01022/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Era verticalmente definitivo o acto de um Director Regional que, no uso de poderes delegados pelo Secretário Regional, homologou a lista de classificação de um determinado concurso de pessoal. II – O recurso hierárquico interposto desse acto para o referido Secretário Regional não era necessário, pelo que o subsequente silêncio da entidade «ad quem» não constituiu um indeferimento tácito contenciosamente impugnável. III – É de rejeitar, por falta de objecto, o recurso contencioso interposto desse pretenso acto silente.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: O Secretário Regional da Economia do Governo Regional dos Açores interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA-Sul que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por A…, melhor identificado nos autos, anulou o indeferimento tácito recaído sobre o recurso hierárquico interposto do acto homologatório da lista de classificação final do concurso interno de acesso limitado para o preenchimento de dois lugares de subinspector do quadro de pessoal da Inspecção Regional das Actividades Económicas (IRAE). O recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as seguintes conclusões: 1 – a) A IRAE é, nos termos do disposto no n.º 1 do art. 1º do DRR n.º 16/1997/A, de 26/7, «um serviço da Secretaria Regional da Economia que tem como objectivo velar pelo cumprimento de todas as normas que disciplinam as actividades económicas», que funciona na dependência directa do Secretário Regional da Economia, que pode delegar as competências que o diploma lhe confere relativamente à IRAE no Director Regional do Comércio, Indústria e Energia» (n.º 4 do mesmo artigo). E: b) Dependendo o serviço directamente do Secretário Regional da Economia, é este, pois, o dirigente máximo do serviço a quem compete, nos termos do disposto no art. 39º , n.º 1, do DL n.º 204/98 , de 11/7, a homologação da acta que contém a lista de classificação final. 2 – a) Como resulta dos factos provados, o Secretário Regional da Economia, pelo seu despacho D/SRE/97/109, efectuou a delegação no Director Regional da Indústria e Energia das competências relativas à IRAE que homologou a lista de classificação final no uso de poderes delegados pelo referido despacho, conforme expressamente fez constar do acto de homologação. Parece por demais evidente que o acto de homologação da lista definitiva praticado pelo Director Regional do Comércio, Indústria e Energia, ao abrigo da delegação de competências, é um acto definitivo e executório, porque teria tal natureza se fosse praticado pelo delegante. Por assim ser: Do acto em causa não cabe recurso hierárquico necessário por estar desde logo aberta a via contenciosa, não tendo, em consequência, o Secretário Regional da Economia qualquer dever legal de decidir o recurso para si interposto daquele acto, nem se formando, em consequência, o acto de indeferimento tácito. Deste modo: Havendo decisão final sobre a pretensão do interessado, não podia haver lugar à formação do deferimento tácito ( art. 109º , n.º 1, do CPA ), carecendo o recurso de objecto. A decisão recorrida violou, pois, o n.º 1 do art. 109º do CPA . 3 – a) Argumenta-se, ainda, no sentido da ilegalidade da delegação por ser pretensamente ilegal por se tratar «de uma delegação de competências no delegado para decidir recursos administrativos interpostos de actos seus», salvo o devido respeito sem razão. b) De facto, por um lado, os actos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação é como se fossem praticados pelo próprio delegante, revestindo a natureza dos que ele praticaria e, por isso, não se poderia nunca estar perante a apreciação de qualquer recurso de acto próprio do delegado. Por outro lado, a existência de delegação não implica que os interessados não possam recorrer dos actos praticados pelo delegado para o delegante. Tratar-se-á, porém, de recursos hierárquicos impróprios, facultativos, cuja decisão não abre a via contenciosa já por ela já estar aberta pelo acto do delegado, já porque se não o estiver é porque o próprio acto do delegante não é definitivo e, por isso, susceptível de permitir o acesso directo aos tribunais. c) Acresce que, mesmo que o acto de delegação fosse inválido – admitindo sem conceder – a invalidade afectá-lo-ia apenas de anulabilidade na forma de vício de violação de lei. Ora: De uma sorte, à data da prática do acto impugnado tinha decorrido há muito o prazo para a impugnação do acto de delegação pelo que se havia consolidado na ordem jurídica. E, De outra sorte, ainda quer tal não tivesse acontecido e atento o princípio da substanciação, não tendo tal vício sido alegado pelo recorrente estava vedado ao tribunal recorrido o seu conhecimento (art. 36º, n.º 1, al. d), da LPTA, que a decisão recorrida violou). 4 – a) A al. g) do n.º 1 do art. 27º do DL n.º 204/98 , de 11/7, prevê que do aviso de abertura do concurso conste a menção de que o júri deliberou já sobre os critérios de selecção. Afigura-se que a omissão de tal exigência, porque de concurso interno se trata, não é susceptível de inquinar o acto final, uma vez que a finalidade da formalidade se acha atingida. Na verdade, No caso em apreço, e como consta do processo respectivo, tais critérios foram fixados antes do conhecimento da identidade dos candidatos e dos respectivos currículos, isto é, anteriormente à própria publicação do aviso de abertura do concurso, o que desde logo salvaguarda o próprio princípio da imparcialidade. E de resto: Os critérios foram publicitados através da acta do júri e estavam acessíveis a qualquer oponente ao concurso que deles pretendesse ter conhecimento. Por conseguinte; Atingidos assim os fins para que a lei criou a formalidade preterida, esta degrada-se em formalidade não essencial, perdendo aptidão para projectar qualquer invalidade sobre a decisão final. O recorrido contra-alegou, concluindo do seguinte modo: A douta decisão recorrida não merece censura. 2 – A IRE é um serviço da Secretaria Regional da Economia do Governo Regional dos Açores, cuja orgânica foi aprovada pelo DRR n.º 16/97/A, de 26/7. 3 – Por meio de delegação de poderes contida no Despacho D/SRE/97/109, publicado no JO, II Série, de 19/8/97, o Secretário Regional da Economia delegou no Director Regional do Comércio, Indústria e Energia o «exercício» das suas «competências relativamente à Inspecção Regional das Actividades Económicas», cfr. o respectivo n.º 1. 4 – Nos termos do disposto no art. 3º, al. g), do DRR n.º 17/98/A, que aprova a orgânica da Secretaria Regional da Economia, compete ao Secretário Regional da Economia «exercer as demais competências previstas na lei». 5 – Ora, do confronto do Despacho D/SRE/97/109 com os diplomas mencionados, resulta que a delegação de competências não compreende as competências atribuídas ao Secretário Regional da Economia – como membro do Governo – pelo art. 43º , n.º 2, do DL n.º 204/98 , de 11/7, como bem assinala a douta decisão recorrida. 6 – A delegação de competências não identifica ou especifica os poderes delegados, em violação do disposto no n.º 1 do art. 37º do CPA . 7 – Pelo que padecerá sempre do vício de violação de lei, determinante da sua anulabilidade, cfr. o art. 135º do CPA . 8 – A competência atribuída ao membro do Governo (Regional, no caso) pelo art. 43º , n.º 2, do DL n.º 204/98 , de 11/7, é insusceptível de poder ser delegada no âmbito da delegação de poderes contida no Despacho D/SRE/97/109. 9 – A competência prevista no art. 43º , n.º 2, do DL n.º 204/98 , de 11/7, não é uma competência relativa à IRE, mas sim uma competência legalmente atribuída a membro do Governo Regional. 10 – A lista de classificação final sobre a qual recaiu o despacho homologatório do Director Regional do Comércio, Indústria e Energia refere que «da homologação da lista de classificação final cabe recurso hierárquico para o Secretário Regional da Economia, o qual deverá ser interposto, nos termos do n.º 2 do art. 43º do supracitado diploma legal, no prazo de dez dias úteis». 11 – Isto é, consta da própria lista de classificação final a advertência de que a competência para a apreciação do recurso hierárquico do acto homologatório é do Secretário Regional da Economia. 12 – Com o que se demonstra que a competência para a decisão quanto a recurso hierárquico, prevista no 43º, n.º 2, do DL n.º 204/98 , de 11/7, não foi delegada. 13 – Mesmo que tal competência tivesse sido delegada, então a autoridade recorrida tinha a obrigação de remeter o recurso hierárquico para o Director Regional do Comércio, Indústria e Energia, como decorre do disposto no art. 34º do CPA . 14 – A al. g) do n.º 1 do art. 27º do DL n.º 204/98 , de 11/7, determina que do aviso de abertura do concurso conste a «indicação de que os critérios de apreciação e ponderação da avaliação curricular e da entrevista profissional de selecção, bem como o sistema de classificação final, incluindo a respectiva fórmula classificativa, constam de actas de reuniões do júri». 15 – Esta disposição densifica, no plano concursal do funcionalismo público, o princípio constitucional da imparcialidade, constante do art. 266º, n.º 2, da CRP. 16 – Esta disposição, ainda, obedece aos princípios da liberdade de candidatura, de igualdade de condições e de oportunidades entre todos os candidatos, no cumprimento da garantia consagrada na al. d), do n.º 2 do art. 5º do DL n.º 204/98 , de 11/7. 17 – A exigência constante da al. g) do n.º 1 do art. 27º deste decreto-lei obedece, também, a um princípio de transparência de actuação do júri. 18 – A concretização dos princípios referidos não se basta apenas com a prévia aprovação dos critérios de avaliação dos concorrentes previamente à publicação do aviso de abertura do concurso. 19 – O aviso de abertura do concurso tem de conter todos os elementos constantes da al. g) do n.º 1 do art. 27º do DL n.º 204/98 , de 11/7. 20 – A essencialidade da norma do art. 27º do citado decreto-lei resulta precisamente da existência de (i) prévia deliberação do júri quanto aos critérios de avaliação dos concorrentes (ii) e de comunicação «urbi et orbi» contemporânea do aviso de abertura do concurso de que tal deliberação existe. 21 – É indispensável que do aviso de abertura do concurso conste a referência de que os critérios de avaliação dos concorrentes constam de acta que recolhe a deliberação do júri, como assinala a jurisprudência citada na douta decisão recorrida. 22 – Ou, como se decidiu no acórdão do Pleno de 19/2/97, proferido no rec. N.º 28.280, «é necessário não só que a aprovação dos critérios de avaliação anteceda o conhecimento dos currículos, mas que o mesmo suceda com a divulgação desses critérios. É esta uma essencial garantia do princípio da imparcialidade acolhido no art. 266º, n.º 2, da Constituição». 23 – Em face do que a douta decisão recorrida deve manter-se como é de Direito, com todas as consequências legais. Já neste STA, a Ex.ª Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso. A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º , n.º 6, do CPC . Passemos ao direito. O aqui recorrido interpôs recurso contencioso do indeferimento tácito alegadamente recaído sobre o recurso hierárquico em que impugnara o acto de homologação da lista de classificação final de um concurso de pessoal. Na sua resposta, o Secretário Regional, ora recorrente, sustentou a ilegalidade do recurso por falta de objecto, já que o sobredito acto de homologação seria imediatamente recorrível na ordem contenciosa. Todavia, o acórdão «sub judicio» julgou improcedente essa questão prévia e, passando a conhecer do mérito do recurso contencioso, veio a conceder-lhe provimento por o acto tácito enfermar de um certo vício de violação de lei. Neste recurso jurisdicional, o recorrente reedita a denúncia de que se não formou o acto tácito impugnado; e, subsidiariamente, acrescenta que tal acto não padece da violação de lei que o TCA nele entreviu. Ora, começaremos por averiguar se o recurso contencioso tem, ou não, objecto; e só na hipótese de concluirmos pela improcedência dessa questão prévia é que conheceremos da questão de fundo também colocada no recurso. O acto que homologou a lista de classificação do concurso foi praticado pelo Director Regional do Comércio, Indústria e Energia que alegou fazê-lo ao abrigo de uma delegação de poderes emanada do Secretário Regional da Economia do Governo Regional dos Açores. Sendo assim, e na medida em que o delegado age sempre na vez e na posição do delegante, parece imediatamente inconcebível que, daquele acto do delegado, coubesse ainda um recurso hierárquico necessário para o Secretário Regional. Com efeito, e ao actuar na qualidade de delegado, aquele Director Regional posicionou-se e decidiu no exacto «situs» em que, não fora a delegação de poderes, se posicionaria e decidiria o Secretário Regional delegante; de modo que a decisão do delegado tinha a força e o efeito jurídicos que seriam naturalmente conferidos a um similar acto da entidade delegante (cfr. o art. 35º , n.º 1, do CPA ). E essa solução geral não era afastada pelas regras especiais a que se subordinava o concurso dos autos. Regia-se este procedimento pelo regime do DL n.º 204/98 , de 11/7, que foi adaptado à Região Autónoma dos Açores pelo DLR n.º 27/99/A, de 31/7. Ora, o art. 39º do mencionado decreto-lei previa que a acta continente da lista de classificação final fosse homologada, ou pelo dirigente máximo do serviço, ou pelo membro do Governo competente – que, naquela Região Autónoma, correspondia a um Secretário Regional. E o art. 43º, n.º 2, do mesmo diploma dispunha que, da homologação da referida lista «feita pelo dirigente máximo do serviço», cabia recurso hierárquico a interpor para o membro do Governo que fosse competente – o que, obviamente, também significava que, da homologação efectuada pelo próprio membro do Governo, nenhum recurso hierárquico cabia – seguindo-se logo a impugnação na ordem contenciosa. Mas, se o regime legal aplicável excluía «in toto» que se impugnasse administrativamente o acto de homologação praticado pelo membro do Governo, então tal regime também afastava o uso desses meios administrativos quando o acto proviesse de um delegado dele – isto pelas razões já acima expostas. Ou seja e em suma: o Secretário Regional podia decidir por si o concurso; daí que o referido Director Regional do Comércio, Indústria e Energia, enquanto delegado dele, o pudesse também fazer, emitindo a derradeira palavra da Administração sobre a matéria. Contra a solução atrás desenhada, foram suscitadas nos autos objecções várias, de que importa conhecer. Respeitam elas à possibilidade e a legalidade da delegação de poderes e, ainda, ao anúncio de que era admissível deduzir um recurso hierárquico necessário do acto de homologação e à direcção que a este deveria ser imprimida. Tanto o aresto impugnado como o recorrido consideram impossível que o Secretário Regional da Economia delegasse no Director Regional competências que lhe eram inerentes enquanto membro do Governo, como seria o caso do poder para decidir recursos hierárquicos. Mas há aqui um severo equívoco: os poderes delegados que o Director Regional invocou ao praticar o despacho de homologação não eram, nem podiam ser, os necessários para decidir recursos hierárquicos – já que o delegado suportou-se na delegação para praticar um acto que não era assimilável à decisão de tais recursos. Portanto, não pode duvidar-se que a delegação invocada pelo Director Regional se referia realmente aos poderes que o delegante detinha para homologar – nos exactos termos do art. 39º , n.º 1, do DL n.º 204/98 – pois foi um acto desse género que o Director Regional então praticou. Também não colhe a ideia de que, sendo o despacho de delegação ilegal – por não especificar os poderes delegados, ao invés do que exige o art. 37º , n.º 1, do CPA – tornar-se-ia admissível o recurso hierárquico interposto. Com efeito, a consequência a extrair de um acto praticado ao abrigo de uma delegação de poderes inexistente, ilegal ou ineficaz era, apenas, a incompetência do autor do acto, e não a sua falta de definitividade vertical (neste sentido, e v.g., «vide» os acórdãos do STA de 5/5/94 e de 16/12/97, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.º 34.223 e 41.913); pois essa definitividade ficava imediatamente assegurada pela mera circunstância de o acto ser emitido com fundamento numa delegação de competências. E é ainda de referir a impossibilidade de, neste processo, se anular o despacho de delegação, ante a evidência de que tal acto não integra o objecto do recurso contencioso dos autos. O recorrido também afirma que, a haver delegação de poderes, o Secretário Regional deveria ter remetido o recurso hierárquico para o Director Regional, nos termos do art. 34º do CPA . Esta tese continua a fundar-se na convicção – que já vimos ser falsa – de que os poderes delegados respeitavam à decisão de recursos hierárquicos. E, ademais, trata-se de uma opinião destituída de fundamento mínimo, pois seria absurdo que aquele Director decidisse uma impugnação hierárquica deduzida de um acto seu. Por último, importa considerar um elemento impressionante – que consiste no facto da própria lista de classificação final informar os interessados que, do acto homologatório dela, poderiam recorrer hierarquicamente para o Secretário Regional da Economia. Tratava-se de um dado que repugnava «eo ipso» à delegação de competências que o Director Regional invocara para homologar a lista de classificação final; e um dado capaz de induzir em erro os destinatários, levando-os a recorrer hierarquicamente de um acto que, como atrás vimos, já era verticalmente definitivo. Ora, convém reter que aquela indicação errónea era impotente para mudar a natureza do acto de homologação – pois a natureza das coisas é o que é, independentemente de tudo o que delas se pense ou afirme. Assim, a definitividade vertical do acto de homologação não se esvaía pela circunstância de alguém ter erradamente suposto que ele detinha uma índole diversa. Portanto, à falsidade dessa indicação, não se seguia uma genuína abertura para se interpor um recurso hierárquico necessário, já que esta possibilidade estava absolutamente vedada pela natureza do acto praticado. E, no entanto, esse pormenor pode ainda relevar – nos termos do art. 58º, n.º 4, do actual CPTA. Todavia, essa relevância só será invocável num eventual processo futuro, pois, no regime da LPTA e atenta a feição típica dos recursos contenciosos, é impossível invocar a referida indução em erro para obter «in casu» um resultado satisfatório para o aqui recorrido – como, v.g., uma substituição do objecto do recurso contencioso (cfr. o art. 51º da LPTA). Afastadas as objecções anteriores, resta extrair as consequências do que inicialmente disséramos. Temos agora por certo que o despacho de homologação da classificação final do concurso era verticalmente definitivo na medida em que fora praticado por quem invocava poderes delegados para o efeito. Sendo assim, dele não cabia recurso hierárquico necessário, pelo que o aqui recorrente não tinha o dever legal de decidir o recurso hierárquico impróprio e facultativo (cfr. os arts. 158º , n.º 2, al. c), e 167º , n.º 1, do CPA ; e, como exemplo de uma jurisprudência corrente deste STA no domínio da LPTA, «vide» o acórdão de 2/6/87, rec. n.º 23.483). Portanto, o aqui recorrido nem sequer devia ter interpretado o subsequente silêncio do Secretário Regional como um indeferimento do meio por si usado; tendo-o feito, elegeu como alvo do seu recurso contencioso um acto silente que afinal se não formara, motivo por que o recorrente tem razão ao dizer que o recurso é ilegal por falta de objecto. Conclui-se, assim, que o recurso contencioso dos autos devia ter sido rejeitado nos termos do art. 57º, § 4.º, do RSTA. E, ademais, notaremos que tal rejeição continuaria a impor-se se porventura se sustentasse que o Secretário Regional tinha o dever de decidir o recurso que lhe fora dirigido; pois o subsequente acto tácito, então formado, seria meramente confirmativo do despacho da entidade «a quo» – sendo então de concluir pela irrecorribilidade dele (art. 25º da LPTA) e pela concomitante ilegalidade do recurso contencioso interposto. Nesta conformidade, e por procedência da questão prévia tratada nas duas primeiras conclusões da alegação de recurso, há que dar-lhe imediatamente provimento, o que prejudica a análise das demais matérias colocadas pelo recorrente. Nestes termos, acordam: Em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar o acórdão recorrido; Em rejeitar, por ilegal, o recurso contencioso dos autos. Custas pelo ora recorrido, fixando-se: No TCA: Taxa de justiça: 100 euros. Procuradoria: 50 euros. Neste STA: Taxa de justiça: 200 euros. Procuradoria: 100 euros. Lisboa, 17 de Abril de 2008. - Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis .