o quadro de pessoal da B..., pois que esta concorrente juntou o respectivo curriculum onde consta como funcionário do Gabinete de Imprensa da Presidência do Governo dos Açores, pelo que a afirmação, na parte respeitante a «capacidade de resposta e disponibilidade de deslocação» de que "a equipa de produção é composta toda ela por pessoal do quadro da empresa foi entendida como um lapso aparecendo no quadro respectivo da Comissão do Concurso que o Sr. ... como profissional liberal para os efeitos da produção dos serviços a contratar. Analisando a ficha de fls. 125 do instrutor, relatório da Comissão, verifica-se que aparece como locutor ..., profissional liberal, com 26 anos de experiência, de acordo com o curriculum fornecido pela concorrente, pelo que se tem de concluir que esta não induziu em erro a Comissão e a afirmação sobre a composição da equipa de produção foi entendida como um erro, não havendo culposa declaração de elementos falsos. 4. O recorrente impugna ainda o acto recorrido com fundamento em que o procedimento por negociação que esteve na respectiva base, como melhor resultaria agora da resposta da autoridade administrativa e do processo gracioso, apesar do relatório final de 28 de Março de 1996, conheceu uma nova fase de negociações e mais dois relatórios "finais" , pelo que o acto recorrido enfermaria do vício de violação de lei, por violação dos arts. 90° e 91 ° do DL n° 55/95 , devendo ser anulado. Importa aqui retomar as indicações que antes se efectuaram sobre o desenvolvimento que teve, em concreto, o procedimento administrativo em que foi produzido o acto e recordar que após o relatório de apreciação das candidaturas de 28 de Março de 1993, contendo a proposta de adjudicação à B..., o recorrente foi ouvido em audiência prévia e suscitou as questões acima enunciadas, em face do que a Comissão decidiu efectuar diligências complementares, designadamente nova reunião de negociações com os concorrentes e, como o recorrente não compareceu a essa reunião , além da acta respectiva, a Comissão efectuou um relatório intercalar para levar ao conhecimento do recorrente o seu entendimento de que poderia apresentar preço para os anexos e também para que este ficasse em igualdade de circunstâncias com o candidato que estivera na reunião. Foi depois destas diligências, que revelam a preocupação de igualdade de tratamento dos concorrentes e de transparência nos procedimentos, que a Comissão elaborou e apresentou o relatório final. Não é, assim, exacto que houvesse mais de um relatório final, e o instrutor esclarece, com clareza, estes aspectos. Relativamente à legalidade do procedimento que foi seguido não são fundadas as críticas desferidas pelo recorrente. Efectivamente, elaborado o relatório e proposta de decisão, se, ouvido sobre eles, um concorrente suscita questões que envolvam necessidade de novas diligências instrutórias, elas deverão efectuar-se e somente depois de concluídas a Comissão efectuará a apreciação final das observações dos concorrentes ouvidos e apresentará a proposta final. Isto é, suscitadas pelos concorrentes ouvidos nos termos do artigo 67 do DL 55/95 , (aqui aplicável por remissão do artigo 91.º) questões que imponham instrução complementar, a Comissão deve efectuar essa instrução e, concluída, elaborar relatório final de apreciação das diligências complementares e da argumentação dos ouvidos e submeter um relatório final devidamente fundamentado à decisão da entidade competente, seguindo assim, o procedimento dos artigos 67.º e 68.º do DL 55/95 . Esta a solução que se impõe logicamente e que tem assento nos artigos aplicados pela Comissão - 91.º 67.º e 68.º do DL 55/95 - sem que haja alguma censura a fazer sobre este ponto. Não se verificam, assim, os vícios apontados pelo recorrente ao acto impugnado, improcedendo todas as conclusões da sua alegação. Decisão Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente em 300 euros e 150 euros. Lisboa, 5 de Junho de 2002 Isabel Jovita – Relator – Pamplona de Oliveira – António Samagaio.