0239/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A Câmara Municipal de Leiria veio recorrer da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra (TAC), de 24.4.03, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A..., com melhor identificação nos autos, da sua deliberação, de 27.6.01, que indeferiu um pedido de licenciamento por esta formulado. Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: I- Conforme resulta da contestação apresentada, a autoridade recorrida admitiu que no que respeita à violação da al. a) do n.º 1 do art.º 63° do DL n.º 445/91 , a recorrente tinha razão quando alegou que à data do acto recorrido, quer as medidas preventivas do Plano de Pormenor da Avenida 25 de Abril, quer este Plano, não haviam sido ainda objecto de publicação no Diário da República. II- O PDM de Leiria encontra-se plenamente em vigor, pelo que os actos administrativos que com ele não se conformem são nulos e de nenhum efeito. III- A pretensão da recorrente viola, contrariamente ao entendido pela Douta Sentença em recurso, um instrumento de planeamento territorial em vigor, válido nos termos da lei. IV- A Sentença sob recurso viola a alínea e) do n.º 1 do art.º 45° do Regulamento do Plano Director Municipal de Leiria. V- Para além desta "norma regulamentar" a pretensão da recorrente viola, ainda, o preceituado no art.º 15° , n.º 1 do DL n.º 66/95 , de 8 de Abril, ou seja, o Regulamento de Segurança Contra Incêndios nos Edifícios de Habitação. VI- A deliberação recorrida assentou, também, como é expressamente referido no seu n.º 2 com expressa remissão para o n.º 3 da deliberação de 21/03/01, no parecer do Gabinete de Reabilitação Urbana. VII- A pretensão da recorrente porque se trata de uma "intervenção avulsa colidirá com a harmonia do local e estético da paisagem (...), propomos o indeferimento da pretensão com base na al. d) do art.º 63° do DL n.º 445/91 , de 20/11 ". VIII- A deliberação recorrida encontra-se devidamente fundamentada de facto e de direito. IX- Do exposto nas anteriores conclusões resulta, inequivocamente que, não obstante a verificação do vício de violação de lei mencionado na conclusão n.º 1, o projecto de arquitectura em discussão nunca poderia ser objecto de deferimento. X- A anulação do acto recorrido com fundamento na verificação do citado vício de violação de lei deverá ser tratada como uma irregularidade não invalidante daquele uma vez que o conteúdo decisório do acto recorrido não poderia ter sido outro em nome do principio do aproveitamento dos actos administrativos. XI- A Sentença recorrida viola, assim, o disposto nas alíneas b) e d) do n.º 1 do art.º 63° do DL n.º 445/91 , o n.º 1 do art.º 15° do DL n.º 66/95 , de 08 de Abril, bem como o princípio do aproveitamento dos actos administrativos. XII- A Sentença recorrida considerou que se verifica "o vício de insuficiência de fundamentação ( o que equivale à sua falta ), uma vez que é imperceptível "o elemento dissonante na paisagem, prejudicando um trabalho consistente de ordenamento e tratamento paisagístico que está a ser ultimado naquela zona (...)" e nem se entende o que significa "desrespeitar ligeiramente a alínea e) do n.º 1 do art.º 45° do Regulamento do Plano Director de Leiria. XIII- Contrariamente à Sentença recorrida a recorrente, conforme resulta da sua p.r., nomeadamente art.º 46°, compreendeu perfeitamente o que se queria dizer. XIV- Se atendermos à globalidade do parecer do qual foi extraído excerto transcrito na Sentença - e não apenas a este - resulta que este é claramente perceptível a um destinatário normal. XV- O parecer do IPPAR ora em discussão, é um parecer obrigatório e vinculativo para a Câmara Municipal. XVI- O Despacho de 19/01/01, no qual assentou o parecer n.º 29-DRC/2001 acima aludido, definiu a situação jurídica da recorrente perante o IPPAR e perante a autoridade recorrida. XII- Ou seja, a deliberação recorrida é apenas uma formalidade pré-determinada pelos dois referidos Despachos que a condicionaram irremediavelmente. XVIII- A Sentença recorrida violou, assim, o disposto na al. g) do n.º 1 do art.º 63° do DL n.º 445/91 , de 20/11. A recorrida concluiu assim a sua: O parecer desfavorável, obrigatório e vinculativo, do IPPAR, emitido, ao abrigo do disposto no n.º 4 do art. 17.º do DL 445/91 , de 20 de Novembro, por despacho do Ex.mo Senhor Director da Direcção Regional de Coimbra do IPPAR, em 19.01.01, e confirmado por despachos da Presidência do referido Instituto, de 16.03.01, padece dos vícios de violação de lei e de forma, por falta de fundamentação tanto de facto, como de direito. O Parecer n.º 29-DRC/2001 e a Informação n.º 28/GAB/ASS/PRESS/01, fundamentam o indeferimento do projecto de arquitectura na violação de um Plano de Pormenor da Zona Envolvente do Castelo de Leiria, também conhecido por Plano de Pormenor da Avenida 25 de Abril, o qual não se encontra em vigor, sendo a todos os títulos inaplicável no ordenamento jurídico português. Não sendo este plano válido e eficaz, motivo pelo qual não vincula, directa ou indirectamente, os particulares, e servindo ele de fundamento ao parecer desfavorável do IPPAR, o mesmo (o parecer) não pode deixar de revelar-se inquinado por vício de violação de lei e vicio de forma, por falta de fundamentação. Não pode vingar a fundamentação assente no facto de "a projectada construção constituir um elemento dissonante na paisagem", dado que tal fundamento teve por base, mais uma vez, o prejuízo que a projectada construção traria, a "um trabalho consistente de ordenamento urbanístico que está a ser ultimado para a zona" ou seja, a construção só é um elemento dissonante na paisagem porque não se adequa a um instrumento de gestão territorial que ainda hoje apresenta um carácter totalmente virtual e ineficaz perante os administrados. A informação n.º 28/GAB/ASS/PRES/O1 refere, por último, que " a presente proposta desrespeita, embora que ligeiramente, a alínea e) do n.º 1 do art. 45 do Regulamento do Plano Director Municipal". Ora, a expressão "desrespeita, embora que ligeiramente" com a qual o IPPAR justifica a alegada violação da referida norma do PDM de Leiria, revela-se dúbia, vaga e incompleta, dela não se podendo determinar inequivocamente o sentido e alcance da alegada violação - logo estamos perante uma violação do disposto no art. 123º n.º 2 do CPA . Tal fundamentação é insuficiente e obscura, o que equivale à falta da mesma, nos termos do disposto no art. 125º n. 2.º do CPA . O projecto de arquitectura obedece a todas as disposições constantes do Regulamento do PDM de Leiria que lhe são aplicáveis, conforme alegou a ora recorrida em 46º da sua petição de recurso e nunca a ora recorrente alegou quaisquer factos que demonstrassem o contrário ou que permitissem determinar o conteúdo do alegado desrespeito "ainda que ligeiro". Também os fundamentos de direito apresentados no Parecer do IPPAR, designadamente o art. 23º da Lei 13/85 , de 6 de Julho e os art. 2.º n.º 2 al. f) e 25º n.º 3, al. e) do DL 127/97 , de 16 de Maio não esclarecem concretamente a motivação do referido parecer e, como tal, revelam-se inexistentes , nos termos do disposto no art. 125º n.º 2 do CPA , uma vez que aquele instituto se limitou a invocar, para justificar o seu veredicto desfavorável, e de forma mais do que insuficiente, as normas que lhe atribuem competência para emitir o tipo de parecer ora em questão. Estando o parecer do IPPAR inquinado pelo vício formal de falta de fundamentação, tanto de facto como de direito, a que corresponde a sanção da anulabilidade, também a deliberação objecto do presente recurso está inquinada pelo mesmo vício, sendo, por isso, anulável. A deliberação camarária sub judice não é uma inevitabilidade, uma mera formalidade pré-determinada pelo parecer desfavorável do IPPAR, tendo a Câmara Municipal de Leiria liberdade de conformação e decisão, quando a recusa do parecer favorável exigido por lei, não for fundamentada, como de facto não foi - vide art. 63º n.º 1, al. g) a contrario do DL 445/91 , de 20.11, alterado pelo DL 250/94 , de 15.10, nos termos do qual "o pedido de licenciamento é indeferido com base em recusa prévia, fundamentada , por alguma das entidades consultadas da aprovação, autorização ou parecer favorável exigidos por lei". A decisão do tribunal a quo não violou o princípio do aproveitamento dos actos administrativos, uma vez que, segundo a jurisprudência dominante deste Supremo Tribunal, esse princípio é de aplicação exclusiva aos actos vinculados e mesmo quanto a estes apenas quando o tribunal conclua através de um juízo de prognose póstuma que a decisão tomada era a única possível, ou seja, se fosse possível garantir que o acto teria a mesma configuração decisória quaisquer ou fossem as vicissitudes do procedimento . Ora, é meridianamente claro que, perante todos os vícios quer de forma, quer de violação de lei, de que padece a deliberação camarária objecto dos presentes autos, o tribunal nunca poderia concluir que a decisão tomada era a única possível. Aliás, a única decisão que a CML deveria ter tomado, consubstanciava-se no deferimento expresso do pedido de licenciamento, atendendo a que a licença de construção tem um carácter vinculado, decorrente de a Administração apenas poder indeferir a pretensão construtiva do particular desde que esteja perante um dos fundamentos tipificados no supra referenciado art. 63º do DL 445/91 , de 20.11, alterado pelo DL 250/94 , de 15.10, e não para fazer cumprir um plano de pormenor que ainda nem actualmente se encontra em vigor. O ponto 3 da supra mencionada deliberação camarária remete para o parecer do Gabinete de Reabilitação Urbana, mas apenas na parte em que o mesmo defende que o projecto de arquitectura não se enquadra nos estudos do Plano de Pormenor, colidindo com o mesmo e pondo em causa a sua implementação. Nunca a al. d) do n.º 1 do art. 63º do DL n.º 455/91 , foi referida como fundamento legal, quer na deliberação camarária de 21/03/2001 (projecto de indeferimento), quer na deliberação de 27/06/2001 (decisão final), surgindo em ambas, como únicos fundamentos legais, as alíneas a), b) e g) do referido normativo. 16.Não basta afirmar que o projecto "colide com a harmonia do local e estético da paisagem", é necessário justificar o porquê de uma opinião em que o subjectivismo estético impera, sob pena de estarmos perante uma fundamentação obscura, imprecisa e incompleta - como de facto estamos!! - equivalente a falta de fundamentação ( art. 123º n.º 2 e 1252 n.º 2 do CPA ). Acresce que, a violações apontada a normativos legais no ponto 8º da fundamentação do projecto de indeferimento (" não se esclarece quanto ao disposto no DL 66/95 , de 08.04, relativamente a: n.º 1 do art. 15.º, devendo as portas das câmaras de corta-fogo abrir no sentido da saída") foi esclarecida e sanada com o projecto de alterações, composto por memória descritiva e justificativa e peças desenhadas apresentado pela Recorrente nos serviços competentes da CML em 18.05.01 - vide fls. 140 a 130 do Processo n.2 702/00. O projecto de arquitectura ora em análise não viola qualquer instrumento de planeamento territorial válido nos termos da lei, não desrespeita quaisquer normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos e o parecer desfavorável do IPPAR encontra-se inquinado pelos vícios de violação de lei e de forma, por falta de fundamentação de facto e de direito, vícios esses que foram transpostos e homologados pela deliberação recorrida. A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer: "O presente recurso jurisdicional vem interposto de decisão do TAC de Coimbra que concedeu provimento ao recurso contencioso de anulação interposto de deliberação da Câmara Municipal de Leiria proferida em 27.06.2001 porquanto considerou que a mesma se mostrava afectada de vício de violação de lei - por infracção ao disposto nas alíneas a) e g) do n.º 1 do artigo 63° do DL 445/91 de 21.11, na redacção do DL 250/94 de 15.10 - e de vício de falta (insuficiência) de fundamentação, este no que respeita à invocação de elementos pretensamente integradores da alínea b) do mesmo preceito. A recorrente, reconhecendo embora no ponto 1 das suas alegações, verificar-se o vício de violação de lei por infracção ao disposto na alínea a) do citado dispositivo legal, vem defender no seu recurso a necessidade de revogação da sentença recorrida, alegando, por um lado, não ter esta atendido a que o projecto de arquitectura, cujo pedido de aprovação a recorrente contenciosa formulou, não poderia ser objecto de deferimento pela ora recorrente em face do parecer desfavorável do IPPAR e, por outro, que, ao contrário do decidido, a deliberação que aquele parecer absorveu se não mostra insuficientemente fundamentada. Vejamos: Não se suscitando dúvidas sobre a verificação do vício de violação de lei por violação do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 63° do DL 445/91 , também se nos afigura que, no que concerne à alínea b) do preceito, não pode merecer censura a sentença recorrida na parte em que considerou que a deliberação de indeferimento com fundamento em violação do regulamento do PDM se mostra insuficientemente fundamentada, na medida em que a expressão que a essa violação se reporta ( a presente proposta desrespeita, embora que ligeiramente, a alínea e) do nº 1 do artigo 45° do regulamento do Plano Director Municipal de Leiria,... ) é meramente conclusiva, omitindo quaisquer factos em que o juízo formulado se apoie. Parece-nos assim evidente que o pedido de licenciamento não podia ter sido indeferido fazendo apelo aos pressupostos enunciados nas alíneas supra mencionadas. Todavia, e no que respeita ao fundamento enquadrado na alínea b), não vemos que, ao contrário do decidido, o mesmo revista autonomia em relação aos fundamentos integradores da alínea g), sendo apenas um dos vários argumentos invocados no parecer do IPPAR em desabono da aprovação do projecto sobre o qual se debruçou. Assim sendo, vejamos se a deliberação recorrida padece do vício de violação de lei por violação do disposto na alínea g). Como se lê no sumário do acórdão deste STA de 05.02.2003, proferido no rec. n° 1812/02, Na falta de disposição legal em contrário, só a nulidade de actos administrativos pode ser declarada por órgãos de natureza administrativa que não tenham competência legal para a sua revogação com fundamento em invalidade ( arts 134° n.º 2, 136° e 142° do CPA ). Por isso, enquanto não for anulado parecer vinculativo que enferme de vício gerador de mera anulabilidade, designadamente por falta de fundamentação, não pode uma câmara municipal deixar de lhe dar relevância como obstáculo ao deferimento de um pedido de licenciamento. Aplicando o sentido desta jurisprudência, a que inteiramente aderimos, ao caso em apreço, não vemos que outro pudesse ser o teor do acto contenciosamente recorrido relativamente às questões sobre as quais o IPPAR emitiu parecer desfavorável. Daí que, em nosso entender, se não possa dar como verificado o vício de violação de lei em causa. Mas, em face da factualidade apurada, também se nos afigura que não se poderá concluir pela falta de fundamentação do parecer desfavorável no qual se louvou o acto contenciosamente recorrido, ao contrário do que vem decidido na sentença. Com efeito, e como da sentença resulta, a falta (ou insuficiência) de fundamentação daquele parecer só relevou na parte em que se refere que a proposta se comportaria como um elemento dissonante na paisagem..., e na parte em que a mesma proposta desrespeita, embora que ligeiramente, o PDM, matéria cuja apreciação cabe à entidade licenciadora por envolver juízos de mérito de acordo com regras técnicas e científicas, pelo que não poderá ser sindicada pelo tribunal. Concluindo-se assim pela não verificação dos vícios imputados ao acto contenciosamente recorrido por violação do disposto nas alíneas b) e g) do nº 1 do artigo 63° do DL 445/91 de 21.11 na redacção do DL250/94 de 15.10, também se nos afigura assistir razão à recorrente quando vem defender a manutenção do acto apesar de o mesmo se mostrar afectado de vício de violação de lei por violação do disposto na alínea a) do citado dispositivo legal. Nestes termos, somos de parecer que o recurso merece provimento." Colhidos os vistos cumpre decidir. II Factos Matéria de facto dada como assente no TAC: Em 31 de Maio de 2000, a recorrente solicitou a aprovação de projecto de arquitectura -1.ª fase de licenciamento, de bloco habitacional, sito na Rua ..., Leiria - cfr. teor de fls. 26 dos autos e 75 do PA; Juntamente, com este requerimento inicial, foram juntas as peças referidas no artº 4° da PI - cfr. 1 a 77 do PA; Em 29-06-2000, a recorrente foi notificada do teor do oficio n° 6416, datado de 26-06- 2000, que constitui fls. 27 dos autos, que aqui se dá por reproduzido; A Junta de Freguesia de Leiria, pronunciou-se no sentido do deferimento do pedido, nos termos constantes do oficio n° 409/00, datado de 30-06-2000, que constitui fls. 28 dos autos e, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido; Em 19-12-2000, a recorrente dirigiu ao IPPAR, Delegação de Coimbra, o requerimento que constitui fls. 29 dos autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido, solicitando a emissão de parecer; Em 27-12-2000, a recorrente solicitou à Presidente da Câmara Municipal de Leiria, a emissão de certidão comprovativa da promoção das consultas obrigatórias a entidades exteriores ao Município, no âmbito do referido processo de licenciamento - cfr. teor de fls. 30, que aqui se dá por reproduzido; Em 19-01-2001, a recorrente juntou certidão matricial e esclarecimento acerca das confrontações do prédio, emitido pela técnica responsável pelo projecto de arquitectura como lhe havia sido solicitado pelo oficio de 26-06-2000, acima referido - cfr. fls. 97 do PA; Em 23-01-2001, a recorrente foi notificada de que, por despacho de 19-01-2001, proferido pelo Director da Direcção Regional de Coimbra, não havia sido aprovado pelo IPPAR o referido processo, conforme parecer n° 29-DRC/2001 - cfr. teor de fls. 31 a 33, que aqui se dá por integralmente reproduzido; Em 15-02-2001, a recorrente apresentou reclamação do despacho supra referido, apresentando os argumentos constantes de fls. 34 a 37 dos autos, que aqui se dão por reproduzidos; Em 26-02-2001, pelos serviços do IPPAR, foi prestada a informação n° 170/DRC/DS/2001, a qual foi subscrita pela técnica superior B..., que pelos fundamentos ali constantes, conclui que: "propomos o deferimento da pretensão da requerente, com a consequente revogação da decisão de não aprovação/não autorização do projecto de arquitectura referente à construção de um edifício na Rua .... em Leiria, em que é requerente A..., por se tratar de um acto administrativo inválido, por vício de forma, gerador de anulabilidade (..), devendo em consequência o projecto de arquitectura em causa considerar-se aprovado/autorizado pelo IPPAR - cfr. teor de fls. 38 a 45 dos autos, que aqui se dá, por integralmente reproduzido; Sobre a informação supra referida, incidiu o despacho da Chefe de Divisão de Salvaguarda, datado de 28-02-2001, com o seguinte teor:" À consideração superior. Pelo exposto, concordo com a proposta de deferimento da pretensão " - cfr. teor de fls. 38 dos autos; Com data de 05-03-2001, o Director Regional de Coimbra, do IPPAR, proferiu despacho que constitui fls. 38 e 39, concluindo: "Assim, parecendo inevitável a aprovação do projecto em causa ( informação prévia ), julga-se que deve ficar bem vincado que essa aprovação se deve a um contexto jurídico no qual a salvaguarda do Património Cultural é secundária. Proponho que sobre este assunto seja, também, ouvido o Departamento do Contencioso"; Em resposta à reclamação interposta pela recorrente em 15-02-2001, foi a mesma, mediante ofício n° 392/01, notificada de que, o parecer prévio de indeferimento (acima referido), foi confirmado de acordo com os despachos da Presidência do IPPAR, exarados na inf. 28/GAB/ASS/PRES/01 - cfr. teor de fls. 46 a 49, que aqui se dá por integralmente reproduzido, de onde se salienta o seguinte: (..) Como é referido no parecer objecto do Despacho do Senhor Director Regional, o projecto em apreço teve duas abordagens distintas: uma quanto ao seu mérito próprio; a outra sobre a sua integração num estudo urbanístico de iniciativa municipal. Assim, quanto ao estudo urbanístico de iniciativa municipal, muito embora não seja plenamente eficaz, mereceu parecer favorável deste Instituto, sendo utilizado como elemento orientador quanto a eventuais propostas para a zona especial de protecção ao Castelo de Leiria (...) Quanto ao projecto, conforme é referido no ponto 4 do parecer/inf. nº 29-DRC/200J, a presente proposta comportar-se-ia como um elemento dissonante na paisagem, prejudicando um trabalho consistente de ordenamento e tratamento paisagístico que está a ser ultimado para aquela zona, trabalho esse constituído por diversos estudos e projectos em ordem à execução de empreitadas de arranjo paisagístico da envolvente do Castelo de Leiria e da beneficiação do próprio monumento nacional. Do precedente, ao contrário do que é referido na presente reclamação, encontra-se justificado de facto o despacho de não aprovação e no ponto 5 daquele parecer/inf. justifica-se de direito o mesmo despacho com base na Lei n° 13/85 de 06 de Julho ( cfr. artº 23), DL n° 120/97 de 16 de Maio ( cf., al) f) do n° 2, do artº 2° e al) e) do n° 3, do artº 25°) e, DL n° 250/94 de 15 de Outubro. Acresce, ainda, o facto que o projecto apresentado não teve em atenção os valores patrimoniais em presença, pois a técnica, no terceiro parágrafo do ponto 10 ( descrição do prédio relativamente ao PDM ), da Memória Descritiva afirma que o prédio integra-se em área a consolidar, fora do perímetro de protecção do IPPAR ( dever-se-á referir ao Castelo ), bem como, não ser correcto o teor do parágrafo 2 daquele ponto, pois o prédio não se encontra completamente infra-estruturado, comportando-se como um edifício de gaveto, deficientemente resolvido, para o que propõe a abertura de uma via ( folha 46). Por último, ainda se refere que a presente proposta desrespeita, embora que ligeiramente, a alínea e), do n° 1, do artº 45° do Regulamento do Plano Director Municipal de Leiria, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 84/95 de 04 de Setembro. Face ao exposto e, tendo presente o artº 174° do CPA , proponho que seja confirmado o acto recorrido ", 14. Mediante ofício n° 04136, datado de 23-04-2001, a recorrente é notificada de que a autoridade recorrida, na reunião efectuada em 21-03-2001, manifestou a intenção de indeferir o projecto referente ao processo em epígrafe, face ao teor do parecer técnico emitido pelo Departamento de Obras - cfr. teor de fls. 50 dos autos, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido, dele se transcrevendo o seguinte: " 1°- O presente projecto mereceu parecer desfavorável por parte do IPPAR; 2° - O local em causa encontra-se inserido no Plano de Pormenor da Av. 25 de Abril, aprovado pelo 1PPAR e CML, aguardando-se ainda para o local, a publicação em Diário da República, das medidas Preventivas igualmente já aprovadas para a zona de intervenção do referido Plano de Pormenor; 3° - O presente projecto não se enquadra nos estudos do Plano de Pormenor, já indicado, colidindo com o proposto com o mesmo e pondo em causa a sua implementação de acordo com o parecer emitido pelo IPPAR e Gabinete de Reabilitação Urbana; 5° - Para a mesma propriedade foi igualmente apresentado o processo de construção de edifício junto à Avenida ... ( processo de obras n° 311/2000), não se verificando o destaque das duas parcelas nesta data; 8° e 8.1- Não se esclarece quanto ao disposto no DL n° 66/95 de 08 de Abril, relativamente, a: n° 1, do artº 15°, devendo as portas das câmaras corta-fogo abrir no sentido da saída ". 15. Em 10-05-2001, a recorrente exerceu do direito de audiência prévia - cfr. fls. 128 do PA; 16. Em 18-05-2001, a recorrente para dar cumprimento ao disposto nos pontos 4°, 6°, 7° e 8°, juntou alterações ao projecto de arquitectura, compostas por memória descritiva e peças desenhadas (planta de implementação n° de folha 03.A1, planta da cave n° de folha 04.B, planta do rés-do-chão n° de folha 05-B, alçado lateral esquerdo n° de folha 9.1, corte B-B, n° de folha 11.1) e Certidão do Registo Predial, onde consta a área do prédio e as confrontações já rectificadas - cfr. fls. 149 do P A; 17. Mediante ofício n° 06785, datado de 11-07-2001, a recorrente é notificada, de que a recorrida em reunião de 27-06-2001, deliberou indeferir a pretensão, ao abrigo do disposto nas alíneas a), b) e g) do n° 1, do artº 63° do DL n° 445/91 de 20-11, com a redacção dada pelo DL nº 250/94 de 15-10, uma vez que: 1°- O IPPAR emitiu parecer desfavorável através da comunicação de 22-01-2001 e o mesmo reconfirmado através da comunicação desta entidade em 21-03-2001, sendo o mesmo vinculativo face ao disposto na legislação em vigor, 2°- Mantém-se o indicado na deliberação de 21-03-2001, nomeadamente pontos n° 2, 3, 5 e 8.1" - deliberação recorrida - cfr. teor de fls. 25 dos autos; 18. Com data de entrada nos serviços da recorrida, em 14-02-2001, o mandatário da recorrente solicitou lhe fosse emitida certidão "que não se encontra em vigor o Plano de Pormenor da Avenida 25 de Abril, em Leiria, ( ou Plano de Pormenor de Leiria-Norte ou, Plano de Pormenor de Zona Envolvente ao Castelo de Leiria), ou quaisquer medidas preventivas que visem a alteração das condições de facto existentes, assim como, comprometer a execução do referido plano " - cfr. teor de fls. 52 dos autos; 19. Sobre este pedido, incidiu o despacho da Presidente da Câmara Municipal de Leiria, datado de 15-03-2001, concordando com a informação, prestada em 14-03-2001, pela Directora de Departamento," com o seguinte teor: " os planos referidos encontram-se ainda em fase de execução, tendo a Câmara Municipal aprovado em 10-05-2000 e a Assembleia Municipal aprovado medidas preventivas ao plano de 25 de Abril em 30-06-2000. Relativamente à PP Leiria Norte foram decretadas medidas preventivas pela CM em 15-11-2000 e a Assembleia Municipal em 25-11-2000, não se encontrando, no entanto, ainda publicadas " - cfr. teor de fls. 52 V. dos autos. II Direito 1. Vejamos. O acto contenciosamente impugnado, da Câmara Municipal de Leiria, teve como suporte fundamental um Parecer emitido pelo IPPAR, a coberto do disposto no art.º 17 , n.º 4, do DL 445/91 , de 20.11, com a redacção do DL 250/94 , de 15.10. Com efeito, é o recorrente contencioso quem o sublinha ao referir, no artigo 7 da petição de recurso, que "Ao compulsar o Processo de Licenciamento ... apercebeu-se que a Câmara Municipal de Leiria não tinha solicitado parecer obrigatório e vinculativo ao IPPAR e, em 19.12.00, requereu ela mesma , ao abrigo do disposto no art.º 61 A n.º 2 do DL n.º 445/91 , de 20 de Novembro, a emissão do referido parecer."O parecer inicial emitido sofreu várias vicissitudes, notificadas sucessivamente ao interessado, que teve a oportunidade de se pronunciar sobre elas, acabando por ser proferido um parecer final desfavorável. Justamente por isso toda a alegação da recorrente contenciosa teve como objecto primordial esse parecer, ao qual imputou diversas ilegalidades nos artigos 25 a 36 da petição de recurso, alegando até que o "parecer desfavorável do IPPAR é anulável por falta de fundamentação tanto de facto como de direito" (al. g) do n.º 1 do art.º 63 do DL 445/91 ). De resto, como se vê das primeiras 9 das conclusões da sua contra-alegação a recorrente contenciosa, ora recorrida, sem o ter impugnado directamente, continua a sustentar a sua ilegalidade, concluindo que "o mesmo (o parecer) não pode deixar de revelar-se inquinado por vício de violação de lei e vício de forma, por falta de fundamentação." 2. O referido parecer - estamos a tratar aqui somente dos pareceres emitidos por pessoas colectivas distintas da que emitirá o acto final - é, assim, mesmo de acordo com a sua concepção, um verdadeiro acto administrativo que produz efeitos externos, consubstanciando uma decisão de um órgão da Administração, ao abrigo de normas de direito público, visando produzir efeitos numa situação jurídica individual e concreta ( art.º 120 do CPA ). Foi emitido a coberto das exigências e competências fixadas na Lei n.º 13/85 , de 6.7, e por força do art.º 17 , n.º 4, do DL 445/91 , de 20.11, com a redacção do DL 250/94 , de 15.10. A sua lesividade, e portanto, a sua recorribilidade directa são inquestionáveis. No caso dos autos foi até desencadeado pela recorrente contenciosa, que solicitou a emissão do parecer (em 19.12.00, ponto 5 da matéria de facto), foi ouvida durante as diversas fases desse procedimento para se pronunciar (pontos 8 e 9) e notificada da decisão final, desfavorável à sua pretensão (ponto 13). A recorribilidade contenciosa imediata dos pareceres vinculativos, emitidos no decurso de procedimentos de licenciamento, na sequência da alteração jurisprudencial (Até aí a posição maioritária do Pleno era a da irrecorribilidade contenciosa deste tipo de actos (acórdão do Pleno de 7.5.96 no recurso 27573, anotado no n.º 0 dos Cadernos de Justiça Administrativa, onde se encontra também uma dissertação sobre o assunto do mesmo autor, Pedro Gonçalves). introduzida com o acórdão do Pleno desta Secção de 16.1.01 (É curioso que tanto este aresto como o citado mais adiante (do Pleno) foram tirados com um voto de vencido, invocando em seu auxílio, em ambos os casos, tanto a posição vencedora como a vencida, as posições de Pedro Gonçalves referidas na nota anterior. ) proferido no recurso 31317, tem sido repetidas vezes afirmada pela jurisprudência deste Tribunal, podendo ver-se, para além desse, e como meros exemplos, os acórdãos STA de 15.11.01 no recurso 37811 (igualmente do Pleno), de 27.11.02 no recurso 862/02, de 2.7.02 no Conflito1/02 e de 14.12.00 no recurso 46862. No que aos pareceres do IPPAR diz respeito, e numa situação em tudo igual à dos autos, o recente acórdão deste tribunal - de 30.9.03 proferido no recurso 826/03, que adopta a doutrina daqueles dois do Pleno da Secção - decidiu que "É vinculativo o parecer emitido pelo IPPAR relativamente a construção ou reconstrução de obras urbanas em zonas de protecção de imóveis classificados como de interesse público ...", concluindo que tal parecer ..."é de considerar um acto prejudicial do procedimento, cuja força jurídica é mais intensa do que a de um mero acto pressuposto, visto ter influência sobre os termos em que é exercido o poder decisório final, na medida em que define logo a posição jurídica dos interessados, ou seja compromete irreversivelmente o sentido da decisão final, sendo, por isso, atenta a sua lesividade, de considerar destacável para efeitos de recorribilidade directa." 3. Caracterizando-se o referido Parecer como acto administrativo lesivo terão que se extrair daí as necessárias consequências, designadamente ao nível dos prazos para o impugnar (No trabalho identificado na nota anterior escreveu-se "Admitimos, no entanto, que o particular pode impugnar o parecer quando a lesão que ele potencia se efectiva, i.é ., quando o acto conclusivo do procedimento é praticado. Porém, neste caso, e a menos que seja possível a cumulação , parece-nos que o recurso contra o parecer deveria excluir o recurso contra o acto ( com o mesmo conteúdo ) que conclui o procedimento... Na hipótese de recurso contra o parecer, da sentença anulatória resultará a nulidade do acto conclusivo do procedimento, enquanto acto consequente. ) (art.ºs 25 e 28 da LPTA), sob pena de se consolidar na ordem jurídica como caso decidido ou caso resolvido (entre outros, os acórdãos STA de 6.10.93 no recurso 30030, de 4.7.02 no recurso 48025 e de 15.1.04 no recurso 1803/03), ou da legitimidade das partes, já que, na impugnação de um acto administrativo terá que figurar como recorrido o órgão que o tenha emitido ("A legitimidade passiva, no âmbito do recurso contencioso de anulação, cabe à entidade que praticou o acto impugnado" (acórdão STA de 11.3.03 no recurso 1655, podendo ver-se também, como meros exemplos, os acórdãos de 18.6.03 no recurso 40288, de 25.6.03 no recurso 1008/03 e de 22.10.03 no recurso 822/03). ), Para ultrapassar este obstáculo no voto de vencido emitido no acórdão de 30.9.03 no recurso 826/03, escreveu-se que "... havendo acto final que confira eficácia ao parecer obrigatório e vinculativo, no recurso que dele for interposto o juiz tem de fazer intervir em litisconsórcio necessário passivo o autor do parecer que se integra em pessoa colectiva deferente da que pratica o acto final ou em representação de interesses públicos diferentes dos colocados a cargo do ente do acto final." ). (art.º 36, n.º 1, alínea c) da LPTA). Qualquer hipótese de recorribilidade contenciosa imediata de actos intercalares de um procedimento administrativo, que não sejam imediatamente lesivos, fora, portanto, da concepção tradicional desse tipo de actos, só existirá na estrita medida em que a lei a consagre. Justamente por isso, por entenderem que ao atribuir-se a natureza de acto administrativo lesivo aos pareceres vinculativos, decorrerão as necessárias consequências jurídicas no domínio da teoria do acto administrativo, é que os seus detractores se opõem à consagração jurisprudencial dessa corrente conceptual. Portanto, a divisão existe entre aqueles que atribuem ao parecer a natureza de acto administrativo lesivo e os que lha não conferem. Não existe uma terceira via. Precisamente para escapar a essa dicotomia é que no acórdão de 27.11.02 supra referenciado, um dos membros da formação, defensor da solução contrária, emitiu uma declaração de voto onde afirmou que "não obstante as muitas reservas à recorribilidade, em geral, dos pareceres vinculantes, votei o acórdão em atenção ao tipo legal muito especial deste acto autorizativo da RAN, resultante de requerimento do interessado ao próprio organismo que o emite e bem assim de um procedimento autónomo, não directamente instrumental doutro acto e de um procedimento de licenciamento" 4. Por outro lado, muitas vezes, o conflito de interesses entre a pessoa colectiva que emite o Parecer vinculativo e a entidade que pratica o acto final é inquestionável, sendo perfeitamente admissível que, ao possibilitar-se que na impugnação do acto final possam conhecer-se dos vícios do parecer, esta descure a defesa das finalidades por aquele prosseguidas para assim melhor poder impor os seus pontos de vista. Ora, não pode olvidar-se que, independentemente desse eventual conflito de interesses, o certo é que o legislador, na expectativa de uma distribuição acertada de competências com vista à prossecução dos interesses da comunidade, procedeu à sua repartição por diversas entidades públicas e órgãos administrativos, de acordo com as finalidades prosseguidas por cada uma delas, sendo sensato - imperioso, dizemos nós, de acordo com a ordem jurídica estabelecida - que devam intervir nos processos em que o exercício dessas competências esteja a ser apreciado. Em suma, fora dos casos de nulidade, que pode ser apreciada por qualquer entidade administrativa ou judicial, é corolário da natureza obrigatória e vinculativa de um parecer a necessidade da sua legalidade ser apreciada apenas, e exclusivamente, no âmbito da entidade que o proferiu e não quando é trazido para o seio de outra, que apenas tem de o respeitar. 5. No entanto, o que temos nos autos é um recurso contencioso interposto de um acto camarário que recusou o pedido de licenciamento de uma construção mas que teve como suporte essencial um acto administrativo de uma entidade da Administração Central que não foi oportunamente impugnado. Perante essa situação a recorrente elege como objecto do recurso contencioso a deliberação da Câmara mas, simultaneamente, imputa ao acto do IPPAR diversos vícios que caracteriza como ilegalidades suas, defendendo a sua anulabilidade (artigo 61 da petição). Tudo no mesmo recurso, tudo sem a intervenção dos órgãos do IPPAR. Como se vê no sumário do acórdão deste Tribunal de 29.11.01, proferido no recurso 40865, que relatámos, "Na impugnação de um acto administrativo apenas podem ser conhecidos os vícios imputados a esse acto e não outros que possam eventualmente afectar um outro acto com ele relacionado mas que não é alvo da impugnação deduzida. No âmbito de um recurso contencioso, pode, indirectamente, ser apreciada a nulidade de outro acto administrativo, uma vez que a nulidade dos actos administrativos pode ser apreciada a todo o tempo por qualquer tribunal ou autoridade administrativa." Por outro lado, embora no âmbito das relações entre a entidade que emite o parecer e a que profere o acto final, no acórdão deste STA, de 5.2.03, emitido no recurso 1812/02, que vem na linha do acabado de citar, escreveu-se o seguinte: "... é certo que o parecer subjacente à decisão recorrida (o último) consubstancia um acto administrativo, pois ele consubstancia uma decisão de órgão da Administração ao abrigo de normas de direito público e visa produzir efeitos numa situação individual e concreta (art. 120.º do C.P.A.). Nestas condições, como acto administrativo que é, e não estando afectado por vício que implique nulidade ou inexistência, ele produz os efeitos que visa enquanto não for anulado, por via administrativa ou contenciosa, impondo-se, enquanto se mantiver, aos próprios órgãos da Administração ao praticarem actos que dele dependam. Na verdade, como resulta claramente do preceituado nos arts. 134.º, n.º 2, 136.º e 142.º do C.P.A., só a nulidade (e, por maioria de razão, a inexistência) de actos administrativos pode ser declarada por qualquer órgão administrativo. Quanto aos actos anuláveis, na falta de disposição em contrário, só os seus autores e respectivos superiores hierárquicos ou órgão delegante ou subdelegante ou tutelar têm competência revogatória (art. 142.º, n.º 1, do C.P.A.)." Concluindo, mais adiante, "Assim, as câmaras municipais não têm poder legal para controlar a legalidade ou anular os actos das entidades consultadas que possam enfermar de vícios geradores de mera anulabilidade, antes têm, neste âmbito do licenciamento de construções na área referida, o dever legal de acatar o que for por aquele decidido através de actos que não sejam nulos ou inexistentes e que não tenham sido anulados por quem tem competência contenciosa ou administrativa para o fazer. Por isso, a alegada falta de fundamentação do parecer referido, a ocorrer, não sendo geradora de inexistência deste nem de vício gerador de nulidade (art. 133.º do C.P.A.), mas sim mera anulabilidade (art. 135.º do mesmo Código), não poderia constituir obstáculo aos efeitos vinculativos previstos na lei para aquele parecer relativamente à decisão do pedido de licenciamento a proferir pela Câmara Municipal...". Logo, no caso que nos ocupa, não imputando a recorrente ao acto do IPPAR vício gerador de nulidade o seu conteúdo decisório impõe-se na ordem jurídica (art.ºs 134, n.º 2 e 136, n.º 2, do CPA), não podendo ser apreciado no âmbito do presente recurso contencioso. 6. Face ao exposto, terá de concluir-se, estarmos perante um acto administrativo, a deliberação recorrida, que, podendo padecer de algumas ilegalidades que permitiriam fundamentar a sua anulação contenciosa, está, todavia, em conformidade com parecer vinculativo, a vigorar em pleno, cuja falta ou desrespeito geraria a sua própria nulidade ( art.º 52 , n.º 2, a), do DL 445/91 ) (Para se ver a inconsistência da solução contrária vejamos o seguinte: Estamos perante um parecer obrigatório vinculativo que gerará a nulidade do acto administrativo final do procedimento se faltar ou, existindo, se aquele não estiver em conformidade com ele (significa uma prevalência absoluta do parecer sobre o acto final). Pretendendo-se que o recurso contencioso apenas é admissível do acto final poderíamos figurar as seguintes hipóteses: 1.ª Se não houver parecer o acto final será nulo; 2.ª Se houver parecer: -o acto final está em conformidade com o parecer: conhecem-se, também, dos vícios do parecer que se repercutem no acto final. -o acto final está em desconformidade com o parecer: se o parecer for legal e o acto final ilegal o recurso procede e não haveria problemas; se o parecer for ilegal e o acto final legal: o acto final seria legal, mas por estar em desconformidade com o parecer já seria nulo!) Na verdade, de acordo com esse preceito "São nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e que: a) Não estejam em conformidade com os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações legalmente exigíveis." Esta constatação inultrapassável conduz, necessariamente, a que tal acto tenha que ser aproveitado, mantendo-o na ordem jurídica, tornando-se inoperacionais as referidas ilegalidades. A decisão recorrida não pode, por isso, manter-se. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos referidos, por procederem as conclusões X, XI, XVI, XVII e XVIII, acordam em conceder provimento ao recurso interposto revogando a decisão recorrida, negando provimento ao recurso contencioso. Custas a cargo da recorrente fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, em 150 e 75 euros no TAC e 300 e 150 euros neste S.T.A. (a cargo da recorrente contenciosa). Lisboa, 3 de Junho de 2004 Rui Botelho – Relator-Freitas Carvalho (voto a decisão com a declaração que considero que a decisão do Presidente do IPPAR que o recorrente impugna consubstancia um acto administrativo de natureza autorizativa (cfr. art.º 23 , n.º 1, da Lei 13/85 , de 6 de Julho), proferido um sub procedimento autónomo cuja decisão final, definindo a situação jurídica individual e concreta, é lesiva dos direitos e interesses legítimos da recorrente que, como tal, devia (e talvez ainda possa) ser impugnada em processo próprio). - Santos Botelho ( vencido, por entender, em resumo, que se deveriam ter conhecido dos vícios que a recorrente contenciosa imputa à deliberação da C.M. de Leiria por referência ao Parecer do IPPAR uma vez que, na minha óptica, a corrente jurisprudencial, que se tem vindo a consolidar, no sentido da recorribilidade dos pareceres vinculativos, radica numa posição que procura interpretar e aplicar mais generosamente a garantia constitucional do recurso contencioso, só que, sendo essa uma abertura jurisprudencial, tendo em vista a melhor defesa das posições subjectivas dos Particulares, apenas significou que os mesmos se assim o entenderem por conveniente, poderiam desde logo, impugnar o dito Parecer, tratando-se por isso, de uma faculdade, e não um ónus, daí que face à sua não impugnação se não possa falar de caso decidido ou caso resolvido, obstativa de uma eventual arguição de vícios, que apesar de ligados ao Parecer se tenham acabado por repercutir na decisão final. Em suma, entendo que não se verifica no caso em apreço, um qualquer efeito preclusivo. Na verdade, tenho para mim que se assim não fosse, então, a já aludida, nova orientação jurisprudencial, apesar de ditada por razões ligadas à melhor defesa do Particular acabaria por se voltar contra ele, fazendo com que, num campo onde a recorribilidade dos Pareceres vinculativos, não é isenta de controvérsia, o Particular venha a ficar de alguma forma numa situação de défice de tutela).