IIO DIREITO
O presente recurso contencioso vem, como se vê, do despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Local, que declarou a utilidade pública e atribuiu o carácter de urgência à expropriação de uma parcela de terreno pertencente à Recorrente, com a área de 2.200 m2, o qual vem qualificado de ilegal por violar os princípios da necessidade e da boa fé e de estar inquinado de erro nos seus pressupostos de facto.
Vejamos o que se passou para que, depois, possamos decidir se a Recorrente litiga com razão.
1. A Câmara Municipal de Guimarães, tendo necessidade de uma determinada parcela de terreno para nela construir uma Rotunda, contactou os seus proprietários e com eles acordou a sua cedência gratuita a qual era compensada com a aprovação de um loteamento e do licenciamento da construção de um imóvel na parte restante do prédio de onde a parcela era destacada.
Todavia, após a celebração desse Acordo surgiram dificuldades na sua implementação o que levou o proprietário do terreno a escrever uma carta dirigida ao Sr. Presidente daquela Câmara, em 26/4/99, mostrando-lhe a sua insatisfação pela forma como o local onde se situaria a Rotunda estava a ser urbanizado e informando-o que, sentindo-se prejudicado com essa urbanização, pretendia resolver o dito Acordo, o que provocou a realização de reuniões com um Vereador daquela autarquia tendo em vista a resolução das divergências.
Mas sem êxito já que, muito embora a Recorrente tivesse declarado a sua aceitação, a Câmara não aceitou as alterações que ela sugeriu e, tendo urgência na realização da dita Rotunda e constatando que a concretização daquele Acordo poderia ser impossível, requereu à Entidade Recorrida a declaração de utilidade pública da parcela de que tinha necessidade e o seu carácter de urgência, pedido que foi satisfeito com a prolação do despacho recorrido.
Será que este despacho é ilegal pelas razões que a Recorrente lhe aponta ?
A resposta só pode ser negativa pelas razões que, a seguir, se adiantam.
2. A expropriação, ainda que por utilidade pública, constitui uma importante restrição ao direito de propriedade - constitucionalmente consagrado no art. 62.º da CRP - e, porque assim, e porque sendo espúrio ao harmónico conteúdo do direito de propriedade só deve ser admitida quando for absolutamente indispensável, isto é quando as finalidades de utilidade pública que se visam prosseguir não possam ser alcançados por meios menos gravosos. E é por isso que a mesma só deve ser decretada depois de uma cautelosa ponderação de todos os interesses envolvidos e deve ser limitada ao mínimo necessário para a realização dos fins em vista.
É nisso que se traduz o princípio da necessidade da expropriação, o qual, nestes casos, pode ser visto como uma manifestação do princípio da proporcionalidade, porquanto também aqui a privação que o particular é forçado deve ser adequada e necessária aos fins concretos prosseguidos pela Administração e deve ser tida como tolerável quando confrontada com esses fins e, portanto, também aqui a proibição do excesso deve ser alcançada através da realização das três dimensões fundamentais desse princípio, a da adequação, a da necessidade e a do equilíbrio. – Vd., entre outros, Acórdãos da Secção de 2/12/92 (rec. 29.672) in Ap. ao DR de 17/5/96, pg. 6688, e do Pleno de 18/4/02 (rec. 45.217) e F. do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pg. 127 e Seg.s e E. Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 98.
Por outro lado, e por respeito ao Estado de Direito e ao direito de propriedade nele ínsito – consagrados, respectivamente, nos art.s 2.º, 9.º, b), e art.º 62.º, da CRP - as medidas ablativas decorrentes da expropriação só devem ter lugar quando a aquisição por via negocial - que obrigatoriamente tem de ser previamente explorada (art.º 11.º do Código das Expropriações) - se gorar e não houver outra forma de alcançar o cumprimento do interesse público senão através do recurso à expropriação. O que quer dizer que a expropriação só pode ser decretada quando a aquisição consensual for inviável ou, pelo menos, inconciliável com a realização do interesse público. – Vd. Acórdão deste Tribunal de 15/3/01 (rec. 30.873), in Apêndices ao DR, de 17/2/03, pg. 298.
Por seu turno, o princípio da boa fé - com consagração constitucional no art.º 266.º, n.º 2, da CRP, e assento no art.º 6.º-A do CPA - postula que a Administração no exercício da sua actividade, em todas as suas formas e fases, deve agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé, isto é, do modo como se comportaria uma pessoa de bem por forma a que nas suas relações com os Administrados se estabeleça um clima de confiança e previsibilidade.
3. No caso sub judicio constatamos que a Câmara Municipal de Guimarães, tendo em vista a realização do interesse público, necessitava de se apropriar de uma parcela de terreno pertencente à Recorrente e, nessa conformidade, procurou negociar a sua aquisição amigável a qual, numa primeira fase, pareceu possível, tendo até sido alcançado acordo para essa aquisição.
Todavia, o cumprimento desse acordo gorou-se e, gorada essa possibilidade de aquisição amigável, a Câmara foi forçada a dar início às diligências que vieram a desembocar na expropriação que aqui se contesta apresentando à Recorrente - nos termos do citado art.º 11.º - uma proposta formal de aquisição indicando-lhe o valor que considerava justo. Mas sem sucesso, o que a forçou a solicitar à Entidade Recorrida a declaração de utilidade pública dessa parcela e a requerer o carácter de urgência à sua expropriação.
A Recorrente considera que esta factualidade evidencia a violação dos princípios da necessidade - uma vez que só podem ser expropriados os bens absolutamente necessários à satisfação da finalidade que a justifica e que tal se não verificava no caso sub judicio, visto, por um lado, a parcela objecto de expropriação ter sido cedida amigavelmente à Câmara Municipal e, por outro, a Recorrente sempre pretendeu – e continua a pretender – que o Acordo de cedência seja respeitado - e da boa fé - porquanto se atentou contra as regras da boa fé quando se solicitou a expropriação de uma parcela que, por acordo, já havia sido cedida gratuitamente à entidade que a requereu.
Ao que a autarquia responde que a Recorrente sempre inviabilizou o cumprimento daquele Acordo e que com isso impediu a realização das obras e que, atenta a urgência destas, não lhe restava outro caminho senão o de requerer a sua expropriação.
E, nesta controvérsia, não nos parece que a Recorrente tenha razão.
4. Na verdade, e estando comprovado que a Câmara Municipal de Guimarães diligenciou a aquisição amigável da parcela da Recorrente, e tanto assim que chegou a ser obtido Acordo, a procedência da sua tese dependia da prova de que aquela autarquia não carecia da parcela em causa ou de - atentas as circunstâncias concretas do caso - não necessitar de recorrer à via expropriativa e, além disso, de que inviabilizou o cumprimento do Acordo sem que para tanto lhe assistissem razões sérias e ponderáveis e que tinha tido em todo o procedimento um comportamento não conforme a uma pessoa de bem.
Ou seja, e dito de outro modo, a tese da Recorrente só podia proceder se lograsse provar, por um lado, que aquela autarquia não tinha necessidade da parcela expropriada e de que o recurso à sua expropriação foi injustificado e, por outro, que o clima de confiança e previsibilidade que deve presidir à sua actuação foi violado e que foi esse censurável comportamento que determinou a prolação do despacho recorrido.
Ora tal prova não foi feita.
Na verdade, a afirmação genérica e sem concretização de que aquela Câmara não precisava de recorrer à via expropriativa ou que não agiu de acordo com as regras da boa fé é manifestamente insuficiente, como também não chega alegar, de forma vaga, que a responsabilidade pela não concretização do Acordo se ficou a dever àquela autarquia, pois que o que importava era alegar e provar a factualidade demonstrativa de que esta não tinha necessidade de proceder à expropriação ou que não entrou nas negociações que culminaram no dito Acordo com propósitos sérios e razoáveis e de não agira de forma equilibrada e adequada: Isto é, cumpria-lhe provar que a Administração não tinha necessidade da parcela ou não tinha necessidade de recorrer à sua expropriação e que no procedimento expropriativo tinha violado as regras de confiança e boa fé que devem presidir às suas relações com os Administrados.
Ora, ao invés do que vem alegado, o que parece retirar-se dos elementos juntos aos autos é que não foi a Câmara a impossibilitar o cumprimento do Acordo já que o que deles parece decorrer é que, celebrado este, a Recorrente queria retirar mais vantagens do que aquelas que foram acordadas e, porque assim, foi exigindo mais do que, legitimamente, podia reivindicar e que foi esta permanente exigência que comprometeu irremediavelmente a sua concretização.
Não se pode, assim, afirmar que não houvesse necessidade da expropriação da dita parcela, pois que o que resulta do probatório é que se esta não fosse requerida e decretada, a Câmara não conseguiria concretizar as obras da Rotunda que pretendia fazer. Ou seja, a Câmara não dispunha de outra alternativa para satisfazer o interesse público que não o do recurso à via da expropriação.
Em suma, está por demonstrar que, nesse procedimento, a Câmara tivesse excedido os limites imprescindíveis à realização do interesse público e que, dessa forma, a expropriação se constituiu numa agressão injusta e inaceitável dos direitos da Recorrente ou que tivesse agido sem respeito pelas regras da boa fé.
É, pois, improcedente a alegação de que o despacho recorrido é ilegal por violação dos princípios da necessidade e da boa fé.
5. Finalmente a Recorrente sustenta que o despacho recorrido é anulável por se ter fundado em errados pressupostos de facto, na medida em que a sua prolação significava que a Entidade Recorrida ignorava a existência do referido acordo de cedência.
Mas também aqui litiga sem razão, porquanto, ao contrário do que alega, a Entidade Recorrida quando proferiu aquele despacho sabia que a aquisição amigável da parcela que a Recorrente pretendia não havia sido possível e que, portanto, as obras cuja realização se pretendia não poderiam ser concretizadas sem a prolação do despacho recorrido.
Ou seja, tal despacho foi proferido com verdadeiro conhecimento da situação real e, consequentemente, o mesmo não é ilegal por se ter fundado em errados pressupostos de facto.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 10 de Março de 2004.
Alberto Costa Reis – Relator – António Samagaio - Jorge Lopes de Sousa
