Quem foi o relator do acórdão 048140?

O relator foi António Bento São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 048140?

O acórdão foi proferido em 07 de fevereiro de 2006.

048140 - STA

Sumário

I – É competente para a execução de sentença quem for competente para a prática dos actos e das operações em que a execução deva consistir, aferida no momento da prática de tais actos. Se o acto anulado tiver sido praticado no exercício de uma delegação de poderes entretanto caducada, é competente para a execução do julgado, o órgão, que na data do cumprimento de dever de executar, detenha a competência exercida no acto anulado. III - Na execução de um julgado anulatório, se a Administração voluntariamente o não cumpre, ou o observe insuficientemente ou fora dos prazos legais nem por isso se forma acto de deferimento tácito.

Texto

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório A... inconformada com o Acórdão da 1ª subsecção deste Supremo Tribunal, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação que oportunamente interpusera do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E CONSERVAÇÃO DA NATUREZA, de 9 de Agosto de 2001, pelo qual foi declarada a incompatibilidade do Alvará n.º 1/93, de 26 de Março de 1993, com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, recorreu para o Pleno da 1ª Secção, formulando as seguintes conclusões: i) O Alvará n.º 1/93, cuja incompatibilidade com o PROTALI foi declarada pelo acto ora impugnado, foi integralmente substituído, em 19 de Janeiro de 1996, pelo Alvará n.º 1/96, pelo que o acto em apreço declara a incompatibilidade com o PROTALI de um acto que já não existe; tem, portanto, objecto impossível determinante da sua nulidade; ii) O Tribunal a quo conhecia a existência do Alvará n.º 1/96, bem como o facto de este ter substituído integralmente o Alvará n.º 1/93, não tendo daí retirado as devidas consequências legais. A saber: a declaração oficiosa da nulidade do acto impugnado. A nulidade pode contudo ser conhecida a todo o tempo não se encontrando ainda precludida a respectiva oportunidade processual; iii) A competência para a prática do acto impugnado deve ser aferida à data da sua emissão sendo que o despacho de delegação de poderes que transferiu para a autoridade recorrida o exercício da competência para emitir as declarações de incompatibilidade previstas no Decreto Lei 351/93, de 7 de Outubro, limita-se a determinar a delegação do Senhor Secretário de Estado recorrido das competências ministeriais relativas a “Ordenamento do território”, pelo que viola o dever de especificação dos poderes delegados, vertido no artigo 37º, 1 do CPA, sendo anulável, com base em incompetência relativa; iv) As obras de urbanização tituladas pelo Alvará de loteamento n.º 1/93 iniciaram-se em 1 de Junho de 1993, portanto antes da entrada em vigor do PROTALI, que só foi aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto, não se tendo suspendido ou interrompido até essa data, factos de que a autoridade recorrida tinha conhecimento oficioso à data da emissão do despacho recorrido, o que dispensou a sua prova por parte do recorrente no decurso do procedimento administrativo; v) Como tal, não se verifica, “in casu”, um pressuposto de facto (negativo) da emissão da declaração de incompatibilidade exigido pelo Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, motivo pelo qual o acto impugnado padece do vício de violação de lei, por falta de pressupostos conducente à sua anulabilidade; vi) Não se verifica qualquer incompatibilidade entre o Alvará n.º 1/93 e o PROTALI, nomeadamente, no toca à cércea máxima das edificações; motivo pelo qual o acto impugnado enferma de violação de lei por erro de facto nos pressupostos, conducente à sua anulabilidade; vii) O acto impugnado revogou por substituição o acto tácito de deferimento do requerimento de declaração de compatibilidade, em violação do art. 140º, n.º 1, al. b) do CPA, padecendo, portanto, de violação de lei e sendo consequentemente anulável. Respondeu a entidade recorrida defendendo a manutenção do Acórdão recorrido. O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. Colhidos os vistos legais foi o processo submetido ao Pleno da 1ª Secção para julgamento do recurso. 2. Fundamentação 2.1. Matéria de facto O Acórdão recorrido deu como assentes os seguintes factos: a) A recorrente requereu em finais de 1992 o licenciamento de um loteamento e respectivas obras de urbanização no prédio sito em Porto Covo, freguesia de Porto Covo, concelho de Sines, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o nº 749, Livro B3, fls. 59. b) Em 26/03/1993 a Câmara Municipal de Sines emitiu o alvará de loteamento nº 1/93, (fls. 31). c) As obras de urbanização tituladas por esse alvará iniciaram-se em 1 de Junho de 1993 (fls. 40). d) Em 27 de Agosto foi publicado o Decreto Regulamentar nº 26/93, que aprovou o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI). e) Em 8/10/1993 iniciou a sua vigência o DL nº 351/93, de 7/10, que veio estabelecer novas regras sobre as relações entre os planos regionais de ordenamento do território e as licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, nomeadamente por alvarás, emitidos anteriormente à data da entrada em vigor dos planos regionais de Ordenamento do Território (PROT). f) Por força do disposto no art. 1º, nº1 deste diploma, a recorrente requereu ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território (MPAT), em 17/11/1993, a confirmação de compatibilidade da licença titulada pelo Alvará nº 1/93 com o PROTALI. g) Em 29/03/1994, ao abrigo de competência delegada pelo MPAT, através do Despacho nº 61/93 (fls. 389), o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT) proferiu despacho pelo qual declarava a incompatibilidade do alvará nº 1/93 com o PROTALI (fls. 41). h) Devido a um erro material na identificação do Alvará, este despacho foi rectificado mediante novo despacho do SEALOT, em 12/05/1994 (fls. 42). i) Interposto, entretanto, recurso contencioso desse despacho, ao mesmo viria a ser concedido provimento e, consequentemente, anulado por vício de forma decorrente da falta de audição do interessado, por acórdão do STA de 1/03/2001 (cfr. fls. 44/78). j) Em 09/08/2001, desta feita precedendo audiência da recorrente, o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza (SEOTCN), renovou o despacho anulado, voltando a declarar a incompatibilidade do Alvará 1/93 com o PROTALI (fls. 79/80). l) No DR, II série, de 30/12/99 foi publicado o Despacho nº 25784/99, de 30/12/99, em que o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território delegava competência ao Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza para, entre outros fins, despachar os assuntos relativos ao Ordenamento do Território (fls. 106). m) Em 19/01/1996 a Câmara Municipal de Sines emitiu o Alvará nº 1/96, que dizia «que substitui integralmente o Alvará de Loteamento nº 1/93…» (fls. 367/371). n) Este alvará, porém, veio a ser objecto de averbamento para rectificação no trecho onde referia substituir integralmente o Alvará nº 1/93, passando agora a constar «que o substitui nas partes que foram objecto de alteração», conforme Aviso nº 46/96, in DR, III, nº 168, de 22/07/1996, pag. 12654 (fls. 380 e 382). o) Em 17/09/2001 a recorrente moveu acção contra o Estado Português para efectivação de responsabilidade civil extracontratual pelos danos decorrentes da declaração de incompatibilidade declarada pelo despacho ora impugnado, correndo termos no TAC de Lisboa, sob o nº 492/01, da 2ª Secção (fls. 115/139). 2.2. Matéria de direito A recorrente insurge-se contra o acórdão da subsecção por este não ter conhecido de um vício de nulidade por impossibilidade do objecto do acto impugnado e ainda por não ter reconhecido no acto qualquer vício, sendo que em seu entender o mesmo enfermava, para além da referida impossibilidade do objecto, dos vícios de incompetência (por ilegalidade do acto de delegação de poderes); erro nos pressupostos de facto; e ofensa da proibição de revogação de acto tácito (constitutivo de direitos) anteriormente formado. Apreciaremos, em primeiro lugar, as questões que se prendem directamente com os vícios do acto (que o acórdão não reconheceu) e pela ordem da respectiva arguição; apreciaremos, por último, salvo qualquer relação de prejudicialidade, o erro de julgamento imputado ao acórdão por ter decidido não conhecer do vício de impossibilidade do objecto. i) Incompetência relativa do autor do acto. Neste ponto o Acórdão recorrido abordou a questão, nos seguintes termos: “Na conclusão vi) a recorrente advoga que o acto de delegação não especifica os poderes delegados, o que constituiria ofensa ao art. 37º do CPA Dissonante, por seu turno, a entidade recorrida encara a delegação de poderes em apreço como “acto político”, portanto, imune à aplicação das regras do art. 35ºe sgs. do CPA. Ora bem. Quanto a nós, nenhuma das teses dos pleiteantes colhe o nosso aplauso. Efectivamente, o acto de delegação, desde que vise a prática de actos administrativos nas matérias nele abrangidas, mesmo que traduza a concretização de uma qualquer política sectorial do Governo, não deixa de se submeter à disciplina normal por que se regem todos os actos delegatórios. Por conseguinte, em pleno respeito da observância dos arts. 35º e sgs do CPA. Mas, de todo o modo, também cremos que à recorrente falece a razão, pois que, se em causa está um despacho de compatibilidade - que tem que se orientar pelos critérios normativos existentes à data do acto contenciosamente anulado - da mesma maneira o suporte material em que ele se funde igualmente não pode deixar de ser o que “ab initio” e àquela data havia legitimado o seu autor no respectivo exercício. Neste sentido, o que se transporta no tempo para sustentar a legalidade do novo acto é todo o bloco jurídico que dominava à época do acto anulado por vício de forma (v. jurisprudência citada no ponto 2.1 supra). E nesse bloco não pode deixar de integrar-se o próprio acto de delegação. O que significa que os poderes exercidos pelo órgão delegado assentam numa competência derivada do primitivo acto de delegação. Por outras palavras, tal como não se atenderá à lei vigente no momento em que é praticado o acto renovador, mas sim à lei que regulava a situação de facto à data do acto renovado, mesmo que agora, porventura, já revogada, assim também, por identidade de razões, será unicamente no despacho de delegação que sustentou o acto anulado que se colherá o fundamento para a prática do acto renovador, mesmo que o titular do órgão delegante tenha, eventualmente, sido entretanto mudado (não se operando aí a extinção da delegação pela caducidade de que trata o art. 40º, al. b), do CPA). Quer dizer, a fonte dos poderes exercitados pelo Secretário de Estado no acto anulado (renovado) é a mesma que agora o legitima no exercício do novo acto (renovador). E assim sendo, só o despacho de delegação nº 61/93 (fls. 389) é aquele ao abrigo do qual o acto ora impugnado veio a ser tomado. Dito isto, não haverá a menor dúvida de que esse acto de delegação é bem preciso no que respeita à matéria sobre que incide: «confirmação de compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo, constantes de planos regionais de ordenamento do território, nos termos do art. 2º, nº1, do Dec. Lei nº 351/93, de 7-10». Logo, cumpriu o comando normativo do art. 37º em apreço. Mas, admitindo, embora, que o acto em causa repousasse no despacho nº 25 784/99 (fls. 106), nem por isso estaríamos em sintonia com a recorrente. Na verdade, e como se pode ler em recente aresto deste tribunal “quando o art. 37º, nº1, do CPA diz que o acto de delegação deve «especificar» os poderes que são delegados, o verbo está usado no sentido corrente de «indicar», «determinar» ou «mencionar» aqueles poderes, e não no sentido etimológico de circunscrever uma espécie de poderes por contraposição a um género em que ela se incluísse” (Ac. do STA, de 15/10/2003, Proc. Nº 046 577). Ora, tal despacho faz uma enunciação positiva da matéria sobre a qual o delegado poderia praticar actos administrativos: estes seriam todos os que se compreendessem em matéria do “Ordenamento do Território”, abrangendo, necessariamente, os que se relacionassem com a «declaração de compatibilidade» relativamente às regras constantes de Plano Regional de Ordenamento do Território. Logo, também à sua sombra se pode dizer ter havido respeito total pela citada disposição legal (…).” A recorrente defende que a competência para a prática do acto impugnado deve ser aferida à data da sua emissão, sendo que o despacho de delegação de poderes que transferiu para a autoridade recorrida o exercício da competência para emitir as declarações de incompatibilidade, previstas no Dec. Lei 351/93, de 7 de Outubro, limitou-se a delegar no senhor Secretário de Estado recorrido as competências ministeriais relativas a “ordenamento do território”. Daí que, em seu entender, tal despacho viole o dever de especificação dos poderes delegados, vertido no artigo 37º, 1 do CPA. A recorrente entende, em suma, que é aplicável ao caso a delegação de poderes n.º 25 784/99 (2ª série) – junta ao processo a fls. 106 – e que esta delegação não contém os requisitos legais, por não especificar “os poderes que são delegados” (art. 37º do CPA). São, portanto, duas questões: (i) saber se o acto renovador se funda na delegação de poderes que foi emitida para praticar o acto anulado, ou se a competência para proferir o acto renovado deve ser aferida face à lei vigente na data da sua emissão; e, (ii) sendo aplicável a lei que regula a competência na data da emissão do acto renovador, saber se a delegação em que o mesmo se baseou é válida. Como o Acórdão recorrido demonstrou – e nessa parte sem ter sido posto em causa dada a evidência da demonstração – se for aplicável a delegação de poderes, à sombra da qual foi emitido o acto primitivamente anulado, a mesma cumpre os requisitos do art. 37º do CPA, uma vez que a mesma referia-se expressa e concretamente aos poderes de “confirmação de compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo, constantes de planos regionais de ordenamento do território, nos termos do art. 2º, nº1, do Dec. Lei nº 351/93, de 7-10”. É portanto evidente que o acto de delegação de poderes especificava os poderes delegados… Em nosso entender – e nessa parte tem razão a recorrente - a delegação de competência relevante é a que sustentou a prática do acto renovado, isto é aquela que vigorava na data em que este acto – o acto ora impugnado - foi emitido. Parece ser este o entendimento de FREITAS DO AMARAL citado pela recorrente, quando afirma que a “competência para a execução deve ser determinada, não pela consideração do acto impugnado no processo contencioso, mas sim pela consideração dos actos em que houver de consistir a própria execução da sentença. Sabe-se com efeito, que a execução se traduz na prática de um conjunto de actos administrativos e de operações materiais, precisamente aqueles que se mostrem necessários para obter a reintegração efectiva da ordem jurídica violada: pois competente para a execução da sentença será, quanto a nós, quem for competente para a prática dos actos e das operações em que a execução deva consistir” – A execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª Edição, Coimbra, 106/107. Entendimento, de resto, que se coaduna coerentemente com as regras gerais sobre a fixação da competência, segundo a qual, apesar do princípio da irrelevância das modificações de direito, ressalva os casos em que “for extinto o órgão a que o procedimento estava afecto, se deixar de ser competente ou se lhe for atribuída a competência” – art. 30º, 2 do CPA. Regime válido no contencioso de anulação, nos termos do art. 26º, 2 do ETAF (onde a legitimidade passiva é do autor do acto, ou de quem “haja sucedido na respectiva competência”) e aflorada no art. 5º do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho no processo executivo, sempre que a execução seja da competência exclusiva ou cumulativa de outro ou outros órgãos. E é este o único entendimento que permite uma solução coerente. Se assim não fosse, então, a execução das sentenças anulatórias provocaria o caos na organização administrativa, uma vez que também deveria ser o delegado, pessoalmente considerado, a emitir o acto renovador do acto anulado, mesmo que já não estivesse em funções. As delegações de poder caducam com a substituição do delegante ou do delegado – art. 40º. No caso dos autos, quem proferiu o acto ora recorrido foi a autoridade que, à data da sua prática, tinha os poderes que lhe haviam sido delegados através da Delegação 25 784/99 (Eng. ...). Portanto, os poderes do autor do acto só podem ser validamente exercidos em função dos poderes que lhe foram delegados a ele, Eng. ..., na qualidade de Secretário de Estado. Se entendêssemos que não tinha caducado a delegação de poderes – como sustentou o Acórdão recorrido - então a mesma vigorava em toda a sua plenitude atribuindo esses poderes ao delegado pessoalmente contemplado, o que levaria ao absurdo de considerar competentes para a prática de actos renovadores de actos anulados aos membros do Governo, aqueles que já se não encontrassem em funções… Não é coerente aceitar a subsistência da delegação quanto ao conteúdo dos poderes transferidos, mas aferida em função do novo titular delegado, ou seja, considerar que a delegação de poderes caducou quanto ao sujeito, mas não caducou quanto ao objecto. Contudo, do exposto não se segue que a recorrente tenha razão quanto à ilegalidade da delegação de poderes. Julgamos correcto o entendimento acolhido no Acórdão, segundo o qual, o art. 37º, 1 do CPA ao exigir a “especificação” dos poderes delegados tem o sentido corrente de «indicar», «determinar» ou «mencionar» aqueles poderes, e não no sentido etimológico de circunscrever uma espécie de poderes por contraposição a um género em que ela se incluísse. A razão de ser deste entendimento, como se argumenta no acórdão do STA de 15-10-2003, proferido no recurso 46.577, citado no acórdão recorrido, radica no facto de toda a espécie, com excepção da espécie ínfima (“a espécie que é apenas espécie”) também ser um género (denominados “géneros ou espécies subordinados”), o que tornaria a norma praticamente ininteligível se a expressão “especificação” tivesse sido usada no seu significado etimológico ou “lógico-formal” - cfr. sobre as noções de “género”, “espécie”, “diferença”, “próprio” e “acidente”, PORFÍRIO, Isagoge, Introdução às Categorias de Aristóteles, Guimarães Editores, 1994, pág. 60 e 61. “Se assim não fosse – argumentou o citado acórdão - não cessariam as dúvidas acerca da regularidade dos actos de delegação, pois qualquer espécie de poderes – se não se tratar de uma ínfima espécie abaixo da qual só se encontrarão os actos singulares correspondentes ao exercício concreto dos poderes delegados – constituirá, por sua vez, um género em relação às espécies que acaso se divisem sob si.” – Cfr. Acórdão do STA de 15-10-2003, recurso 46.5777. No mesmo sentido SANTOS BOTELHO, CÂNDIDO PINHO e PIRES ESTEVES, Código do Procedimento Administrativo, Coimbra, 1996, pág. 191 referem que: “o acto de delegação deve especificar o conteúdo da delegação, por forma a ficar a saber-se se foi ampla ou restrita e em que medida o foi, se foi específica ou genérica, etc. …”. Admitindo, assim, que uma especificação apesar de genérica pode especificar, ou seja, determinar o conteúdo da delegação. O que se pretende, com o art. 37º, 1 do CPA é que os poderes delegados sejam claramente delimitados, de modo a que a entidade delegante possa ficar ciente do âmbito da competência delegada. Desde que a transferência de poderes seja clara e não ofereça dúvidas sobre o seu âmbito deve entender-se que está cumprido o requisito da especificação. É o que, a nosso ver, acontece no caso dos autos, tanto mais que se trata de delegação de poderes do Ministro para o Secretário de Estado, portanto da atribuição de um grande feixe de poderes. A transferência deste tipo de poderes, dada a sua generalidade, é compatível com uma enunciação menos concreta de tais poderes. Deste modo, cumpre os requisitos legais a delegação de competência em causa nestes autos, onde foi utilizada a seguinte expressão: “são também delegadas no Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza as competências relativas: a) Ordenamento do território (…)”. Improcede, deste modo o recurso nesta parte. (ii) Erro nos pressupostos de facto. São dois os aspectos levantados pela recorrente, contra o entendimento acolhido no acórdão recorrido. Defende, em primeiro lugar, que o acórdão recorrido errou ao não considerar verificado o erro sobre os pressupostos de facto. Entende, em suma, “ (...) que as obras de urbanização tituladas pelo Alvará de loteamento 1/93 se iniciaram antes de 1 de Junho de 1993, portanto antes da entrada em vigor do PROTALI, que só foi aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93 de 27 de Agosto, não se tendo suspendido ou interrompido os trabalhos até essa data, factos de que a autoridade recorrida tinha conhecimento oficioso à data da emissão do despacho de incompatibilidade, o que dispensou a sua prova por parte da recorrente no decurso do procedimento administrativo. Como tal, não se verifica, in casu, um pressuposto de facto (negativo) da emissão da declaração de incompatibilidade exigido pelo Decreto Lei 351/93, de 7 de Outubro, motivo pelo qual o acto impugnado padece do vício de violação de lei, por falta de pressupostos, conducente à sua anulabilidade” –cfr. conclusões iv e v. Defende, em segundo lugar que “não se verifica qualquer incompatibilidade entre o Alvará 1/93 e o PROTALI, nomeadamente no que toca à cércea máxima das edificações; motivo pelo qual o acto impugnado enferma de violação de lei por erro de facto nos pressupostos, conducente à sua anulabilidade” – conclusão vi. Vejamos cada um destes dois aspectos. Quanto ao primeiro ponto, o acórdão recorrido enfrentou a questão, nos termos seguintes: “Nas conclusões ii) e iii) a recorrente pugna pela inexistência do pressuposto de facto negativo da emissão da declaração de incompatibilidade exigido pelo art. 1º, nº4, do DL nº 351/93, de 27 de Agosto. Em sua opinião, as obras de urbanização tituladas pelo alvará nº 1/93 iniciaram-se em 1 de Junho de 1993, não se tendo suspendido ou interrompido até à data da entrada em vigor do PROTALI aprovado pelo DR nº 26/93, de 27/08. Vejamos. O nº4 do art. 1º do DL nº 351/93, a este respeito, dispõe o seguinte: «Sempre que o titular do alvará de licença de construção comprove que a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente à data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, ou dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, entende-se que esta é compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele plano». Ora, não obstante a bondade que do documento de fls. 40 dos autos se poderá extrair (certidão camarária que refere terem as obras iniciado em 1 de Junho de 1993, portanto antes da entrada em vigor do PROTALI), a verdade é que competia à recorrente demonstrar que as obras não se suspenderam até à entrada em vigor do PROTALI. No art. 9º da p.i. havia-se comprometido a juntar o Livro de Obra com vista à demonstração da continuidade das obras (sem suspensão desde o início), não o tendo, porém, conseguido, conforme declaração de fls. 392 dos autos. Os documentos que agora juntou também não provam o facto negativo da não suspensão das obras. Ao invés, pode até dizer-se que de alguns deles resulta mesmo o contrário, uma vez que um diz que, face à necessidade de correcção do projecto, se suspenderia «a data de início da empreitada (…) até data a acordar» (fls. 395) e outro (datado de 17/06/93) que «apenas foram executadas as terraplanagens em alguns dos arruamentos (…) e parámos, pois não dispomos de dados para implantação da obra» (fls.403; negrito nosso) e ainda que «só poderemos iniciar “verdadeiramente” a obra, com esses elementos em n/ poder» (fls. 403). O «livro de obras» que se encontra a fls. 229 e sgs. do p. instrutor, por seu turno, também não consegue transmitir nada de especialmente relevante. Dele se pode mesmo dizer que, num ou noutro aspecto, é mesmo contraditório com algumas referências incluídas nos documentos citados, pois que, salvo meras operações de «desmatação», «decapagem» e «marcações topográficas», nele não se vê que tenham começado as «terraplanagens» antes de 18/10/93 (fls. 233 do p.i.), aparente atraso que se terá ficado a dever à detecção de «diferenças altimétricas entre o projecto e o terreno existente» (fls. 232 do p.i.). Em suma, não estando demonstrado o aludido requisito negativo, ou seja, o carácter ininterrupto da obra, também não se pode dar por verificado o vício de erro sobre os pressupostos de facto e, por consequência, improcedem as conclusões ii) e iii).” Como decorre da argumentação do acórdão transcrita entendeu-se que não foi feita pela recorrente a prova do carácter ininterrupto da obra, ou seja de que se encontrava numa situação de facto, subsumível no art. nº 4 do art. 1º do DL nº 351/93. Vejamos, antes de mais, se as objecções postas ao acórdão recorrido podem ser objecto de recurso para o Pleno da 1ª Secção deste Supremo Tribunal. Nos termos do n.º 3 do art.º 21.º da LPTA, “o Pleno de cada Secção apenas conhece de matéria de direito, salvo nos processos de conflito”. O artigo 729.º do CPC diz-nos o seguinte: “1.- Aos factos materiais fixados pelo Tribunal recorrido, o Supremo aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado. 2.- A decisão da 2ª Instância, quanto à matéria de facto, não pode ser alterada, salvo o caso excepcional previsto no n.º 2 do art. 722.º. 3. – O processo só volta ao Tribunal recorrido quando o Supremo entenda que a decisão de facto pode e deve ser ampliada, em ordem a constituir base suficiente para a decisão de direito, ou que ocorrem contradições na decisão sobre a matéria de facto que inviabilizam a decisão jurídica do pleito.” Dos transcritos preceitos decorre que o Pleno da 1ª Secção conhece apenas de matéria de direito, pelo que “o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de recurso de revista” Admite, contudo, a lei que possa ser questionado o julgamento da matéria de facto feito na instância recorrida quando esse julgamento tenha sido feito com “ofensa duma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova”. – cfr.. segunda parte do n.º 2 do art. 722.º do CPC. Note-se, porém, que mesmo nestes casos é entendimento generalizado que “os poderes do Tribunal de revista restringem-se ao exame da legalidade formal do respectivo uso, mas sem entrar na apreciação directa do valor das provas, pois só assim decide uma questão de direito.” – Acórdão deste STA de 5/2/97, recurso 21.136) e Acórdão do STJ de 26/1/94, de 27/10/94 e de 14/12/94, in Colectânea, Ano II, tomo 1º, pg. 59 e tomo 3º, pgs. 105 e 173. O que fica dito permite-nos afirmar que a fixação dos factos feita no Tribunal recorrido está fora dos poderes de cognição deste Pleno - cfr. o Acórdão do Pleno da 1ª Secção de 24-11-2004, proferido no recurso 1522/02, que seguimos de perto na delimitação dos poderes do Pleno da Secção. Ora, o que a recorrente ataca no acórdão recorrido é o juízo sobre a matéria de facto, portanto, em princípio, excluído do âmbito da revista. Porém, como refere MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o Novo Processo Civil, 1997, pág. 427, “não obstante a vinculação do Supremo à matéria de facto averiguada pelas instâncias (art. 729º, n.º 2 do C.P.Civil) isso não significa que esse tribunal não possa utilizar factos que não foram considerados pela Relação. (…) É indiscutível que o Supremo pode servir-se de qualquer facto que, apesar de não ter sido utilizado pela Relação, deve considerar-se adquirido desde a 1ª instância. Além disso, o Supremo também pode considerar os factos notórios (art. 514º, n.º 1) e de conhecimento funcional (art. 514º, 2)”. Ora, tendo a recorrente posto em causa a matéria de facto, por ter invocado a existência de um facto notório, tal questão cabe na competência do Pleno da Secção. No entanto, é certo e seguro que o facto invocado não é do conhecimento geral. A melhor prova de que assim é, decorre da circunstância do acórdão recorrido ter ponderado os vários documentos juntos e de, nem assim, se ter convencido da prova do facto. “(…) Os documentos que agora juntou também não provam o facto negativo da não suspensão das obras. Ao invés, pode até dizer-se que de alguns deles resulta mesmo o contrário, uma vez que um diz que, face à necessidade de correcção do projecto, se suspenderia «a data de início da empreitada (…) até data a acordar» (fls. 395) e outro (datado de 17/06/93) que «apenas foram executadas as terraplanagens em alguns dos arruamentos (…) e parámos, pois não dispomos de dados para implantação da obra» (fls.403 (...)) e ainda que «só poderemos iniciar “verdadeiramente” a obra, com esses elementos em n/ poder» (fls. 403).” Refira-se ainda que, no acórdão anulatório, essa questão também fora apreciada e decidida, considerando-se que “… a recorrente não fez então prova da verificação do requisito negativo estabelecido no n.º 4 do art. 1º do Dec. Lei 351/93, citado (não suspensão das obras iniciadas)” – cfr. fls. 53 dos autos. Se o facto (não suspensão das obras) fosse de conhecimento geral, como defende a recorrente o mesmo havia de poder ter sido verificado sem necessidade de qualquer alegação ou demonstração, e não foi o caso, uma vez que nem a Administração, nem o Acórdão anulatório, nem o Acórdão ora recorrido se convenceram da prova tal facto. E a verdade é que não podemos considerar do conhecimento geral a não suspensão das obras numa concreta e singular operação urbanística. Trata-se de um facto que só aqueles que participam na execução do projecto têm conhecimento directo, pelo que é a nosso ver evidente que não se trata de um daqueles factos de conhecimento geral a que se refere o art. 514º, 1 do C. P. Civil. Relativamente ao alegado “conhecimento oficial” desse mesmo facto, deve referir-se, em primeiro lugar, que esse reconhecimento oficial não foi concretamente indicado, pelo que nem sequer sabemos qual o acto em que tal ocorre e qual a respectiva natureza jurídica (confissão?). Em segundo lugar o conhecimento oficial de um facto que o Tribunal considerou não provado não se reconduz à alegação da violação de qualquer regra de direito probatório, susceptível de apreciação nesta fase processual (recurso de revista). Finalmente, e contrariamente ao defendido pela recorrente no recurso contencioso – cfr. art. 18º da petição inicial - o acórdão anulatório não se limitou a apreciar o vício que julgou procedente (violação do art. 100º do CPA). O acórdão apenas não conheceu do vício arguido relativamente aos pressupostos do acto no que respeita à cércea das construções, por entender que a decisão sobre esta matéria deveria compreender a última questão suscitada (não cumprimento do disposto no art. 100º do CPA). A questão da prova da “não suspensão dos trabalhos” foi expressamente apreciada no ponto 2.3.1, nos seguintes termos: “Sem embargo do exame sobre o alcance da força probatória da parte final da certidão junta a fls. 53, em que se atesta que as obras se iniciaram em 1 de Junho de 1993, face ao disposto nos artigos 375º, n.º 1 e 383º,ambos do C.Civil, o que é certo é que a recorrente não fez então prova da verificação do requisito negativo estabelecido no n.º 4 do art. 1º do Dec. Lei cit (não suspensão das obras iniciadas)” – cfr. fls. 53 dos presentes autos. Esta questão, note-se, ficou, assim decidia (desde então e de uma vez para sempre). Assim, nesta parte é evidente que a recorrente não tem razão. As considerações anteriores, quanto ao âmbito da revista, valem para o segundo erro de facto, ou seja, a cércea máxima das edificações. O Acórdão recorrido, sobre esta questão, entendeu o seguinte: “Na conclusão iv) sustenta que a cércea máxima das edificações não ofende o art. 9º, nº 11 do PROTALI. De acordo com o estatuído nessa disposição «Na faixa litoral não são autorizadas construções com mais de 6,5 m de altura, admitindo-se excepções, devidamente fundamentadas, no caso de estabelecimentos hoteleiros, permitindo-se a altura de 8 m, desde que fique assegurada a sua integração na paisagem envolvente». Ora, resulta do alvará de loteamento nº 1/93 (fls. 31 dos autos e 269 do p.i.) e anexos (fls. 36 dos autos e fls. 274 a 282 do p.i.) que nalguns lotes estavam previstas construções com 2+1 pisos acima do solo, tudo perfazendo uma altura superior a 6,5 m, e um outro a que, além do terceiro piso, ainda acrescia uma cave (fls. 261 do p.i.). Foi por ter reconhecido isso que a recorrente aceitou a alteração do projecto de loteamento e das obras de urbanização referentes ao alvará nº 1/93, com vista, entre outras coisas, à eliminação dos 3ºs pisos acima do solo (a que chamava torreões) das construções habitacionais que anteriormente estavam projectadas (cfr. fls.1,2, 40 a 46 do p.i.), o que viria a dar origem a um novo alvará nº 1/96 (fls. 367/371). Por tal motivo, igualmente improcede a conclusão iv).” A conclusão a que chegou o acórdão recorrido, ou seja, que a cércea era superior, em alguns casos, a 6,5 metros é uma conclusão respeitante à matéria de facto, pelo que tendo em atenção as considerações anteriores, o acerto do respectivo julgamentos está fora do âmbito de cognição do Pleno da 1ª Secção, enquanto Tribunal de Revista, sendo que, neste ponto, nem sequer vem alegada a violação de qualquer princípio ou regra sobre a obtenção da prova. Improcede, assim, o recurso quanto ao invocado erro sobre os pressupostos de facto. (iii) Violação de lei por preterição da proibição da revogação do acto de deferimento tácito anteriormente formado. Sobre este ponto defende a recorrente que o acto recorrido é ilegal por ter revogado um acto de deferimento tácito (ou melhor de compatibilidade tacitamente formada), em violação do art. 140º, 1, b) do CPA. O acórdão recorrido refutou a tese da recorrente com dois argumentos essenciais: - (i) não se formou acto tácito; - e (ii) mesmo que se tivesse formado não é aplicável o regime do art. 140º, 1, al. a) do CPA quando a Administração em execução de sentença renove acto anteriormente anulado. Para tanto, na parte que agora interessa, argumentou nos seguintes termos: “(...) Efectivamente, o DL nº 351/93 dispõe que o prazo para a confirmação de compatibilidade é de 90 dias (art. 2º, nº2), findo o qual, na ausência de decisão expressa, se «consubstanciará uma declaração tácita de compatibilidade» (nº 3). Resulta, porém, do p.i. que a recorrente foi notificada (através do ofício nº 10807, de 12/12/1993) para apresentar no prazo de 30 dias um conjunto de documentos (entre os quais, cópia do livro de obra), o que não chegou integralmente a fazer. Assim, o prazo que estivesse em curso suspender-se-ia, visto que a paragem do procedimento se ficaria a dever a causa imputável ao interessado (neste sentido, anot. 3ª ao art. 108º do Código de Procedimento Administrativo anotado, 5ª ed., de Santos Botelho e outros). Assim, atendendo a que a notificação ocorreu em 12/12/1993, a retoma do prazo de 90 dias apenas se iniciaria em 12/01/1994, deferindo o seu termo precisamente para 29 de Março de 1994. E mesmo que assim não fosse, isto é, ainda que anteriormente se tivesse formado acto tácito de deferimento, nem por isso a solução seria a que a recorrente apresenta. Com efeito, «formado deferimento tácito, revogado por deliberação que foi objecto de recurso, e anulada contenciosamente por vício de forma, o deferimento tácito não é repristinado, desapareceu em definitivo, pois o que passa a existir é a obrigação de a Administração proferir novo acto sobre a situação – art. 5ºe segs. do Dec.-Lei nº 256-A/77» (apud, Ac. do STA de 02/07/1996, Proc. Nº 030778). Portanto, a partir do trânsito em julgado do acórdão anulatório começou a correr o prazo para a execução do julgado previsto no art. 5º do DL nº 256-A/77, de 17/06. Na hipótese sub judice, interposto recurso do acto expresso, e obtido vencimento com base em vício de forma, a renovação operada com o acto de 9/08/2001 é obtida já em sede de execução de julgado. Ora, é sabido que com a execução começa um novo processo decisório, em novos moldes, com prazos próprios e com actos jurídicos e operações materiais bem determinadas com vista à reconstituição da situação actual hipotética e não com o objectivo da reposição da situação jurídica anterior ao acto anulado (cit. Ac. de 2/07/1996). Deste modo, no plano da execução de um julgado anulatório, mesmo que a Administração voluntariamente o não cumpra ou o observe insuficientemente ou fora dos prazos legais previstos, não se forma acto tácito de deferimento (neste sentido, o Ac. do STA de 20/03/64, Proc. Nº 006415; Ac. do STA de 23/05/1989, Proc. Nº 026561). Nesse caso, o que nasce é o direito do interessado vir ao tribunal pedir a execução coerciva da sentença anulatória (cfr. arts. 6º e 7º do cit. dip.). Na situação em apreço, cumpria observar o disposto no art. 100º do CPA (o que foi feito: fls. 20 do apenso) e, na oportunidade, lavrar o despacho de compatibilidade. Não tendo sido necessária a via judicial executiva, o recorrido chegou mesmo a fixar o prazo de 90 dias para a conclusão do procedimento (cfr. fls. 43 a 45 do apenso), que só não foi cumprido por expressamente o ter prorrogado ao abrigo do art. 58º, nº2 do CPA (cfr. fls. 17 do p. apenso). Nesta conformidade, improcede a conclusão analisada” A recorrente insurge-se contra o acórdão, argumentando nos seguintes termos: “(…) entre a data do trânsito em julgado do douto acórdão que anulou o despacho de declaração de incompatibilidade de 29 de Março de 1994 e a data da emissão do acto que agora se impugna, teve lugar o deferimento tácito da pretensão da recorrente. Com efeito, a existência de um prazo para a execução de sentença não pode implicar um alargamento dos prazos especificamente estabelecidos por lei para a decisão administrativa, sob pena de total absurdo de a Administração passar, em consequência de uma ilegalidade, a dispor de um prazo mais longo para decidir do que aquele de que dispunha antes de se comportar ilegalmente (…)” Como se vê, a recorrente retoma, na sua motivação, a questão de saber se o prazo de 90 dias para o deferimento tácito para a emissão da declaração de compatibilidade deveria ter-se reiniciado com o trânsito em julgado da decisão que anulou o primitivo acto de declaração de incompatibilidade. Questão que o acórdão apreciou julgando que “no plano da execução de um julgado anulatório, mesmo que a Administração voluntariamente o não cumpra ou o observe insuficientemente ou fora dos prazos legais previstos, não se forma acto tácito de deferimento (neste sentido, o Ac. do STA de 20/03/64, Proc. Nº 006415; Ac. do STA de 23/05/1989, Proc. Nº 026561). Nesse caso, o que nasce é o direito do interessado vir ao tribunal pedir a execução coerciva da sentença anulatória (cfr. arts. 6º e 7º do cit. dip.).”. Como decorre do exposto, a recorrente não põe em causa a tese do acórdão, segundo a qual, não se havia formado deferimento tácito antes de ser proferida a declaração de incompatibilidade, que veio a ser anulada. Vem, sim, recolocar a questão de saber se o prazo para o deferimento tácito da pretendida declaração de compatibilidade, recomeça após o trânsito da decisão anulatória, alegando a favor de uma resposta afirmativa que o facto de estarmos no âmbito da execução de julgado, não deve conceder à autoridade administrativa um prazo diferente e mais longo para decidir. Julgamos que a recorrente não tem razão. Em primeiro lugar, e por não se ter formado deferimento tácito antes da interposição do recurso contencioso, a anulação do acto de indeferimento expresso não tem a virtualidade de fazer nascer um deferimento tácito. Tal deferimento não existia antes do acto anulado ser proferido; logo, não pode ressurgir com a sua anulação. Não estamos, neste caso, perante as situações em que o deferimento tácito se formara anteriormente à emissão de um indeferimento expresso (e portanto revogatório do deferimento tácito) que vem a ser anulado. Aqui a jurisprudência maioritária do STA tem entendido que a anulação do acto revogatório “implica o restabelecimento da situação que lhe era anterior, significando, neste caso o ressurgimento na ordem jurídica do acto de deferimento tácito” – cfr. por todos, os acórdãos do Pleno de 1983.07.22 - rec° 10843-A, e da Secção de 1985.07.25- rec° n° 19048, de 1986.05.30 - recº nº 15794, de , 1987.02.19 - rec. n° 21258, de 1995 - recº nº 36209 de 1999.05.11 - recº nº 44735. Mas, como vimos, no caso destes autos o indeferimento expresso não era revogatório de qualquer anterior deferimento tácito, porque este se não tinha formado antes de ser proferido o acto anulado. O que ressurgiu, no caso dos autos, com a decisão anulatória foi apenas a existência de uma pretensão sobre a qual não existe nem deferimento, nem indeferimento. Por outro lado, anulado um acto administrativo por vícios de forma (ou de procedimento como foi o caso), a extensão do julgado (limites objectivos do caso julgado) projecta-se apenas sobre o vício reconhecido, não impedindo a renovação do acto com idêntico conteúdo e sem o vício anteriormente reconhecido. Daí que, com a anulação do acto, o procedimento administrativo que se reabra, tenha como ponto der partida a pretensão inicial do interessado, mas não se esgota nela, pois também deve ter em conta a sentença anulatória. Trata-se, então, de um procedimento com vista à execução da decisão judicial, com prazos próprios e regras específicas de preclusão. Este procedimento administrativo prévio à execução (cfr. art. 5º do Dec. Lei 256/A/77 e art. 96º da LPTA impondo o requerimento da execução junto do autor do acto anulado no prazo de três anos) é um procedimento administrativo especial onde não está prevista a formação de deferimentos tácitos, e dentro do qual é admissível a prática pela Administração de um acto válido de conteúdo idêntico. Ora a consequência legalmente prevista para o incumprimento da Administração do dever de executar, no prazo legal, como sublinha e bem o acórdão recorrido, é apenas possibilidade de ser requerida a execução do julgado judicialmente – art.ºs 96º da LPTA e artigos 5º, 6º e 7º do Dec. Lei 256/A/76. O art 108º, n.º 1 do CPA, afasta a formação de actos de deferimento tácito sempre que os efeitos cominados na lei para o silêncio ou inércia da Administração previstos na lei sejam outros que não o deferimento, ao utilizar a expressão “salvo disposição em contrario”. Ora, o regime da execução do julgado anulatório enquadra-se na referida ressalva. Neste sentido os Acórdãos do STA de 23-5-89, recurso n.º 26.561, publicado in Apêndice ao DR, 15 de Novembro de 1994, pág. 3589: “… Nos termos do n.º 1 do art. 5º do citado Dec. Lei 256/A/77 competia ao recorrente requerer a execução da sentença, uma vez que a Câmara Municipal … não a executou no prazo de 30 dias a contar do seu trânsito em julgado. Este o único efeito que a lei liga, no caso dos autos, ao silêncio da Administração”;de 22-1-2003, recurso 01421/02: “o que a anulação do indeferimento … fez nascer foi a obrigação de se dar início ao cumprimento do julgado, nos termos do art. 5º, n.º 1 do Dec. Lei 256/A/77 e não a obrigação do cumprimento do prazo previsto no citado art. 6º, n.º 1 al. b) do Dec . lei 289/73. O que vale por dizer que a prolação da sentença anulatória e a obrigação do cumprimento do que nela se decidiu afasta a possibilidade da formação do deferimento tácito…”; de 17-7-97, proferido no recurso 039205: “Após o trânsito em julgado de decisão anulatória de acto de indeferimento expresso de uma pretensão, o que apenas se verifica, é o início do prazo para a execução dessa decisão por parte da autoridade recorrida nos termos do n. 1 do artigo 5 do Dec. Lei n. 256-A/77, de 17 de Junho e não o início de prazo para o deferimento tácito dessa pretensão”. Do exposto resulta que, não se tendo formado acto de deferimento tácito, o acto de indeferimento expresso não pode ser encarado como acto revogatório e por isso improcede a alegada violação do art. 140º, 1, b) do CPA. (iv) Não conhecimento do vício de nulidade por impossibilidade do objecto O Acórdão recorrido não conheceu deste vício invocando o seguinte fundamentação: “(...) Previamente, cumpre começar por dizer não ser possível o conhecimento do vício vertido na conclusão xii das alegações do recurso, visto que não havia sido invocado na petição inicial, como à recorrente competia (art. 36º, nº1, al. d), da LPTA; cfr. tb. Ac. do STA de 24/01/2001, Proc. Nº 27 385; 19/03/2002, Proc. Nº 047 902)”. A conclusão xii, como decorre do relatório do acórdão, era do seguinte teor: “xii) O alvará nº 1/93, cuja incompatibilidade com o PROTALI foi declarada pelo acto ora impugnado, foi integralmente substituído, em 19 de Janeiro de 1996, pelo Alvará nº 1/96, pelo que o acto ora impugnado declara a incompatibilidade com o PROTALI de um acto que já não existe; tem, portanto, objecto impossível, motivo determinante da sua nulidade». Ora, os vícios de nulidade, para além de serem de conhecimento oficioso, podem ser invocados a todo o tempo – cfr. art. 134º do Código de Processo Administrativo. O vício invocado é efectivamente gerador de nulidade – cfr. art. 133º, 2, al. c) do Código de Procedimento Administrativo. Impunha-se assim o seu conhecimento, apesar de não ter sido alegada na petição inicial. É este, de resto, o entendimento uniforme deste Supremo Tribunal, isto é, a arguição dos vícios do acto impugnado deve ser feita logo na petição de recurso (art. 36º, nº 1, al. d) da LPTA), só podendo atender-se a arguição de novos vícios na alegação final se for invocado o seu conhecimento superveniente, salvo, naturalmente, se forem de conhecimento oficioso. Neste sentido, isto é não admitindo a arguição de vícios apenas nas alegações finais, salvo vícios de conhecimento oficioso, podem ver-se, entre muitos outros, os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: - de 15-12-1988, proferido no recurso n.º 22528; de 16-1-1990, proferido no recurso n.º 26942; - de 31-1-1991, proferido no recurso n.º 27412; de 13-2-1992, proferido no recurso n.º 24239; - de 13-5-1993, proferido no recurso n.º 24308; de 3-6-1993, proferido no recurso n.º 31046; - de 27-1-1994, proferido no recurso n.º 32471; de 30-6-1994, proferido no recurso n.º 32445;- de 30-3-1995, proferido no recurso n.º 32444; - de 8-2-1996, proferido no recurso n.º 37102; de 23-4-1997, proferido no recurso n.º 40904; de 20-3-1997, proferido no recurso n.º 35689; - de 5-6-2001, proferido no recurso n. º 37202, citados no Acórdão de 18-6-2003 proferido no recurso n.º 1840/02. Deste modo, e apesar do vício ter sido invocado apenas nas alegações finais, dado tratar-se de um vício de conhecimento oficioso (gerador de nulidade) o acórdão recorrido não pode manter-se, nesta parte. Também não pode o Pleno da Secção conhecer, desde já, dessa questão – nulidade por falta de objecto do acto recorrido - uma vez que para o seu conhecimento são necessários factos (e inferências a partir dos mesmos) fora do âmbito da revista (isto é, e em concreto, saber, qual o âmbito de substituição do Alvará 1/93 efectuada pelo Alvará 1/96, emergente da rectificação a que alude a al. n) da matéria de facto) – cfr. 729, n.º 3 do C. P. Civil Impõe-se, assim, a baixa dos autos para ampliação da matéria de facto com vista ao julgamento da nulidade em causa. 3. Decisão Face ao exposto, os juízes do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder parcial provimento ao recurso, e consequentemente: a) Revogar o Acórdão recorrido na parte em que julgou não ser possível conhecer o vício invocado na conclusão xii das conclusões finais do recurso contencioso, e ordenar a baixa dos autos para ampliação da matéria de facto indispensável ao seu conhecimento; b) Manter um tudo o mais o acórdão recorrido. Sem custas. Lisboa, 7 de Fevereiro de 2006. – António Bento São Pedro (relator) – António Fernando Samagaio – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.

Sumário

I- É competente para a execução de sentença quem for competente para a prática dos actos e das operações em que a execução deva consistir, aferida no momento da prática de tais actos. Se o acto anulado tiver sido praticado no exercício de uma delegação de poderes entretanto caducada, é competente para a execução do julgado, o órgão, que na data do cumprimento de dever de executar, detenha a competência exercida no acto anulado.

III- Na execução de um julgado anulatório, se a Administração voluntariamente o não cumpre, ou o observe insuficientemente ou fora dos prazos legais nem por isso se forma acto de deferimento tácito.

Texto Integral

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .. inconformada com o Acórdão da 1ª subsecção deste Supremo Tribunal, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação que oportunamente interpusera do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E CONSERVAÇÃO DA NATUREZA, de 9 de Agosto de 2001, pelo qual foi declarada a incompatibilidade do Alvará n.º 1/93, de 26 de Março de 1993, com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, recorreu para o Pleno da 1ª Secção, formulando as seguintes conclusões:

i) O Alvará n.º 1/93, cuja incompatibilidade com o PROTALI foi declarada pelo acto ora impugnado, foi integralmente substituído, em 19 de Janeiro de 1996, pelo Alvará n.º 1/96, pelo que o acto em apreço declara a incompatibilidade com o PROTALI de um acto que já não existe; tem, portanto, objecto impossível determinante da sua nulidade;

ii) O Tribunal a quo conhecia a existência do Alvará n.º 1/96, bem como o facto de este ter substituído integralmente o Alvará n.º 1/93, não tendo daí retirado as devidas consequências legais. A saber: a declaração oficiosa da nulidade do acto impugnado. A nulidade pode contudo ser conhecida a todo o tempo não se encontrando ainda precludida a respectiva oportunidade processual;

iii) A competência para a prática do acto impugnado deve ser aferida à data da sua emissão sendo que o despacho de delegação de poderes que transferiu para a autoridade recorrida o exercício da competência para emitir as declarações de incompatibilidade previstas no Decreto Lei 351/93, de 7 de Outubro, limita-se a determinar a delegação do Senhor Secretário de Estado recorrido das competências ministeriais relativas a “Ordenamento do território”, pelo que viola o dever de especificação dos poderes delegados, vertido no artigo 37º, 1 do CPA, sendo anulável, com base em incompetência relativa;

iv) As obras de urbanização tituladas pelo Alvará de loteamento n.º 1/93 iniciaram-se em 1 de Junho de 1993, portanto antes da entrada em vigor do PROTALI, que só foi aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto, não se tendo suspendido ou interrompido até essa data, factos de que a autoridade recorrida tinha conhecimento oficioso à data da emissão do despacho recorrido, o que dispensou a sua prova por parte do recorrente no decurso do procedimento administrativo;

v) Como tal, não se verifica, “in casu”, um pressuposto de facto (negativo) da emissão da declaração de incompatibilidade exigido pelo Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, motivo pelo qual o acto impugnado padece do vício de violação de lei, por falta de pressupostos conducente à sua anulabilidade;

vi) Não se verifica qualquer incompatibilidade entre o Alvará n.º 1/93 e o PROTALI, nomeadamente, no toca à cércea máxima das edificações; motivo pelo qual o acto impugnado enferma de violação de lei por erro de facto nos pressupostos, conducente à sua anulabilidade;

vii) O acto impugnado revogou por substituição o acto tácito de deferimento do requerimento de declaração de compatibilidade, em violação do art. 140º, n.º 1, al. b) do CPA, padecendo, portanto, de violação de lei e sendo consequentemente anulável.

Respondeu a entidade recorrida defendendo a manutenção do Acórdão recorrido.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido ao Pleno da 1ª Secção para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O Acórdão recorrido deu como assentes os seguintes factos:

a) A recorrente requereu em finais de 1992 o licenciamento de um loteamento e respectivas obras de urbanização no prédio sito em Porto Covo, freguesia de Porto Covo, concelho de Sines, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o nº 749, Livro B3, fls. 59.

b) Em 26/03/1993 a Câmara Municipal de Sines emitiu o alvará de loteamento nº 1/93, (fls. 31).

c) As obras de urbanização tituladas por esse alvará iniciaram-se em 1 de Junho de 1993 (fls. 40).

d) Em 27 de Agosto foi publicado o Decreto Regulamentar nº 26/93, que aprovou o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI).

e) Em 8/10/1993 iniciou a sua vigência o DL nº 351/93, de 7/10, que veio estabelecer novas regras sobre as relações entre os planos regionais de ordenamento do território e as licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, nomeadamente por alvarás, emitidos anteriormente à data da entrada em vigor dos planos regionais de Ordenamento do Território (PROT).

f) Por força do disposto no art. 1º, nº1 deste diploma, a recorrente requereu ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território (MPAT), em 17/11/1993, a confirmação de compatibilidade da licença titulada pelo Alvará nº 1/93 com o PROTALI.

g) Em 29/03/1994, ao abrigo de competência delegada pelo MPAT, através do Despacho nº 61/93 (fls. 389), o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT) proferiu despacho pelo qual declarava a incompatibilidade do alvará nº 1/93 com o PROTALI (fls. 41).

h) Devido a um erro material na identificação do Alvará, este despacho foi rectificado mediante novo despacho do SEALOT, em 12/05/1994 (fls. 42).

i) Interposto, entretanto, recurso contencioso desse despacho, ao mesmo viria a ser concedido provimento e, consequentemente, anulado por vício de forma decorrente da falta de audição do interessado, por acórdão do STA de 1/03/2001 (cfr. fls. 44/78).

j) Em 09/08/2001, desta feita precedendo audiência da recorrente, o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza (SEOTCN), renovou o despacho anulado, voltando a declarar a incompatibilidade do Alvará 1/93 com o PROTALI (fls. 79/80).

l) No DR, II série, de 30/12/99 foi publicado o Despacho nº 25784/99, de 30/12/99, em que o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território delegava competência ao Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza para, entre outros fins, despachar os assuntos relativos ao Ordenamento do Território (fls. 106).

m) Em 19/01/1996 a Câmara Municipal de Sines emitiu o Alvará nº 1/96, que dizia «que substitui integralmente o Alvará de Loteamento nº 1/93…» (fls. 367/371).

n) Este alvará, porém, veio a ser objecto de averbamento para rectificação no trecho onde referia substituir integralmente o Alvará nº 1/93, passando agora a constar «que o substitui nas partes que foram objecto de alteração», conforme Aviso nº 46/96, in DR, III, nº 168, de 22/07/1996, pag. 12654 (fls. 380 e 382).

o) Em 17/09/2001 a recorrente moveu acção contra o Estado Português para efectivação de responsabilidade civil extracontratual pelos danos decorrentes da declaração de incompatibilidade declarada pelo despacho ora impugnado, correndo termos no TAC de Lisboa, sob o nº 492/01, da 2ª Secção (fls. 115/139).

2.2. Matéria de direito

A recorrente insurge-se contra o acórdão da subsecção por este não ter conhecido de um vício de nulidade por impossibilidade do objecto do acto impugnado e ainda por não ter reconhecido no acto qualquer vício, sendo que em seu entender o mesmo enfermava, para além da referida impossibilidade do objecto, dos vícios de incompetência (por ilegalidade do acto de delegação de poderes); erro nos pressupostos de facto; e ofensa da proibição de revogação de acto tácito (constitutivo de direitos) anteriormente formado.

Apreciaremos, em primeiro lugar, as questões que se prendem directamente com os vícios do acto (que o acórdão não reconheceu) e pela ordem da respectiva arguição; apreciaremos, por último, salvo qualquer relação de prejudicialidade, o erro de julgamento imputado ao acórdão por ter decidido não conhecer do vício de impossibilidade do objecto.

i) Incompetência relativa do autor do acto.

Neste ponto o Acórdão recorrido abordou a questão, nos seguintes termos:

“Na conclusão vi) a recorrente advoga que o acto de delegação não especifica os poderes delegados, o que constituiria ofensa ao art. 37º do CPA Dissonante, por seu turno, a entidade recorrida encara a delegação de poderes em apreço como “acto político”, portanto, imune à aplicação das regras do art. 35ºe sgs. do CPA. Ora bem. Quanto a nós, nenhuma das teses dos pleiteantes colhe o nosso aplauso. Efectivamente, o acto de delegação, desde que vise a prática de actos administrativos nas matérias nele abrangidas, mesmo que traduza a concretização de uma qualquer política sectorial do Governo, não deixa de se submeter à disciplina normal por que se regem todos os actos delegatórios. Por conseguinte, em pleno respeito da observância dos arts. 35º e sgs do CPA. Mas, de todo o modo, também cremos que à recorrente falece a razão, pois que, se em causa está um despacho de compatibilidade - que tem que se orientar pelos critérios normativos existentes à data do acto contenciosamente anulado - da mesma maneira o suporte material em que ele se funde igualmente não pode deixar de ser o que “ab initio” e àquela data havia legitimado o seu autor no respectivo exercício. Neste sentido, o que se transporta no tempo para sustentar a legalidade do novo acto é todo o bloco jurídico que dominava à época do acto anulado por vício de forma (v. jurisprudência citada no ponto 2.1 supra). E nesse bloco não pode deixar de integrar-se o próprio acto de delegação. O que significa que os poderes exercidos pelo órgão delegado assentam numa competência derivada do primitivo acto de delegação. Por outras palavras, tal como não se atenderá à lei vigente no momento em que é praticado o acto renovador, mas sim à lei que regulava a situação de facto à data do acto renovado, mesmo que agora, porventura, já revogada, assim também, por identidade de razões, será unicamente no despacho de delegação que sustentou o acto anulado que se colherá o fundamento para a prática do acto renovador, mesmo que o titular do órgão delegante tenha, eventualmente, sido entretanto mudado (não se operando aí a extinção da delegação pela caducidade de que trata o art. 40º, al. b), do CPA). Quer dizer, a fonte dos poderes exercitados pelo Secretário de Estado no acto anulado (renovado) é a mesma que agora o legitima no exercício do novo acto (renovador). E assim sendo, só o despacho de delegação nº 61/93 (fls. 389) é aquele ao abrigo do qual o acto ora impugnado veio a ser tomado. Dito isto, não haverá a menor dúvida de que esse acto de delegação é bem preciso no que respeita à matéria sobre que incide: «confirmação de compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo, constantes de planos regionais de ordenamento do território, nos termos do art. 2º, nº1, do Dec. Lei nº 351/93, de 7-10». Logo, cumpriu o comando normativo do art. 37º em apreço.

Mas, admitindo, embora, que o acto em causa repousasse no despacho nº 25 784/99 (fls. 106), nem por isso estaríamos em sintonia com a recorrente. Na verdade, e como se pode ler em recente aresto deste tribunal “quando o art. 37º, nº1, do CPA diz que o acto de delegação deve «especificar» os poderes que são delegados, o verbo está usado no sentido corrente de «indicar», «determinar» ou «mencionar» aqueles poderes, e não no sentido etimológico de circunscrever uma espécie de poderes por contraposição a um género em que ela se incluísse” (Ac. do STA, de 15/10/2003, Proc. Nº 046 577). Ora, tal despacho faz uma enunciação positiva da matéria sobre a qual o delegado poderia praticar actos administrativos: estes seriam todos os que se compreendessem em matéria do “Ordenamento do Território”, abrangendo, necessariamente, os que se relacionassem com a «declaração de compatibilidade» relativamente às regras constantes de Plano Regional de Ordenamento do Território. Logo, também à sua sombra se pode dizer ter havido respeito total pela citada disposição legal (…).”

A recorrente defende que a competência para a prática do acto impugnado deve ser aferida à data da sua emissão, sendo que o despacho de delegação de poderes que transferiu para a autoridade recorrida o exercício da competência para emitir as declarações de incompatibilidade, previstas no Dec. Lei 351/93, de 7 de Outubro, limitou-se a delegar no senhor Secretário de Estado recorrido as competências ministeriais relativas a “ordenamento do território”. Daí que, em seu entender, tal despacho viole o dever de especificação dos poderes delegados, vertido no artigo 37º, 1 do CPA. A recorrente entende, em suma, que é aplicável ao caso a delegação de poderes n.º 25 784/99 (2ª série) – junta ao processo a fls. 106 – e que esta delegação não contém os requisitos legais, por não especificar “os poderes que são delegados” (art. 37º do CPA).

São, portanto, duas questões: (i) saber se o acto renovador se funda na delegação de poderes que foi emitida para praticar o acto anulado, ou se a competência para proferir o acto renovado deve ser aferida face à lei vigente na data da sua emissão; e, (ii) sendo aplicável a lei que regula a competência na data da emissão do acto renovador, saber se a delegação em que o mesmo se baseou é válida.

Como o Acórdão recorrido demonstrou – e nessa parte sem ter sido posto em causa dada a evidência da demonstração – se for aplicável a delegação de poderes, à sombra da qual foi emitido o acto primitivamente anulado, a mesma cumpre os requisitos do art. 37º do CPA, uma vez que a mesma referia-se expressa e concretamente aos poderes de “confirmação de compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo, constantes de planos regionais de ordenamento do território, nos termos do art. 2º, nº1, do Dec. Lei nº 351/93, de 7-10”. É portanto evidente que o acto de delegação de poderes especificava os poderes delegados…

Em nosso entender – e nessa parte tem razão a recorrente - a delegação de competência relevante é a que sustentou a prática do acto renovado, isto é aquela que vigorava na data em que este acto – o acto ora impugnado - foi emitido.

Parece ser este o entendimento de FREITAS DO AMARAL citado pela recorrente, quando afirma que a “competência para a execução deve ser determinada, não pela consideração do acto impugnado no processo contencioso, mas sim pela consideração dos actos em que houver de consistir a própria execução da sentença. Sabe-se com efeito, que a execução se traduz na prática de um conjunto de actos administrativos e de operações materiais, precisamente aqueles que se mostrem necessários para obter a reintegração efectiva da ordem jurídica violada: pois competente para a execução da sentença será, quanto a nós, quem for competente para a prática dos actos e das operações em que a execução deva consistir” – A execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª Edição, Coimbra, 106/107. Entendimento, de resto, que se coaduna coerentemente com as regras gerais sobre a fixação da competência, segundo a qual, apesar do princípio da irrelevância das modificações de direito, ressalva os casos em que “for extinto o órgão a que o procedimento estava afecto, se deixar de ser competente ou se lhe for atribuída a competência” – art. 30º, 2 do CPA. Regime válido no contencioso de anulação, nos termos do art. 26º, 2 do ETAF (onde a legitimidade passiva é do autor do acto, ou de quem “haja sucedido na respectiva competência”) e aflorada no art. 5º do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho no processo executivo, sempre que a execução seja da competência exclusiva ou cumulativa de outro ou outros órgãos.

E é este o único entendimento que permite uma solução coerente. Se assim não fosse, então, a execução das sentenças anulatórias provocaria o caos na organização administrativa, uma vez que também deveria ser o delegado, pessoalmente considerado, a emitir o acto renovador do acto anulado, mesmo que já não estivesse em funções.

As delegações de poder caducam com a substituição do delegante ou do delegado – art. 40º. No caso dos autos, quem proferiu o acto ora recorrido foi a autoridade que, à data da sua prática, tinha os poderes que lhe haviam sido delegados através da Delegação 25 784/99 (Eng. ...). Portanto, os poderes do autor do acto só podem ser validamente exercidos em função dos poderes que lhe foram delegados a ele, Eng. ..., na qualidade de Secretário de Estado. Se entendêssemos que não tinha caducado a delegação de poderes – como sustentou o Acórdão recorrido - então a mesma vigorava em toda a sua plenitude atribuindo esses poderes ao delegado pessoalmente contemplado, o que levaria ao absurdo de considerar competentes para a prática de actos renovadores de actos anulados aos membros do Governo, aqueles que já se não encontrassem em funções…

Não é coerente aceitar a subsistência da delegação quanto ao conteúdo dos poderes transferidos, mas aferida em função do novo titular delegado, ou seja, considerar que a delegação de poderes caducou quanto ao sujeito, mas não caducou quanto ao objecto.

Contudo, do exposto não se segue que a recorrente tenha razão quanto à ilegalidade da delegação de poderes. Julgamos correcto o entendimento acolhido no Acórdão, segundo o qual, o art. 37º, 1 do CPA ao exigir a “especificação” dos poderes delegados tem o sentido corrente de «indicar», «determinar» ou «mencionar» aqueles poderes, e não no sentido etimológico de circunscrever uma espécie de poderes por contraposição a um género em que ela se incluísse.

A razão de ser deste entendimento, como se argumenta no acórdão do STA de 15-10-2003, proferido no recurso 46.577, citado no acórdão recorrido, radica no facto de toda a espécie, com excepção da espécie ínfima (“a espécie que é apenas espécie”) também ser um género (denominados “géneros ou espécies subordinados”), o que tornaria a norma praticamente ininteligível se a expressão “especificação” tivesse sido usada no seu significado etimológico ou “lógico-formal” - cfr. sobre as noções de “género”, “espécie”, “diferença”, “próprio” e “acidente”, PORFÍRIO, Isagoge, Introdução às Categorias de Aristóteles, Guimarães Editores, 1994, pág. 60 e 61. “Se assim não fosse – argumentou o citado acórdão - não cessariam as dúvidas acerca da regularidade dos actos de delegação, pois qualquer espécie de poderes – se não se tratar de uma ínfima espécie abaixo da qual só se encontrarão os actos singulares correspondentes ao exercício concreto dos poderes delegados – constituirá, por sua vez, um género em relação às espécies que acaso se divisem sob si.” – Cfr. Acórdão do STA de 15-10-2003, recurso 46.5777.

No mesmo sentido SANTOS BOTELHO, CÂNDIDO PINHO e PIRES ESTEVES, Código do Procedimento Administrativo, Coimbra, 1996, pág. 191 referem que: “o acto de delegação deve especificar o conteúdo da delegação, por forma a ficar a saber-se se foi ampla ou restrita e em que medida o foi, se foi específica ou genérica, etc. …”. Admitindo, assim, que uma especificação apesar de genérica pode especificar, ou seja, determinar o conteúdo da delegação.

O que se pretende, com o art. 37º, 1 do CPA é que os poderes delegados sejam claramente delimitados, de modo a que a entidade delegante possa ficar ciente do âmbito da competência delegada. Desde que a transferência de poderes seja clara e não ofereça dúvidas sobre o seu âmbito deve entender-se que está cumprido o requisito da especificação. É o que, a nosso ver, acontece no caso dos autos, tanto mais que se trata de delegação de poderes do Ministro para o Secretário de Estado, portanto da atribuição de um grande feixe de poderes. A transferência deste tipo de poderes, dada a sua generalidade, é compatível com uma enunciação menos concreta de tais poderes.

Deste modo, cumpre os requisitos legais a delegação de competência em causa nestes autos, onde foi utilizada a seguinte expressão: “são também delegadas no Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza as competências relativas: a) Ordenamento do território (…)”.

Improcede, deste modo o recurso nesta parte.

(ii) Erro nos pressupostos de facto.

São dois os aspectos levantados pela recorrente, contra o entendimento acolhido no acórdão recorrido.

Defende, em primeiro lugar, que o acórdão recorrido errou ao não considerar verificado o erro sobre os pressupostos de facto. Entende, em suma, “ (...) que as obras de urbanização tituladas pelo Alvará de loteamento 1/93 se iniciaram antes de 1 de Junho de 1993, portanto antes da entrada em vigor do PROTALI, que só foi aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93 de 27 de Agosto, não se tendo suspendido ou interrompido os trabalhos até essa data, factos de que a autoridade recorrida tinha conhecimento oficioso à data da emissão do despacho de incompatibilidade, o que dispensou a sua prova por parte da recorrente no decurso do procedimento administrativo. Como tal, não se verifica, in casu, um pressuposto de facto (negativo) da emissão da declaração de incompatibilidade exigido pelo Decreto Lei 351/93, de 7 de Outubro, motivo pelo qual o acto impugnado padece do vício de violação de lei, por falta de pressupostos, conducente à sua anulabilidade” –cfr. conclusões iv e v. Defende, em segundo lugar que “não se verifica qualquer incompatibilidade entre o Alvará 1/93 e o PROTALI, nomeadamente no que toca à cércea máxima das edificações; motivo pelo qual o acto impugnado enferma de violação de lei por erro de facto nos pressupostos, conducente à sua anulabilidade” – conclusão vi.

Vejamos cada um destes dois aspectos.

Quanto ao primeiro ponto, o acórdão recorrido enfrentou a questão, nos termos seguintes:

“Nas conclusões ii) e iii) a recorrente pugna pela inexistência do pressuposto de facto negativo da emissão da declaração de incompatibilidade exigido pelo art. 1º, nº4, do DL nº 351/93, de 27 de Agosto. Em sua opinião, as obras de urbanização tituladas pelo alvará nº 1/93 iniciaram-se em 1 de Junho de 1993, não se tendo suspendido ou interrompido até à data da entrada em vigor do PROTALI aprovado pelo DR nº 26/93, de 27/08. Vejamos. O nº4 do art. 1º do DL nº 351/93, a este respeito, dispõe o seguinte: «Sempre que o titular do alvará de licença de construção comprove que a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente à data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, ou dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, entende-se que esta é compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele plano». Ora, não obstante a bondade que do documento de fls. 40 dos autos se poderá extrair (certidão camarária que refere terem as obras iniciado em 1 de Junho de 1993, portanto antes da entrada em vigor do PROTALI), a verdade é que competia à recorrente demonstrar que as obras não se suspenderam até à entrada em vigor do PROTALI. No art. 9º da p.i. havia-se comprometido a juntar o Livro de Obra com vista à demonstração da continuidade das obras (sem suspensão desde o início), não o tendo, porém, conseguido, conforme declaração de fls. 392 dos autos. Os documentos que agora juntou também não provam o facto negativo da não suspensão das obras. Ao invés, pode até dizer-se que de alguns deles resulta mesmo o contrário, uma vez que um diz que, face à necessidade de correcção do projecto, se suspenderia «a data de início da empreitada (…) até data a acordar» (fls. 395) e outro (datado de 17/06/93) que «apenas foram executadas as terraplanagens em alguns dos arruamentos (…) e parámos, pois não dispomos de dados para implantação da obra» (fls.403; negrito nosso) e ainda que «só poderemos iniciar “verdadeiramente” a obra, com esses elementos em n/ poder» (fls. 403). O «livro de obras» que se encontra a fls. 229 e sgs. do p. instrutor, por seu turno, também não consegue transmitir nada de especialmente relevante. Dele se pode mesmo dizer que, num ou noutro aspecto, é mesmo contraditório com algumas referências incluídas nos documentos citados, pois que, salvo meras operações de «desmatação», «decapagem» e «marcações topográficas», nele não se vê que tenham começado as «terraplanagens» antes de 18/10/93 (fls. 233 do p.i.), aparente atraso que se terá ficado a dever à detecção de «diferenças altimétricas entre o projecto e o terreno existente» (fls. 232 do p.i.). Em suma, não estando demonstrado o aludido requisito negativo, ou seja, o carácter ininterrupto da obra, também não se pode dar por verificado o vício de erro sobre os pressupostos de facto e, por consequência, improcedem as conclusões ii) e iii).”

Como decorre da argumentação do acórdão transcrita entendeu-se que não foi feita pela recorrente a prova do carácter ininterrupto da obra, ou seja de que se encontrava numa situação de facto, subsumível no art. nº 4 do art. 1º do DL nº 351/93.

Vejamos, antes de mais, se as objecções postas ao acórdão recorrido podem ser objecto de recurso para o Pleno da 1ª Secção deste Supremo Tribunal.

Nos termos do n.º 3 do art.º 21.º da LPTA, “o Pleno de cada Secção apenas conhece de matéria de direito, salvo nos processos de conflito”. O artigo 729.º do CPC diz-nos o seguinte: “1.- Aos factos materiais fixados pelo Tribunal recorrido, o Supremo aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado. 2.- A decisão da 2ª Instância, quanto à matéria de facto, não pode ser alterada, salvo o caso excepcional previsto no n.º 2 do art. 722.º. 3. – O processo só volta ao Tribunal recorrido quando o Supremo entenda que a decisão de facto pode e deve ser ampliada, em ordem a constituir base suficiente para a decisão de direito, ou que ocorrem contradições na decisão sobre a matéria de facto que inviabilizam a decisão jurídica do pleito.” Dos transcritos preceitos decorre que o Pleno da 1ª Secção conhece apenas de matéria de direito, pelo que “o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de recurso de revista”

Admite, contudo, a lei que possa ser questionado o julgamento da matéria de facto feito na instância recorrida quando esse julgamento tenha sido feito com “ofensa duma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova”. – cfr.. segunda parte do n.º 2 do art. 722.º do CPC. Note-se, porém, que mesmo nestes casos é entendimento generalizado que “os poderes do Tribunal de revista restringem-se ao exame da legalidade formal do respectivo uso, mas sem entrar na apreciação directa do valor das provas, pois só assim decide uma questão de direito.” – Acórdão deste STA de 5/2/97, recurso 21.136) e Acórdão do STJ de 26/1/94, de 27/10/94 e de 14/12/94, in Colectânea, Ano II, tomo 1º, pg. 59 e tomo 3º, pgs. 105 e 173.

O que fica dito permite-nos afirmar que a fixação dos factos feita no Tribunal recorrido está fora dos poderes de cognição deste Pleno - cfr. o Acórdão do Pleno da 1ª Secção de 24-11-2004, proferido no recurso 1522/02, que seguimos de perto na delimitação dos poderes do Pleno da Secção.

Ora, o que a recorrente ataca no acórdão recorrido é o juízo sobre a matéria de facto, portanto, em princípio, excluído do âmbito da revista.

Porém, como refere MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o Novo Processo Civil, 1997, pág. 427, “não obstante a vinculação do Supremo à matéria de facto averiguada pelas instâncias (art. 729º, n.º 2 do C.P.Civil) isso não significa que esse tribunal não possa utilizar factos que não foram considerados pela Relação. (…) É indiscutível que o Supremo pode servir-se de qualquer facto que, apesar de não ter sido utilizado pela Relação, deve considerar-se adquirido desde a 1ª instância. Além disso, o Supremo também pode considerar os factos notórios (art. 514º, n.º 1) e de conhecimento funcional (art. 514º, 2)”.

Ora, tendo a recorrente posto em causa a matéria de facto, por ter invocado a existência de um facto notório, tal questão cabe na competência do Pleno da Secção.

No entanto, é certo e seguro que o facto invocado não é do conhecimento geral. A melhor prova de que assim é, decorre da circunstância do acórdão recorrido ter ponderado os vários documentos juntos e de, nem assim, se ter convencido da prova do facto.

“(…) Os documentos que agora juntou também não provam o facto negativo da não suspensão das obras. Ao invés, pode até dizer-se que de alguns deles resulta mesmo o contrário, uma vez que um diz que, face à necessidade de correcção do projecto, se suspenderia «a data de início da empreitada (…) até data a acordar» (fls. 395) e outro (datado de 17/06/93) que «apenas foram executadas as terraplanagens em alguns dos arruamentos (…) e parámos, pois não dispomos de dados para implantação da obra» (fls.403 (...)) e ainda que «só poderemos iniciar “verdadeiramente” a obra, com esses elementos em n/ poder» (fls. 403).”

Refira-se ainda que, no acórdão anulatório, essa questão também fora apreciada e decidida, considerando-se que “… a recorrente não fez então prova da verificação do requisito negativo estabelecido no n.º 4 do art. 1º do Dec. Lei 351/93, citado (não suspensão das obras iniciadas)” – cfr. fls. 53 dos autos.

Se o facto (não suspensão das obras) fosse de conhecimento geral, como defende a recorrente o mesmo havia de poder ter sido verificado sem necessidade de qualquer alegação ou demonstração, e não foi o caso, uma vez que nem a Administração, nem o Acórdão anulatório, nem o Acórdão ora recorrido se convenceram da prova tal facto. E a verdade é que não podemos considerar do conhecimento geral a não suspensão das obras numa concreta e singular operação urbanística. Trata-se de um facto que só aqueles que participam na execução do projecto têm conhecimento directo, pelo que é a nosso ver evidente que não se trata de um daqueles factos de conhecimento geral a que se refere o art. 514º, 1 do C. P. Civil.

Relativamente ao alegado “conhecimento oficial” desse mesmo facto, deve referir-se, em primeiro lugar, que esse reconhecimento oficial não foi concretamente indicado, pelo que nem sequer sabemos qual o acto em que tal ocorre e qual a respectiva natureza jurídica (confissão?). Em segundo lugar o conhecimento oficial de um facto que o Tribunal considerou não provado não se reconduz à alegação da violação de qualquer regra de direito probatório, susceptível de apreciação nesta fase processual (recurso de revista).

Finalmente, e contrariamente ao defendido pela recorrente no recurso contencioso – cfr. art. 18º da petição inicial - o acórdão anulatório não se limitou a apreciar o vício que julgou procedente (violação do art. 100º do CPA). O acórdão apenas não conheceu do vício arguido relativamente aos pressupostos do acto no que respeita à cércea das construções, por entender que a decisão sobre esta matéria deveria compreender a última questão suscitada (não cumprimento do disposto no art. 100º do CPA). A questão da prova da “não suspensão dos trabalhos” foi expressamente apreciada no ponto 2.3.1, nos seguintes termos:

“Sem embargo do exame sobre o alcance da força probatória da parte final da certidão junta a fls. 53, em que se atesta que as obras se iniciaram em 1 de Junho de 1993, face ao disposto nos artigos 375º, n.º 1 e 383º,ambos do C.Civil, o que é certo é que a recorrente não fez então prova da verificação do requisito negativo estabelecido no n.º 4 do art. 1º do Dec. Lei cit (não suspensão das obras iniciadas)” – cfr. fls. 53 dos presentes autos. Esta questão, note-se, ficou, assim decidia (desde então e de uma vez para sempre).

Assim, nesta parte é evidente que a recorrente não tem razão.

As considerações anteriores, quanto ao âmbito da revista, valem para o segundo erro de facto, ou seja, a cércea máxima das edificações.

O Acórdão recorrido, sobre esta questão, entendeu o seguinte:

“Na conclusão iv) sustenta que a cércea máxima das edificações não ofende o art. 9º, nº 11 do PROTALI. De acordo com o estatuído nessa disposição «Na faixa litoral não são autorizadas construções com mais de 6,5 m de altura, admitindo-se excepções, devidamente fundamentadas, no caso de estabelecimentos hoteleiros, permitindo-se a altura de 8 m, desde que fique assegurada a sua integração na paisagem envolvente». Ora, resulta do alvará de loteamento nº 1/93 (fls. 31 dos autos e 269 do p.i.) e anexos (fls. 36 dos autos e fls. 274 a 282 do p.i.) que nalguns lotes estavam previstas construções com 2+1 pisos acima do solo, tudo perfazendo uma altura superior a 6,5 m, e um outro a que, além do terceiro piso, ainda acrescia uma cave (fls. 261 do p.i.). Foi por ter reconhecido isso que a recorrente aceitou a alteração do projecto de loteamento e das obras de urbanização referentes ao alvará nº 1/93, com vista, entre outras coisas, à eliminação dos 3ºs pisos acima do solo (a que chamava torreões) das construções habitacionais que anteriormente estavam projectadas (cfr. fls.1,2, 40 a 46 do p.i.), o que viria a dar origem a um novo alvará nº 1/96 (fls. 367/371). Por tal motivo, igualmente improcede a conclusão iv).”

A conclusão a que chegou o acórdão recorrido, ou seja, que a cércea era superior, em alguns casos, a 6,5 metros é uma conclusão respeitante à matéria de facto, pelo que tendo em atenção as considerações anteriores, o acerto do respectivo julgamentos está fora do âmbito de cognição do Pleno da 1ª Secção, enquanto Tribunal de Revista, sendo que, neste ponto, nem sequer vem alegada a violação de qualquer princípio ou regra sobre a obtenção da prova.

Improcede, assim, o recurso quanto ao invocado erro sobre os pressupostos de facto.

(iii) Violação de lei por preterição da proibição da revogação do acto de deferimento tácito anteriormente formado.

Sobre este ponto defende a recorrente que o acto recorrido é ilegal por ter revogado um acto de deferimento tácito (ou melhor de compatibilidade tacitamente formada), em violação do art. 140º, 1, b) do CPA.

O acórdão recorrido refutou a tese da recorrente com dois argumentos essenciais:

- (i) não se formou acto tácito;

- e (ii) mesmo que se tivesse formado não é aplicável o regime do art. 140º, 1, al. a) do CPA quando a Administração em execução de sentença renove acto anteriormente anulado.

Para tanto, na parte que agora interessa, argumentou nos seguintes termos: “(...) Efectivamente, o DL nº 351/93 dispõe que o prazo para a confirmação de compatibilidade é de 90 dias (art. 2º, nº2), findo o qual, na ausência de decisão expressa, se «consubstanciará uma declaração tácita de compatibilidade» (nº 3). Resulta, porém, do p.i. que a recorrente foi notificada (através do ofício nº 10807, de 12/12/1993) para apresentar no prazo de 30 dias um conjunto de documentos (entre os quais, cópia do livro de obra), o que não chegou integralmente a fazer. Assim, o prazo que estivesse em curso suspender-se-ia, visto que a paragem do procedimento se ficaria a dever a causa imputável ao interessado (neste sentido, anot. 3ª ao art. 108º do Código de Procedimento Administrativo anotado, 5ª ed., de Santos Botelho e outros). Assim, atendendo a que a notificação ocorreu em 12/12/1993, a retoma do prazo de 90 dias apenas se iniciaria em 12/01/1994, deferindo o seu termo precisamente para 29 de Março de 1994. E mesmo que assim não fosse, isto é, ainda que anteriormente se tivesse formado acto tácito de deferimento, nem por isso a solução seria a que a recorrente apresenta. Com efeito, «formado deferimento tácito, revogado por deliberação que foi objecto de recurso, e anulada contenciosamente por vício de forma, o deferimento tácito não é repristinado, desapareceu em definitivo, pois o que passa a existir é a obrigação de a Administração proferir novo acto sobre a situação – art. 5ºe segs. do Dec.-Lei nº 256-A/77» (apud, Ac. do STA de 02/07/1996, Proc. Nº 030778). Portanto, a partir do trânsito em julgado do acórdão anulatório começou a correr o prazo para a execução do julgado previsto no art. 5º do DL nº 256-A/77, de 17/06. Na hipótese sub judice, interposto recurso do acto expresso, e obtido vencimento com base em vício de forma, a renovação operada com o acto de 9/08/2001 é obtida já em sede de execução de julgado. Ora, é sabido que com a execução começa um novo processo decisório, em novos moldes, com prazos próprios e com actos jurídicos e operações materiais bem determinadas com vista à reconstituição da situação actual hipotética e não com o objectivo da reposição da situação jurídica anterior ao acto anulado (cit. Ac. de 2/07/1996). Deste modo, no plano da execução de um julgado anulatório, mesmo que a Administração voluntariamente o não cumpra ou o observe insuficientemente ou fora dos prazos legais previstos, não se forma acto tácito de deferimento (neste sentido, o Ac. do STA de 20/03/64, Proc. Nº 006415; Ac. do STA de 23/05/1989, Proc. Nº 026561). Nesse caso, o que nasce é o direito do interessado vir ao tribunal pedir a execução coerciva da sentença anulatória (cfr. arts. 6º e 7º do cit. dip.). Na situação em apreço, cumpria observar o disposto no art. 100º do CPA (o que foi feito: fls. 20 do apenso) e, na oportunidade, lavrar o despacho de compatibilidade. Não tendo sido necessária a via judicial executiva, o recorrido chegou mesmo a fixar o prazo de 90 dias para a conclusão do procedimento (cfr. fls. 43 a 45 do apenso), que só não foi cumprido por expressamente o ter prorrogado ao abrigo do art. 58º, nº2 do CPA (cfr. fls. 17 do p. apenso). Nesta conformidade, improcede a conclusão analisada”

A recorrente insurge-se contra o acórdão, argumentando nos seguintes termos:

“(…) entre a data do trânsito em julgado do douto acórdão que anulou o despacho de declaração de incompatibilidade de 29 de Março de 1994 e a data da emissão do acto que agora se impugna, teve lugar o deferimento tácito da pretensão da recorrente. Com efeito, a existência de um prazo para a execução de sentença não pode implicar um alargamento dos prazos especificamente estabelecidos por lei para a decisão administrativa, sob pena de total absurdo de a Administração passar, em consequência de uma ilegalidade, a dispor de um prazo mais longo para decidir do que aquele de que dispunha antes de se comportar ilegalmente (…)”

Como se vê, a recorrente retoma, na sua motivação, a questão de saber se o prazo de 90 dias para o deferimento tácito para a emissão da declaração de compatibilidade deveria ter-se reiniciado com o trânsito em julgado da decisão que anulou o primitivo acto de declaração de incompatibilidade.

Questão que o acórdão apreciou julgando que “no plano da execução de um julgado anulatório, mesmo que a Administração voluntariamente o não cumpra ou o observe insuficientemente ou fora dos prazos legais previstos, não se forma acto tácito de deferimento (neste sentido, o Ac. do STA de 20/03/64, Proc. Nº 006415; Ac. do STA de 23/05/1989, Proc. Nº 026561). Nesse caso, o que nasce é o direito do interessado vir ao tribunal pedir a execução coerciva da sentença anulatória (cfr. arts. 6º e 7º do cit. dip.).”.

Como decorre do exposto, a recorrente não põe em causa a tese do acórdão, segundo a qual, não se havia formado deferimento tácito antes de ser proferida a declaração de incompatibilidade, que veio a ser anulada. Vem, sim, recolocar a questão de saber se o prazo para o deferimento tácito da pretendida declaração de compatibilidade, recomeça após o trânsito da decisão anulatória, alegando a favor de uma resposta afirmativa que o facto de estarmos no âmbito da execução de julgado, não deve conceder à autoridade administrativa um prazo diferente e mais longo para decidir.

Julgamos que a recorrente não tem razão.

Em primeiro lugar, e por não se ter formado deferimento tácito antes da interposição do recurso contencioso, a anulação do acto de indeferimento expresso não tem a virtualidade de fazer nascer um deferimento tácito. Tal deferimento não existia antes do acto anulado ser proferido; logo, não pode ressurgir com a sua anulação. Não estamos, neste caso, perante as situações em que o deferimento tácito se formara anteriormente à emissão de um indeferimento expresso (e portanto revogatório do deferimento tácito) que vem a ser anulado. Aqui a jurisprudência maioritária do STA tem entendido que a anulação do acto revogatório “implica o restabelecimento da situação que lhe era anterior, significando, neste caso o ressurgimento na ordem jurídica do acto de deferimento tácito” – cfr. por todos, os acórdãos do Pleno de 1983.07.22 - rec° 10843-A, e da Secção de 1985.07.25- rec° n° 19048, de 1986.05.30 - recº nº 15794, de , 1987.02.19 - rec. n° 21258, de 1995 - recº nº 36209 de 1999.05.11 - recº nº 44735. Mas, como vimos, no caso destes autos o indeferimento expresso não era revogatório de qualquer anterior deferimento tácito, porque este se não tinha formado antes de ser proferido o acto anulado. O que ressurgiu, no caso dos autos, com a decisão anulatória foi apenas a existência de uma pretensão sobre a qual não existe nem deferimento, nem indeferimento.

Por outro lado, anulado um acto administrativo por vícios de forma (ou de procedimento como foi o caso), a extensão do julgado (limites objectivos do caso julgado) projecta-se apenas sobre o vício reconhecido, não impedindo a renovação do acto com idêntico conteúdo e sem o vício anteriormente reconhecido. Daí que, com a anulação do acto, o procedimento administrativo que se reabra, tenha como ponto der partida a pretensão inicial do interessado, mas não se esgota nela, pois também deve ter em conta a sentença anulatória. Trata-se, então, de um procedimento com vista à execução da decisão judicial, com prazos próprios e regras específicas de preclusão. Este procedimento administrativo prévio à execução (cfr. art. 5º do Dec. Lei 256/A/77 e art. 96º da LPTA impondo o requerimento da execução junto do autor do acto anulado no prazo de três anos) é um procedimento administrativo especial onde não está prevista a formação de deferimentos tácitos, e dentro do qual é admissível a prática pela Administração de um acto válido de conteúdo idêntico.

Ora a consequência legalmente prevista para o incumprimento da Administração do dever de executar, no prazo legal, como sublinha e bem o acórdão recorrido, é apenas possibilidade de ser requerida a execução do julgado judicialmente – art.ºs 96º da LPTA e artigos 5º, 6º e 7º do Dec. Lei 256/A/76. O art 108º, n.º 1 do CPA, afasta a formação de actos de deferimento tácito sempre que os efeitos cominados na lei para o silêncio ou inércia da Administração previstos na lei sejam outros que não o deferimento, ao utilizar a expressão “salvo disposição em contrario”. Ora, o regime da execução do julgado anulatório enquadra-se na referida ressalva.

Neste sentido os Acórdãos do STA de 23-5-89, recurso n.º 26.561, publicado in Apêndice ao DR, 15 de Novembro de 1994, pág. 3589: “… Nos termos do n.º 1 do art. 5º do citado Dec. Lei 256/A/77 competia ao recorrente requerer a execução da sentença, uma vez que a Câmara Municipal … não a executou no prazo de 30 dias a contar do seu trânsito em julgado. Este o único efeito que a lei liga, no caso dos autos, ao silêncio da Administração”;de 22-1-2003, recurso 01421/02: “o que a anulação do indeferimento … fez nascer foi a obrigação de se dar início ao cumprimento do julgado, nos termos do art. 5º, n.º 1 do Dec. Lei 256/A/77 e não a obrigação do cumprimento do prazo previsto no citado art. 6º, n.º 1 al. b) do Dec . lei 289/73. O que vale por dizer que a prolação da sentença anulatória e a obrigação do cumprimento do que nela se decidiu afasta a possibilidade da formação do deferimento tácito…”; de 17-7-97, proferido no recurso 039205: “Após o trânsito em julgado de decisão anulatória de acto de indeferimento expresso de uma pretensão, o que apenas se verifica, é o início do prazo para a execução dessa decisão por parte da autoridade recorrida nos termos do n. 1 do artigo 5 do Dec. Lei n. 256-A/77, de 17 de Junho e não o início de prazo para o deferimento tácito dessa pretensão”.

Do exposto resulta que, não se tendo formado acto de deferimento tácito, o acto de indeferimento expresso não pode ser encarado como acto revogatório e por isso improcede a alegada violação do art. 140º, 1, b) do CPA.

(iv) Não conhecimento do vício de nulidade por impossibilidade do objecto

O Acórdão recorrido não conheceu deste vício invocando o seguinte fundamentação: “(...) Previamente, cumpre começar por dizer não ser possível o conhecimento do vício vertido na conclusão xii das alegações do recurso, visto que não havia sido invocado na petição inicial, como à recorrente competia (art. 36º, nº1, al. d), da LPTA; cfr. tb. Ac. do STA de 24/01/2001, Proc. Nº 27 385; 19/03/2002, Proc. Nº 047 902)”.

A conclusão xii, como decorre do relatório do acórdão, era do seguinte teor: “xii) O alvará nº 1/93, cuja incompatibilidade com o PROTALI foi declarada pelo acto ora impugnado, foi integralmente substituído, em 19 de Janeiro de 1996, pelo Alvará nº 1/96, pelo que o acto ora impugnado declara a incompatibilidade com o PROTALI de um acto que já não existe; tem, portanto, objecto impossível, motivo determinante da sua nulidade».

Ora, os vícios de nulidade, para além de serem de conhecimento oficioso, podem ser invocados a todo o tempo – cfr. art. 134º do Código de Processo Administrativo.

O vício invocado é efectivamente gerador de nulidade – cfr. art. 133º, 2, al. c) do Código de Procedimento Administrativo.

Impunha-se assim o seu conhecimento, apesar de não ter sido alegada na petição inicial.

É este, de resto, o entendimento uniforme deste Supremo Tribunal, isto é, a arguição dos vícios do acto impugnado deve ser feita logo na petição de recurso (art. 36º, nº 1, al. d) da LPTA), só podendo atender-se a arguição de novos vícios na alegação final se for invocado o seu conhecimento superveniente, salvo, naturalmente, se forem de conhecimento oficioso. Neste sentido, isto é não admitindo a arguição de vícios apenas nas alegações finais, salvo vícios de conhecimento oficioso, podem ver-se, entre muitos outros, os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: - de 15-12-1988, proferido no recurso n.º 22528; de 16-1-1990, proferido no recurso n.º 26942; - de 31-1-1991, proferido no recurso n.º 27412; de 13-2-1992, proferido no recurso n.º 24239; - de 13-5-1993, proferido no recurso n.º 24308; de 3-6-1993, proferido no recurso n.º 31046; - de 27-1-1994, proferido no recurso n.º 32471; de 30-6-1994, proferido no recurso n.º 32445;- de 30-3-1995, proferido no recurso n.º 32444; - de 8-2-1996, proferido no recurso n.º 37102; de 23-4-1997, proferido no recurso n.º 40904; de 20-3-1997, proferido no recurso n.º 35689; - de 5-6-2001, proferido no recurso n. º 37202, citados no Acórdão de 18-6-2003 proferido no recurso n.º 1840/02.

Deste modo, e apesar do vício ter sido invocado apenas nas alegações finais, dado tratar-se de um vício de conhecimento oficioso (gerador de nulidade) o acórdão recorrido não pode manter-se, nesta parte.

Também não pode o Pleno da Secção conhecer, desde já, dessa questão – nulidade por falta de objecto do acto recorrido - uma vez que para o seu conhecimento são necessários factos (e inferências a partir dos mesmos) fora do âmbito da revista (isto é, e em concreto, saber, qual o âmbito de substituição do Alvará 1/93 efectuada pelo Alvará 1/96, emergente da rectificação a que alude a al. n) da matéria de facto) – cfr. 729, n.º 3 do C. P. Civil Impõe-se, assim, a baixa dos autos para ampliação da matéria de facto com vista ao julgamento da nulidade em causa.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder parcial provimento ao recurso, e consequentemente:

a) Revogar o Acórdão recorrido na parte em que julgou não ser possível conhecer o vício invocado na conclusão xii das conclusões finais do recurso contencioso, e ordenar a baixa dos autos para ampliação da matéria de facto indispensável ao seu conhecimento;

b) Manter um tudo o mais o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 7 de Fevereiro de 2006. – António Bento São Pedro (relator) – António Fernando Samagaio – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.

Sumário

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Sumário

Texto Integral

1. Relatório

2. Fundamentação

3. Decisão