Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A... e B..., identificadas nos autos, interpuseram recurso jurisdicional do acórdão da Subsecção, de fls. 176 e ss., que negou provimento ao recurso contencioso que haviam deduzido do despacho de 21/10/99, do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, acto este que declarara a utilidade pública urgente da expropriação de um imóvel de que as recorrentes são comproprietárias.
As recorrentes terminaram a sua alegação de recurso, oferecendo as seguintes conclusões:
1 – O n.º 2 do art. 62º da CRP rege (entre o mais) a prática dos actos de expropriação, ou seja, a prolação das declarações de utilidade pública de certos e determinados bens.
2 – Os requisitos de legitimidade impostos a esses actos (utilidade pública, legalidade, justa indemnização) limitam o poder público de expropriar e, enquanto tal, constituem garantia constitucional da propriedade sobre determinado bem.
3 – Toda a limitação do poder de expropriar constitui uma garantia do poder directo, imediato e exclusivo do proprietário sobre concretos e determinados bens.
4 – O direito de não ser privado da propriedade por acto de autoridade, salvo nos termos e nas condições fixadas na CRP e, por remissão desta, na lei, constitui elemento essencial desse direito.
5 – Uma declaração de utilidade pública que expropria por erro um dado terreno que na realidade não se destina ao fim de utilidade pública invocado viola os requisitos constitucionais de exercício do poder expropriativo e o núcleo essencial do direito subjectivo de propriedade, visto estar ausente o requisito constitucional da utilidade pública.
6 – Conforme se vê no requerimento em que a CM Lisboa pediu ao Governo a expropriação ora em causa (inserido no processo administrativo apenso ao processo 45.899, da 3.ª Subsecção da 1.ª Secção desse Venerando Tribunal) e também resulta do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar, a parte da parcela expropriada às recorrentes, destinada à implantação do edifício 26.3, não se destina à construção de fogos no âmbito do programa PER do Alto do Lumiar, mas a venda livre.
7 – O erro cometido pelo autor do acto administrativo ao invocar que essa parte da parcela expropriada se destina à construção de fogos no âmbito do programa PER do Alto do Lumiar traduz-se na expropriação de um terreno sem que, relativamente a ele, se verifique a exigência constitucional de destinação a um fim de utilidade pública.
8 – O acto recorrido viola as limitações impostas à expropriação pelo n.º 2 do art. 62º da CRP e ofende o núcleo essencial do direito subjectivo de propriedade das recorrentes, pelo que é nulo nos termos da al. d) do n.º 2 do art. 133º do CPA, atento o disposto no art. 17º da CRP.
9 – Acresce que tal acto seria nulo, mesmo na tese da co-recorrida, de que a expropriação da área destinada ao edifício 26.3 satisfaz o fim da expropriação por se destinar a ser dado em pagamento aos empreiteiros que construíram os fogos de realojamento.
10 – Se isso estivesse provado (e não está), deparar-se-ia um imposto oculto a que só as recorrentes estariam sujeitas, e não os cidadãos em geral.
11 – O imposto é uma “prestação pecuniária, singular ou reiterada, que não apresenta conexão com qualquer prestação retributiva e de que é titular uma entidade pública que utiliza as receitas assim obtidas para a cobertura das suas despesas” (cfr. Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, Coimbra, 2002, pág. 9).
12 – A operação alegada, mas não provada pela co-recorrida, ocultaria um imposto pela razão evidente de que a maior valia do terreno urbanizado, excedente ao valor da aquisição do terreno bruto (correspondente ao montante da justa indemnização), seria retirada às recorrentes e compensada em dinheiro nos cofres da co-recorrida, que neles conservaria uma quantia que, doutra forma, teria de pagar aos empreiteiros para satisfazer a despesa pública.
13 – Essa mais valia, na sua destinação económica, pertence às ora recorrentes que poderiam ficar sujeitas, quando muito, ao imposto ou encargo de mais valia.
14 – Se a tese da recorrida tivesse sido provada (e não o foi), o acto recorrido violaria os artigos 103º, n.º 2, e 13º da CRP, pelo que seria nulo nos termos da al. d) do n.º 2 do art. 133º do CPA, atento o disposto no art. 17º da CRP.
15 – Acresce que tal operação constituiria uma fraude à lei que, por si só, é também fonte de nulidade, nos termos do n.º 1 do art. 133º do CPA, visto implicar a ausência da vontade de atingir o fim invocado na declaração de utilidade pública.
Só a entidade expropriante CM Lisboa contra-alegou por intermédio do seu Presidente, tendo apresentado as conclusões seguintes:
I – O acto de expropriação da parcela de terreno das recorrentes não permite consubstanciar a ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, «maxime» o direito de propriedade, tal como configurado pelo art. 62º, n.º 1, da CRP.
II – O direito de propriedade inscrito no texto da Lei Fundamental, no seu art. 62º, n.º 1, é aí plasmado na sua vertente abstracta, enquanto consagração da garantia institucional e individual da propriedade privada, a faculdade de uma pessoa ser titular de um bem, podendo dele usufruir e dispor.
III – Nesse preceito constitucional não está em causa a dimensão subjectiva do direito de propriedade, pelo que daí não se extrai uma interpretação conforme ao direito concreto das recorrentes sobre o seu bem, identificado no processo expropriativo.
IV – As recorrentes sindicam um erro sobre os pressupostos de facto que determinaram a prolação da declaração de utilidade pública de expropriação, considerando que foram expurgadas do seu direito de propriedade sem que tal se fundasse num fim de utilidade pública, o que significa que pretendem a apreciação do seu direito de propriedade numa vertente subjectiva.
V – Não existindo uma ofensa ao conteúdo desse direito fundamental, pois aí apenas se almeja o carácter abstracto do mesmo, não há lugar a vício gerador de nulidade, nos termos do art. 133º, n.º 2, al. d), do CPA.
VI – A interpretação que as recorrentes encetam sobre as permutas efectuadas pela entidade expropriante no âmbito do plano especial de realojamento é falaciosa e não encontra eco nas alegações desta.
VII – Não se configura no caso concreto um «imposto oculto», na exacta medida em que a expropriação está sempre sujeita ao pagamento de uma justa e contemporânea indemnização, nos termos do art. 1º do Código das Expropriações.
VIII – O conceito de imposto escapa em absoluto à aquisição da propriedade pela autoridade administrativa por via de processo expropriativo, para efeitos de utilidade pública.
IX – A não afectação do bem expropriado ao fim de utilidade pública a que a expropriação se destina é susceptível de configurar um vício de desvio de poder que não é gerador de nulidade, mas de anulabilidade.
X – Nenhum dos fundamentos indicados pelas recorrentes é susceptível de consubstanciar um vício determinante da nulidade do acto administrativo contenciosamente impugnado.
XI – Inexistindo nulidade, os pretensos vícios, a existirem (o que não se concebe), seriam apenas hábeis a gerar anulabilidade, cujo regime vem previsto nos artigos 136º do CPA e 28º, n.º 1, al. a), da LPTA.
XII – Tendo as recorrentes sido notificadas do acto administrativo impugnado em 16/12/99 e tendo apresentado em juízo o seu recurso em 11/3/02, o prazo legal para interposição do recurso contencioso de anulação encontrava-se largamente ultrapassado, sendo o mesmo intempestivo.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste Pleno emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC (cfr. os artigos 726º e 749º do mesmo diploma).
Passemos ao direito.
O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o acto que declarou a utilidade pública, com carácter urgente, da expropriação de várias parcelas de terreno com vista «à construção de fogos no âmbito do programa especial de realojamento (PER) do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar». Enquanto destinatárias desse acto, as recorrentes, na sua petição, atacaram-no com um único fundamento – o de que ele seria nulo por ofensa do direito fundamental de propriedade, já que, segundo dizem, parte da área expropriada não servirá a execução do PER, mas receberá um edifício destinado a venda livre. Na alegação final, as recorrentes acrescentaram a esse fundamento do recurso um outro, também apresentado como causal da nulidade do acto. Assim, e confrontadas com a alegação da entidade expropriante – a CM Lisboa – de que a expropriação dos terrenos em que se edificará para venda livre também cumpre, ainda que indirectamente, os fins de utilidade pública a que o acto se inclina, as recorrentes contrapuseram que, nessa hipótese, o procedimento expropriativo consubstanciaria a imposição de um imposto oculto, determinante da inconstitucionalidade e da invalidade do acto.
Foi sobre esses dois fundamentos que o acórdão recorrido, na sua apreciação «de meritis», se debruçou. Convém salientar que o acórdão adoptou o entendimento de que não teria que apreciar se o recurso contencioso era, ou não, tempestivo, mas que lhe cumpria somente ver se as duas nulidades invocadas existiam. Portanto, a Subsecção confinou a sua pronúncia à ocorrência, não exactamente dos vícios, mas da forma de invalidade (isto é, a nulidade) que as recorrentes atribuíram ao acto, fazendo-o a partir da assumida certeza de que o recurso seria extemporâneo se tais vícios, existindo embora, apenas acarretassem a anulação do acto.
Ora, esta metodologia do aresto impugnado não é a melhor. A «causa petendi» dos recursos contenciosos são os vícios assacados ao acto, e não as consequências jurídicas que deles decorram. Consequentemente, o que a Subsecção deveria ter feito era perguntar-se se os vícios invocados eram potencialmente causais da nulidade ou da anulação do acto. Para responder a essa pergunta, a Subsecção haveria de discorrer por forma a, «in fine», ficar em condições de emitir um juízo hipotético, sob forma condicional – juízo esse em que se determinariam com precisão os efeitos jurídicos (ou a nulidade, ou a anulabilidade) da hipotética existência dos vícios. Seguidamente, e se acaso tivesse concluído que os vícios arguidos, na eventualidade de existirem, mais não poderiam causar do que a anulação do acto, a Subsecção veria se o recurso contencioso fora extemporaneamente interposto – pois esta questão de índole formal, e que até vinha suscitada no processo, antecede necessariamente o conhecimento da efectiva existência dos vícios. Ora, será esta disposição metódica que seguidamente observaremos, pois a inserta no acórdão «sub judicio», apesar de não censurada pelas recorrentes, não se reveste de uma consolidação formal que se devesse impor aos poderes de revisão que agora exercemos. Ademais, nada obsta a que, nessa linha de raciocínio, porventura concluamos pela rejeição do recurso contencioso, posto que esse resultado, para além de pedido na contra-alegação, continua a ser perfeitamente atingível «ex officio».
Uma última nota se impõe. Dissemos que, relativamente a cada um dos fundamentos do recurso, iríamos determinar qual é, na eventualidade do vício invocado existir, a forma de invalidade que lhe corresponde – pois essa tarefa antecede necessariamente a apreciação sobre a tempestividade do recurso. Mas, nesse labor, só consideraremos os vícios segundo as qualificações jurídicas que os tornem minimamente possíveis, afastando desde logo todas as outras, ainda que enunciadas pelas recorrentes, cuja aplicabilidade aos mesmos vícios se revele absolutamente impossível – pois uma coisa é a arguição de um vício e outra o tratamento jurídico dele (e, como já dissemos, outra ainda é a forma de invalidade que se lhe segue). Apesar de não haver impedimento lógico a que se formule um juízo hipotético (do género, «se o vício acaso existir, corresponder-lhe-á esta forma de invalidade») sabendo-se de antemão da impossibilidade do antecedente, nenhum sentido faria que a indagação «de jure» – que persegue sempre finalidades práticas – encarasse os vícios segundo perspectivas antecipadamente tidas por abstrusas, erróneas ou infrutíferas. Daí que, na formulação do juízo hipotético «supra» referido, devamos encarar os vícios à luz dos aspectos em que a sua invocação apresente um mínimo de razoabilidade, simultaneamente desatendendo qualquer qualificações jurídicas artificiais que as recorrentes porventura hajam emprestado aos vícios.
De acordo com o que nos propusemos, comecemos por averiguar se o acto, na hipótese de ser verdade que enfermou do erro de expropriar para a execução do PER uma parcela de terreno que a esse fim se não destinava «ab initio», padece de nulidade por ofensa do direito fundamental de propriedade das recorrentes, ou se a esse eventual vício apenas pode corresponder, no máximo, a mera anulabilidade.
Neste particular, as recorrentes argumentam da seguinte forma: a propriedade privada é, enquanto direito fundamental, constitucionalmente garantida, podendo os cidadãos ser dela expropriados por razões de utilidade pública (nos termos do art. 62º, n.º 2, da CRP); ora, o erro discernido no acto – o de se expropriar para um destino que é, afinal, privado – exclui que ele sirva aquela utilidade pública; logo, o acto expropriativo ofendeu o mencionado preceito constitucional e é nulo, nos termos do art. 133º, n.º 2, al. d), do CPA.
Sobre isto, o acórdão recorrido dissera que o direito de propriedade privada está protegido no art. 62º da CRP enquanto mera categoria abstracta, inconfundível com o direito subjectivo de propriedade das recorrentes. Daí que o acto nunca pudesse ter ofendido o referido preceito constitucional e não pudesse ser nulo, mas, quando muito, apenas anulável – caso em que o recurso seria extemporâneo.
Esta decisão da Subsecção, aliás estribada em profusa jurisprudência que nos abstemos de repetir, é inequivocamente exacta. Com efeito, o art. 62º da CRP não diz que os múltiplos direitos de propriedade dos cidadãos são sacrossantos e intangíveis, como se estivessem a coberto de quaisquer limitações ou constrangimentos; e antes estabelece o princípio sumamente geral de que, no nosso país, existe o direito de propriedade privada, que «todos» podem vir a deter e a transmitir. Por isso é que o acórdão recorrido, na linha de muitos outros arestos, afirmou que o art. 62º, n.º 1, da CRP alude ao direito de propriedade enquanto «categoria abstracta», não querendo com isso dizer que a norma constitucional seja forçosamente imprestável para solucionar quaisquer casos concretos – o que seria excessivo – mas pretendendo inculcar que o preceito versa sobre o «direito à propriedade», em termos gerais, e não sobre este ou aquele particular direito subjectivo de dominialidade, integrável na mesma categoria genérica. Sendo assim, o art. 62º, n.º 1, da CRP só se mostra susceptível de violação directa em situações deveras extravagantes, em que a algum cidadão fosse recusado o direito de aceder à qualidade de «dominus» (independentemente do bem concreto que estivesse em causa), ou o de nessa qualidade se manter, ou o de a transmitir, casos esses em que o cidadão afectado surgiria como que posto intoleravelmente à margem das regras gerais que, no ordenamento jurídico português, aplicam e desenvolvem o princípio consagrado no dito art. 62º. Só neste singular plano é que o problema do direito de propriedade concerne ao domínio dos direitos fundamentais, porque só aí ele se relaciona com aspectos que verdadeiramente fundam e estruturam a organização política, económica e social do país e, por via disso, a vida dos seus habitantes.
Por outro lado, o próprio art. 62º da CRP dispõe que os cidadãos podem ser privados dos seus bens através de expropriação por utilidade pública, o que mostra que, aos vários direitos subjectivos de propriedade incidentes sobre bens expropriados, não se reconhece a intangibilidade própria do conteúdo essencial dos direitos fundamentais. Pode, evidentemente, acontecer que um procedimento expropriativo enferme de quaisquer vícios «ab origine», que globalmente o inquinem. Mas, nesse caso, os efeitos invalidantes desses vícios não decorrem da ofensa do «direito de propriedade privada», proclamado no art. 62º da CRP, e antes resultam da infracção das regras infraconstitucionais a que a expropriação se deveria ater.
Do que atrás dissemos, facilmente se depreende que a iniciativa de se expropriar um bem qualquer («mediante o pagamento de justa indemnização»), só poderia apresentar-se como violadora do direito à propriedade do respectivo «dominus», consagrado no art. 62º n.º 1, da CRP, se tal bem devesse ser tido como não expropriável; mas esta condição é clara e imediatamente afastada pelo n.º 2 do próprio artigo, em que logo se diz que as expropriações por utilidade pública são realizáveis. Portanto, os expropriados não podem opor à expropriação de que sejam alvo o seu simples direito de propriedade; e, por isso, eles não podem atacar a expropriação enquanto instituto típico que desapossa alguém de um domínio, independentemente dos pormenores que em concreto caracterizam e individualizam a expropriação que esteja em causa, e apenas podem insurgir-se contra os modos que o procedimento expropriativo adoptou desde o seu início e durante o seu desenrolar.
Nesta conformidade, as recorrentes, ao denunciarem a ocorrência de um erro nos pressupostos do acto contenciosamente recorrido, estão a afirmar que a expropriação, embora perfeitamente concebível em abstracto ou «ex ante», apresentou «ex post» uma fisionomia violadora das regras procedimentais a que se devia submeter. Assim, o vício imputado ao acto não é configurável como uma ofensa do conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade, mas como uma ilegalidade que, enquanto reportada às normas reguladoras de um certo tipo de procedimentos administrativos, é simplesmente causal da anulação do acto (cfr. o art. 135º do CPA).
Assente que o primeiro fundamento do recurso contencioso não pode trazer a nulidade do despacho impugnado, mas tão só a sua anulabilidade, vejamos agora as consequências da hipotética existência do outro fundamento.
As recorrentes afirmam que, a ser verdade que o terreno não destinado ao PER foi expropriado para ser dado em pagamento aos empreiteiros que construiriam os fogos de realojamento, o acto incorporou um imposto oculto, correspondente à privação, sofrida pelas comproprietárias, da diferença entre os valores do terreno não urbanizado e urbanizado. Daí que, já no presente recurso, as recorrentes defendam que o acto é nulo, seja por incorporar a imposição oculta de um imposto, seja por ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, seja ainda por nele faltar a vontade de atingir o fim invocado na declaração de utilidade pública.
A este propósito, a Subsecção disse não estar provado que o acto contenciosamente impugnado dissimulou a aplicação de qualquer imposto; e acrescentou que tal alegação traduz um vício de desvio de poder, a que somente corresponderia a anulabilidade do acto, e não a sua nulidade.
Ora, também neste particular não merecem censura as considerações tecidas pela Subsecção. Desde logo, não se capta muito bem qual é a mais valia de que as recorrentes se dizem privadas; pois, se é certo que um terreno urbanizado vale mais do que um não urbanizado, também é indesmentível que a urbanização dele tem um custo justificativo desse aumento de valor. Mas, mesmo que a discrepância pecuniária invocada pelas recorrentes constituísse um seu prejuízo, só por fantasia este poderia ser qualificado como o resultado da aplicação de um imposto, ainda que dissimulado ou oculto. O que, em verdade, então sucederia era que as recorrentes, através da alegação ora em apreço, estariam antecipadamente a queixar-se que a indemnização a satisfazer não iria ser justa, por não reparar plenamente todas as potencialidades lucrativas que o terreno expropriado incorporava. Todavia, se as recorrentes acham que a discussão sobre o «quantum» indemnizatório deve estender-se à referida diferença de valor (entre o terreno não urbanizado e o urbanizado), deverão tratar desse assunto no processo de expropriação correspondente, que é a sede própria para se discutir e determinar o valor da indemnização. O que, em termos lógicos, se mostra absurdo é colocar o antecedente de que essa discussão se justifica para daí se extrair a consequência de que o próprio processo de expropriação (onde tal discussão deveria fazer-se) não deve existir.
Por outro lado, também não se vê como é que o alegado propósito de usar o terreno expropriado como dação em pagamento aos empreiteiros que executariam o programa PER poderia afectar um direito fundamental das recorrentes – que, ao que cremos, se referem também aqui ao direito de propriedade. «Mutatis mutandis», valem neste ponto as considerações que acima expendemos acerca da impossibilidade de o art. 62º da CRP ser directamente ofendido por um processo expropriativo que, não recusando a necessidade de indemnizar, se haja afastado de outras regras que lhe são aplicáveis.
E as recorrentes também não têm a mínima razão quando defendem que o acto contenciosamente recorrido carece do elemento essencial que consiste na vontade do seu autor. Pois, no caso dos autos, essa vontade é, tão só, a de expropriar determinados bens, e ela está inequivocamente manifestada no próprio teor do despacho expropriativo. O que verdadeiramente perpassa pela denúncia das recorrentes não é que o autor do acto o tivesse praticado sem vontade – pois elas próprias dizem que a vontade dele se inclinou a um fim diferente do referido na declaração de utilidade pública e, nessa medida, admitem que ao acto presidiu uma vontade qualquer – mas que a vontade do autor do acto se ordenou a um propósito diferente do que a lei erigiu para a atribuição do poder discricionário de expropriar. Deste modo, e tal como a Subsecção afirmou, a arguição das recorrentes redundará, afinal, num desvio de poder, vício este que, a existir realmente, causaria a anulabilidade do acto, e não a sua nulidade (cfr. os artigos 19º da LOSTA e 135º do CPA).
Em suma: o segundo fundamento esgrimido pelas recorrentes em prol da nulidade do acto contenciosamente impugnado nunca poderá acarretar essa drástica consequência – pois o acto não traduz a emergência de um qualquer imposto, nem afecta o conteúdo essencial de algum direito fundamental, nem foi praticado sem vontade. Portanto, e na parte relativa a terrenos em que porventura se não execute o programa PER, o acto poderá, quando muito, apresentar uma discrepância entre o fim principal por ele prosseguido e o fim a que legalmente se deveria ordenar, hipótese em que enfermará do vício de desvio de poder, causal de mera anulabilidade.
Torna-se agora certo que os dois fundamentos do recurso contencioso, pelas recorrentes invocados, traduzem a arguição de vícios conducentes à simples anulação do acto. Ora, o prazo para as recorrentes interporem o recurso contencioso dos autos era de dois meses, contados da notificação do despacho impugnado (cfr. o art. 28º, n.º 1, al. a), da LPTA). Como a Subsecção deu como assente que as recorrentes foram notificadas do acto em 16/12/99 e o recurso contencioso apenas foi interposto em 11/3/02, é cristalino que o dito recurso foi extemporaneamente interposto, impondo-se a sua rejeição (cfr. o art. 57º, § 4º, do RSTA).
Nestes termos, acordam em:
- a)Negar provimento ao presente recurso jurisdicional.
- b)Alterar a pronúncia decisória inserta no acórdão recorrido, substituindo-a pela rejeição do recurso contencioso dos autos, por extemporaneidade na sua interposição.
- c)Condenar as recorrentes nas custas do processo, fixando-se:
Taxa de justiça: 400 euros.
Procuradoria: 200 euros.
Lisboa, 13 de Outubro de 2004. – Madeira dos Santos – (relator) – António Samagaio – Santos Botelho – Azevedo Moreira – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – J Simões de Oliveira.
