IVDo Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Enquadrando desde já a matéria controvertida, refira-se o seguinte:
Dispõe o art. 41º nº 1 CPTA, designadamente que:
“… a ação administrativa comum pode ser proposta a todo o tempo.”
Da Forma de processo.
Os Autores instauraram esta ação administrativa comum sob a forma sumária.
Nos termos do disposto no art. 35º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, as formas de processo administrativo – processos declarativos e principais, e, portanto, sem prejuízo do regime próprio dos processos cautelares, regulados no Título V, arts 112º e segs, e dos processos executivos, regulados no Título VIII, arts 157º e segs - são:
1 - «Aos casos previstos no título II deste Código – ação administrativa comum – corresponde o processo de declaração regulado no Código de Processo Civil, nas formas ordinária, sumária e sumaríssima.
2 – Os casos previstos nos títulos III – ação administrativa especial - e IV – processos urgentes (contencioso eleitoral, contencioso pré-contratual, intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias) – regem-se pelas disposições aí previstas e pelas disposições gerais, sendo subsidiariamente aplicável o disposto na lei processual civil».
A ação administrativa comum, de acordo com o art. 35º, nº 1 e art. 42º, nº 1, com as especificidades do nº 2 e do nº 3 deste artigo, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segue os mesmos termos do processo de declaração regulado no Código de Processo Civil, nas suas formas ordinária, sumária e sumaríssima, cumprindo ao art. 43º delimitar o âmbito de aplicação das formas do processo, adotando como ponto de referência o valor da causa.
O Prof. Mário Aroso de Almeida refere, in «O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais», 3ª edição, Almedina, Maio de 2004, pág. 78, que «sem prejuízo da existência de processos urgentes, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, estrutura (...) os processos não urgentes em torno de um modelo dualista, assente na contraposição entre duas formas de processo, a que dá o nome de ação administrativa comum e de ação administrativa especial».
Na presente Ação vieram os então Autores, requerer, em síntese, a condenação da EP no pagamento de indemnizações por danos Patrimoniais e não patrimoniais, em resultado de acidente de viação ocorrido na EN 228.
O sentido da decisão face ao presente processo está, naturalmente, condicionado por aquilo que pôde ser dado como provado.
Como decorre da generalidade da Jurisprudência e Doutrina Administrativa, a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos regia-se à data pelo disposto no DL 48.051, de 21/11/67, pelo que aqueles serão responsáveis quando for de concluir que os seus órgãos ou agentes praticaram, por ação ou omissão, atos ilícitos e culposos, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, e que daí resultou um dano para terceiro.
Por outro lado, e em linha com o Acórdão do STA nº 0903/03 de 03-07-2003, refira-se ainda que "para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas por atos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano" Acórdão STA de 9.5.02 no recurso 48077.
A ação improcederá se um destes requisitos se não verificar”.
O facto ilícito consiste numa ação (ou omissão) praticada por órgãos ou agentes estaduais (em sentido lato) violadora das "normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis" ou "as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração" (art.º 6 do DL 48 051, de 21.11.67).
A culpa é o nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ilícito à vontade do agente. Envolve um juízo de censura, face à ação ou omissão, segundo a diligência de um bom pai de família (art.º 4, n.º 1).
O nexo causal existirá quando o facto ilícito for a causa adequada do dano.
De acordo com o preceituado no art.º 563 do CC «A obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão».
Constitui jurisprudência pacífica, designadamente do STA, que o nexo causal entre o facto ilícito e o dano se deve determinar pela doutrina da causalidade adequada, ali contemplada, nos mesmos termos em que o direito civil a admite, entendimento extensível, de resto, a todos os requisitos da responsabilidade civil (acórdão STA de 6.3.02, no recurso 48155).
Finalmente, o dano traduz-se no prejuízo causado pelo facto ilícito (art.º 564º do CC).
Relativamente ao nexo de causalidade vigora, como se disse, a teoria da causalidade adequada na formulação consagrada no art°563° do CC.
Em qualquer caso, como se refere no Acórdão do STA de 2002.10.02 in Recurso 1690/02:
"(...) a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil cada vez que pratica um ato administrativo ilegal.
Com efeito, resulta da conjugação do artº 6° do DL 48.051, de 21.11.1967, com os artºs 2° e 3° do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um ato ilícito gerador de responsabilidade.
Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de proteção do interesse material do particular, não bastando uma proteção meramente reflexa ou ocasional.
Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89 RLJ, Ano 125° p.84 e AC. STA de 31.05.2000, recº 41201).
Sintetizando, refira-se que a responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão pública do Estado e demais pessoas coletivas por facto ilícito, a que se referem os normativos aludidos coincide, no essencial, como tem sido jurisprudência uniforme, designadamente do STA, com a responsabilidade civil consagrada no art. 483º do Código Civil, dependendo a obrigação de indemnizar, como ficou já dito, da verificação cumulativa dos pressupostos: facto, ilicitude, culpa, nexo de causalidade e dano – (cf. entre outros Ac. STA de 04.12.03, rec. 557/03 e de 11.02.03, rec. 323/02).
A fim de facilitar a visualização da controvertida questão do ponto de vista normativo, infra se transcrevem, parcialmente, os Artigos 3º e 6º do DL nº 48.051, então aplicável:
Artº 3º
“Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de atos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.”
“Artº 6º Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.”
Em face de tudo quanto supra ficou expendido, é certo, tal como decidido em 1ª Instância, que se verificaram Prejuízos suscetíveis de serem indemnizados.
Como resulta do Acórdão nº 0226/09 do STA, de 04-02-2010 “… face à definição ampla de ilicitude constante do art. 6° do DL n° 48.051/67, de 21 de Novembro, estando em causa a violação do dever de boa administração, a culpa assume o aspeto subjetivo da ilicitude, que se traduz na culpabilidade do agente por ter violado regras jurídicas ou de prudência que tinha obrigação de conhecer e de adotar.
Com referência à culpa, como ensina ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, agir com culpa, significa atuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E essa conduta será reprovável quando o lesante em face das circunstâncias concretas da situação “podia e devia ter agido de outro modo”.
O nexo de causalidade, pressuposto da responsabilidade civil, consiste na interação causa/efeito, de ligação positiva entre a lesão e o dano, através da previsibilidade deste em face daquele, a ponto de poder afirmar-se que o lesado não teria sofrido tal dano se não fosse a lesão (art. 563º do C.Civil).”
A culpa é o nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ilícito à vontade do agente, envolvendo um juízo de censura, face à ação ou omissão, segundo a diligência de um bom pai de família (art.º 4, n.º 1).
O nexo causal existirá quando o facto ilícito for a causa adequada do dano. De acordo com o preceituado no art.º 563 do CC «A obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão».
Finalmente, o dano traduz-se no prejuízo causado pelo facto ilícito (art.º 564º do CC).
Analisemos agora a questão em concreto.
Desde logo, importa seguir o percurso cognoscitivo adotado pelo tribunal a quo, tanto mais que como referia Hans Kelson, in Teoria Pura do Direito, "a interpretação científica é pura determinação cognoscitiva do sentido das normas jurídicas, ela não é criação jurídica".
Desde logo, estamos perante uma presunção de culpa por parte da Recorrente/EP, como resulta do Artº 4º do referido D.L. n.º 48051 e artºs 487º e 493º do CC).
Verificando-se esta presunção juris tantum, a mesma só poderia ser ilidida pela EP, mediante prova da inexistência de culpa. É o que resulta do estatuído pelo art. 350º-2, ainda do CC.
Assim, se aos aqui Recorridos sempre caberia o ónus de provar os factos que servem de base à presunção legal de culpa, à Estradas de Portugal caberia o ónus de ilidir a aludida presunção.
Entendeu o tribunal de 1ª instância, sem que tal se mostre suscetível de ser censurado, que a aqui Recorrente não ilidiu a sua responsabilidade pelo sinistro, tanto mais que não é aceitável que uma pedra de enormes dimensões e mais de 250kg. caia do morro adjacente para a estrada e aí permaneça, sem que o titular pela via em questão demonstre tudo ter feito para o evitar, independentemente da chuva que precedentemente terá caído.
Foi pois entendido que a conduta omissiva da Estradas de Portugal se mostrou ilícita e culposa, nos termos conjugados dos artigos 350.º e 493º, n.º 1 do C.C, e DL n.º 48.051, de 21/11/67.
Em termos de nexo de causalidade, resultou provado o mesmo, na medida em que, se não fosse a existência de terras e pedras na via em causa, os aqui Recorridos não teriam sofrido os danos reclamados.
Efetivamente, nos termos do art. 5.º do DL. n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro, diploma que alterou o Código da Estrada, as vias públicas devem ser convenientemente sinalizadas nos pontos em que o trânsito ou o estacionamento estejam vedados ou sujeitos a restrições, onde existam obstáculos, curvas encobertas ou passagens de nível, bem assim, cruzamentos, entroncamentos ou outras circunstâncias que imponham aos condutores precauções especiais.
É incontornável constituir atribuição da EP, garantir a vigilância, limpeza e conservação das infraestruturas rodoviárias sob sua jurisdição, onde se inclui a EN 228, o que inclui, naturalmente, não só as faixas de rodagem, mas também as demais infraestruturas associadas, como sejam as bermas, valetas e taludes e toda a envolvente.
Como se referiu na Sentença de 1ª Instância, a Recorrente “apesar de indicar como organiza a sua vigilância na sua área de jurisdição, e naquele ponto em concreto, a verdade é que não verificou que tais pedras se encontravam sem suporte ou proteção, não sendo apenas e porque o peso da água de chuva que tinha caído nas semanas que antecederam, elas ofereciam perigo de derrocada para o interior da estrada, não pode ser considerado como caso de força maior, pois impendia sobre o Réu o dever de fiscalização de todas as suas vias e suprimir os perigos que eventualmente pudessem causar acidentes, como foi o caso, não é apenas efetuar obras de conservação e reparação na via, há que verificar toda a envolvente á estrada, apesar das chuvas fortes, o talude deveria ter sido verificado de forma a não desmoronar para a faixa de rodagem.
Deste modo, não se mostra ilidida a presunção de culpa, por parte do Réu.”
Não merece igualmente censura a Conclusão a que chegou o tribunal de 1ª instância ao considerar estarem verificados os pressupostos, facto, ilicitude, culpa, dano e nexo de causalidade, pressupostos estes de que depende a obrigação de indemnizar.
Aqui chegados, o que está pois em causa será a quantificação da indemnização a atribuir.
Relativamente aos danos patrimoniais demonstrados (danos no veículo) a questão é linear, uma vez que o orçamento elaborado aponta para prejuízos de 5.309,11€.
Quanto aos danos sofridos pela privação do veículo, constituindo, um verdadeiro dano na esfera patrimonial do respetivo dominus, independentemente da sua utilização, o ressarcimento desse dano compete ao autor da conduta ilícita e culposa que o causou, por forma a que o lesado seja compensado pela privação do uso do seu bem, mas sem que isso se converta em enriquecimento injustificado do aqui Recorrido à custa do Recorrente.
Quanto aos danos morais, atenta a matéria provada, admite-se merecer também tutela do direito – cfr. art. 496.º, n.º1 do Código Civil.
Resultando provado que o segundo Recorrido, em consequência do embate, sofreu fratura do escafoide, dos ossos próprios do nariz, do arco médio da 6ª costela e do pulso da mão direita, bem como diversas escoriações na cara, peito, braços e punhos, admite-se como razoável o quantum indemnizatório definido de € 1.500,00.
Em síntese, entende-se que as definidas e atribuídas indemnizações pelo tribunal a quo se mostram justas e equilibradas.
Percorrida e analisada que foi a sentença recorrida, importa agora, e finalmente, analisar objetiva e concretamente os vícios imputados à mesma pela Recorrente Jurisdicional.
No que concerne à impugnação da matéria de facto dada como provada e no respeita ao ponto 14, ínsito na Sentença, resultante do quesito 13 da B.I. deu-se efetivamente como provado que “o acidente ocorreu numa quarta-feira, em dia de plena laboração dos serviços de conservação/administração direta da ex direção de estradas de V...”
No Recurso Jurisdicional interposto, a Recorrente contesta a resposta dada, remetendo para o horário de funcionamento normal dos serviços públicos, concluindo que às 6:45 ainda não tinha começado o período normal diário de trabalho da EP.
Em qualquer caso, tal afirmação é falaciosa, pois não é suposto que situações de urgência ocorridas nas Estradas Nacionais, só possam ser acudidas em “horário de expediente”. Mal seria que obstruções na via pública só pudessem ser resolvidas, por assim dizer, das 9h às 17h.
Aliás, isso mesmo resultou do depoimento prestado pelas testemunhas, que esclareceram, designadamente, que o pessoal da JAE afeto à conservação e segurança das vias está, permanentemente ligado à proteção civil, dia e noite, para ocorrer a situações de obstrução da via e outros factos que obstem à boa e segura circulação dos veículos.
Terá sido pois, designadamente, em face do que precede, que o tribunal de 1ª instância, sem surpresa, deu tal facto como provado, não se vislumbrando pois razões que justifiquem a alteração dada ao quesito 13.º da B.I, e que determinou o facto provado 14 da Sentença recorrida.
No que concerne já à imputada culpa do condutor do veículo, pela verificação do acidente, sempre se dirá que o facto de alegadamente não terem ocorrido no local quaisquer outros os acidentes e ter na ocasião o condutor do veículo uma taxa de alcoolemia de 0,2 g/l, só por si não pode ter quaisquer consequências em termos de exclusão da responsabilidade de Estradas de Portugal, tanto mais, que, e no que ao álcool concerne, à data, a referida taxa era admissível.
Quanto à suposta não verificação de quaisquer outros acidentes no local, se é certo que esse facto, mesmo a confirmar-se, não permitiria excluir a responsabilidade da Estradas de Portugal pelo acidente em apreciação, por outro lado, admite-se como provável, que após o sinistro o local tenha visto a sua sinalização reforçada.
Também no que respeita à velocidade, não ficou igualmente provado que o veículo circulasse para além dos limites de velocidade impostos legal e regularmente, ou recomendáveis atentas as condições climatéricas verificadas na ocasião, o que a demonstrar-se, o que não foi o caso, poderia mitigar a responsabilidade da aqui Recorrente.
Não ficou assim provada qualquer atuação ilícita ou negligente por parte do condutor do veículo acidentado.
A terceira questão que suportou o Recurso jurisdicional interposto assentou no entendimento que o acidente participado terá resultado de caso fortuito ou força maior, o que permitiria excluir a responsabilidade da Recorrente, argumento que, igualmente, se não reconhece.
Efetivamente, não se mostrando impugnados os “factos provados” constantes da Sentença, 5, 7, 8, 9, e 10, que evidenciam e ilustram que o controvertido acidente resultou de causas objetivamente imputáveis, por omissão, à Recorrente, de onde se destaca a deficiente conservação e sinalização da estrada no local do acidente, ficou, por natureza excluído o “caso fortuito” ou a “força maior”, como causa principal e determinante do sinistro.
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso, confirmando-se o sentido da decisão proferida em 1ª Instância.
Custas pelo Recorrente
Porto, 6 de Março de 2015
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Luís Migueis Garcia
