043/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I. A norma do art. 44º, nº 3 do EMFA/99, aprovado pelo DL nº 236/99, de 25 de Junho, na redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto, segundo a qual passou a relevar, para efeito do cálculo da pensão de reforma, o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço, tem carácter inovatório, sendo inaplicável retroactivamente às relações jurídicas estabelecidas anteriormente à sua vigência.

II. Desse modo, a referida norma não se aplica aos militares que se reformaram ao abrigo do regime do EMFA/90, aprovado pelo DL nº 34-A/90, de 24 de Janeiro, à luz do qual o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço não relevava para efeito do cálculo da pensão de reforma.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A… interpôs recurso jurisdicional para este Pleno, por oposição de julgados, nos termos dos arts. 24º, al. b’) do ETAF, e 763º e segs. do CPCivil, do acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 28.10.2004 (fls. 101 e segs.), que, sustentando a natureza inovatória da norma do art. 44º, nº 3 do EMFA/99, e a consequente inaplicação retroactiva da mesma, revogou decisão judicial que anulara o despacho de indeferimento do pedido do recorrente, no sentido de lhe ser considerado, para efeito do cálculo da pensão de reforma, o tempo de permanência na reserva fora da efectividade de serviço, negando provimento ao recurso contencioso interposto desse acto de indeferimento da CGA.

Alegou existência de oposição sobre a mesma questão fundamental de direito com o decidido no acórdão daquele mesmo Tribunal, de 03.07.2003, proferido no Rec. nº 11.206/02, já transitado em julgado.

Pelo acórdão interlocutório de fls. 234 e segs., foi julgada existente a invocada oposição de julgados, e ordenado, em consequência, o prosseguimento do recurso.

Na sua alegação final, formula o recorrente as seguintes conclusões:

1- Para o acórdão fundamento o regime contido no nº 3 da citada norma limitou-se a consagrar uma regra que já resultava da interpretação adequada do art. 26º nº 1 al. A) do EA e do art. 127º do EMFA/90;

Assim, a disciplina contida no nº 3 e 4 do art. 44º do EMFA/99 na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 25/2000 aplica-se aos militares que passaram à reforma (antecipada) entre 1 de Janeiro de 1990 e 1 de Julho de 1999, ou seja, antes da entrada em vigor do novo EMFA.

2- De facto:

· o n.º 2 do art.º 43.º do EA salvaguarda os efeitos que a lei atribua em matéria de aposentação, a situações anteriores;

· o n.º 3 do art.º 44.º do EMFA não distingue entre as situações de reforma já existentes e as futuras;

· o legislador não excluiu expressamente tais situações porque quis dar tratamento igual a situações juridicamente idênticas, o que se mostra justificado atenta a garantia dada no EMFA/90;

· atento o disposto no n.º 2, segunda parte, do art.º 12.º do CC, o regime ser-lhes-á aplicável a partir daquela data pois que a lei dispôs directamente sobre o conteúdo dessas relações jurídicas, abstraindo-se dos factos que lhes deram origem, pelo que abraçará as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor.

· segundo o art.º 63.º da Lei Fundamental e os art.ºs 24.º e 53.º n.º 1 do EA, todo o tempo de trabalho contribui para o cálculo das pensões de velhice e invalidez até ao limite de 36 anos de serviço.

3- Considera o recorrente, que na mens legislatoris propulsora da nova regulamentação do EMFA, sempre esteve presente o pressuposto da relevância do tempo na reserva fora da efectividade de serviço, para efeitos do cálculo da pensão de reforma (art.º 24.º do EA e n.º 1 al. a) do art.º 26.º do EA em conjugação com o art.º 127.º do EMFA/90).

4- Acresce que, no pressuposto de que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e teve em conta a unidade do sistema jurídico, não é configurável a não contabilização daquele tempo quando nomeadamente as licenças sem vencimento do funcionalismo público, as situações de disponibilidade dos diplomatas e o tempo sem serviço dos militares que estiveram afastados do serviço pelas razões apontadas no art.º 115.º do EA, sempre contabilizaram para a reforma.

5- Todo o militar reservista, quer esteja ao serviço efectivo quer esteja fora do serviço efectivo, recebe uma remuneração mensal e desconta para a CGA, pelo que o "tempo sem serviço efectivo" conta para efeitos de reforma.

6- Se fosse intenção do legislador não aplicar o regime do n.º 3 e 4 do art.º 44.º a factos que subsistiam à data da sua entrada em vigor, tê-lo ia dito expressamente, sob pena de não o fazendo se presumir que soube expressar correctamente o seu pensamento. Onde o legislador não distinguiu não deve o intérprete fazer essa distinção.

7- Em face da garantia dada no EMFA/90 e do disposto no art.º 43.º n.º 2 do EA, mesmo que se admita que o regime contido no n.º 3 do art.º 44.º na redacção dada pela Lei n.º 25/2000 tem natureza inovadora, é manifestamente desnecessária a indicação expressa da eficácia retroactiva desse regime.

8- É assim inquestionável o afastamento quer do princípio geral sobre a aplicação das leis no tempo, consagrado no art.º 12.º do CC quer da regra do n.º 1 do art.º 43.º do EA.

9- A não entender-se assim, esta situação seria incompatível com os princípios da igualdade, da segurança e certeza jurídicas.

10- O distinto Conselheiro do STA Dr. José Cândido de Pinho, a propósito da contagem desse tempo para efeitos de reforma, apontou a solução que melhor se harmoniza com o sistema normativo do EA e do EMFA.

Termos em que … deverá prevalecer na ordem jurídica o entendimento sustentado no Acórdão fundamento (…).

II. Contra-alegou a entidade recorrida, nos termos do articulado de fls. 152 e segs., em defesa da confirmação do acórdão recorrido, concluindo:

“Em suma, está-se perante um problema de aplicação das leis no tempo, em que a um Estatuto se seguiu outro Estatuto. Com efeito, a determinação da fronteira entre os dois regimes resultantes do EMFAR/90 e do EMFAR/99 ocorreu, por referência a um critério legal, previamente definido no art. 12º, nº 1 do Código Civil (e como tal perfeitamente previsível), segundo o qual a lei só dispõe para o futuro, quando lhe não seja atribuída eficácia retroactiva pelo legislador”.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“O dissídio jurisprudencial delineado no presente recurso jurisdicional, com fundamento em oposição de julgados, decorre de diferente entendimento quanto à questão de se saber se a previsão normativa constante do artigo 44.°, n.º 3 do EMFAR, aprovado pelo DL n.º 236/99, de 25/6 (na redacção introduzida pela Lei n.º 25/00, de 23/8), de acordo com a qual, para efeito do cálculo da pensão de reforma, releva o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço, é meramente interpretativa, expressando regra que já resultava do anterior EMFAR de 1990, com a sua consequente eficácia retroactiva, ou se, ao invés, constitui uma solução inovatória, apenas dispondo para o futuro, sendo inaplicável aos militares que passaram à situação de reforma antes da sua entrada em vigor.

No sentido de se tratar de norma inovadora se entendeu no acórdão recorrido.

Cremos que acertadamente, sendo de acolher a douta fundamentação em que esse entendimento se alicerça.

Na verdade, como se deixou expresso em sumário tirado do acórdão de 4-4-01, no recurso n.º 39.699 - "Na falta de exteriorização de uma intenção legislativa de atribuir natureza interpretativa a uma lei, ela só poderá ser como tal considerada se a solução do direito anterior era controvertida ou pelo menos incerta e essa interpretação se puder considerar ínsita na lei anterior, por forma a que o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei".

Ora, no caso em apreço, para além da inexistência de declaração expressa do legislador no sentido da natureza interpretativa da norma em questão, o certo que na vigência do anterior EMFAR de 1990 jamais se suscitou qualquer dúvida interpretativa relativamente à não relevância para efeito do cálculo da pensão de reforma do tempo de permanência dos militares fora da efectividade do serviço, não ocorrendo, deste modo, uma situação de incerteza na aplicação do direito que urgisse ser superada pela intervenção clarificadora do legislador.

Daí que se deva entender que a previsão normativa constante do artigo 44.°, n.º 3 do EMFAR revista natureza inovadora, apenas dispondo para o futuro (artigo 12.°, n.º 1 do CC), princípio esse que se mostra reforçado “in casu”, como também se salientou no acórdão recorrido, pelo facto do art. 43º do EA estatuir que o regime relevante para efeitos da fixação da aposentação ser aquele que vigora à data em que se reconheça o respectivo direito.

Termos em que se é de parecer que o recurso deverá ser improvido, confirmando-se, em consequência, o acórdão recorrido.”

Colhidos os vistos, vêm os autos à conferência para decisão.

( Fundamentação )

OS FACTOS

Ao abrigo do disposto no art. 713º, nº 6 do CPCivil, e porque sobre ela não foi suscitada qualquer controvérsia, considera-se reproduzida a matéria de facto fixada na decisão impugnada.

O DIREITO

A questão jurídica objecto da presente impugnação, sobre a qual este Pleno é chamado a pronunciar-se, traduz-se em saber se a norma do art. 44°, nº 3 do EMFA/99, aprovado pelo DL nº 236/99, de 25 de Junho, na redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto (relevância, para efeito do cálculo da pensão de reforma, do tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço), é meramente interpretativa, expressando regra já resultante do anterior EMFA/90, aprovado pelo DL nº 34-A/90, de 24 de Janeiro, ou se, pelo contrário, tal norma contém uma solução inovatória, apenas dispondo para o futuro, sendo pois inaplicável aos militares que foram reformados antes da sua entrada em vigor, por ausência de qualquer indicação legal no sentido da sua aplicação retroactiva.

O acórdão recorrido decidiu neste segundo sentido, revogando a sentença impugnada e negando provimento ao recurso contencioso interposto pelo ora recorrente da decisão da CGA que lhe recusara a relevância daquele tempo para efeito do cálculo da sua pensão de reforma.

A questão em análise foi já decidida por este Pleno, em recente Acórdão de 07.02.2006 – Rec. 42/05, também em recurso por oposição de julgados, e tirado por unanimidade, justamente no sentido propugnado pela decisão ora recorrida, ou seja, de que a norma do art. 44º do EMFA/99, aprovado pelo DL nº 236/99, de 25 de Junho, na redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto, tem carácter inovatório, sendo inaplicável retroactivamente às relações jurídicas estabelecidas anteriormente à sua vigência.

Acompanha-se e transcreve-se, no essencial, a fundamentação acolhida no referido aresto, transponível para a situação dos presentes autos, com as necessárias adaptações, por se concordar inteiramente com a orientação nele sufragada.

O recorrente foi colocado na reforma em data em que vigorava o EMFA/90, aprovado pelo DL 34-A/90, de 24 de Janeiro, cujos arts. 46º a 49º dispunham sobre as situações de prestação de serviço e sobre a contagem do tempo de serviço, do tempo de serviço militar e do tempo de serviço efectivo.

“Deste modo, de acordo com a disciplina colhida nos transcritos normativos, e no tocante à prestação de serviço, o militar, mesmo que na reserva, poderia encontrar-se numa de duas situações; ou em efectividade de serviço – se exercesse cargos ou funções militares – ou fora de efectividade de serviço – quando estivesse afastado do desempenho desses cargos e funções.

E considerava-se tempo de serviço a soma do tempo prestado no serviço militar com o tempo de serviço prestado noutras funções públicas, sendo que o tempo de serviço militar correspondia ao tempo de serviço efectivo, isto é, ao "tempo de serviço prestado nas Forças Armadas ou em funções militares fora do seu âmbito, bem como noutras situações expressamente previstas neste Estatuto".

Por outro lado, para efeitos de cálculo da sua pensão de reforma, "o militar do QP, de acordo com o regime estabelecido na legislação especificamente aplicável, beneficia do regime de pensões em função do posto, do escalão, do tempo de serviço e dos descontos efectuados para o efeito" – vd. Art. 127º do mesmo diploma, com sublinhado nosso – o que significava que, para os ditos efeitos, só relevava o tempo de serviço militar efectivo acrescido do tempo de serviço prestado noutras funções públicas pois que só esse – de acordo com os transcritos preceitos – se podia considerar tempo de serviço.

E, se assim era, o tempo de permanência na reserva fora da efectividade de serviço não contava para efeitos do cálculo da pensão de reforma, pois que o militar nessa situação estava afastado do serviço público, fosse ele no desempenho de funções ou cargos militares ou em qualquer outro tipo de funções ou cargos públicos.

E, porque assim, no cálculo da pensão de reforma dos Recorrentes – que foi achada de acordo com o citado EMFA/90, visto ser este que estava em vigor na data em que foram reformados (17/01/90) – não foi relevado o tempo em que os mesmos estiveram na reserva fora da efectividade de serviço, o que eles – tanto quanto se pode retirar dos autos – aceitaram sem protesto, pois que só em Novembro de 2000 (…), na sequência da publicação de um novo EMFA – aprovado pelo DL 236/99, de 25/06 – se dirigiram ao Presidente do Conselho de Administração da CGA solicitando que aquele fosse contado para os efeitos do cálculo das suas pensões de reforma.

E fizeram-no porque, muito embora o novo Estatuto tivesse mantido, no essencial, o regime estabelecido nos transcritos normativos do EMFA/90, introduziu uma inovação substancial – a de que o tempo de permanência na reserva fora da efectividade de serviço passasse a relevar para efeito do cálculo da pensão de reforma (vd. nº 3 do seu art. 44°).

Com efeito, o art. 44º do novo Estatuto, subordinado à epígrafe "contagem de tempo de serviço" (na redacção introduzida pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto) passou a dispor:

"(…)

3- Releva ainda, para efeito do cálculo da pensão de reforma, o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço, passando o desconto de quotas para a Caixa Geral de Aposentações a incidir sobre a remuneração relevante para o cálculo da remuneração de reserva.

(…)"”

A questão que então se coloca é a de saber se este normativo é aplicável aos militares que, como o aqui recorrente, viram as suas pensões de reforma ser calculadas de acordo com o regime estabelecido no EMFA/90 por terem passado à reforma quando este diploma se encontrava em vigor, mas que antes de se terem reformado haviam estado na reserva fora da efectividade de serviço.

Para que assim sucedesse, seria necessário que a citada norma do novo Estatuto tivesse natureza interpretativa, expressando regra que já resultava, ao menos implicitamente, do anterior EMFA de 1990, ou que a mesma fosse de aplicação retroactiva.

Nenhuma destas situações, porém, se verifica.

“O disposto no art. 9º do Código Civil recomenda que a interpretação de uma norma se não cinja à sua letra, mas essa recomendação só pode ser considerada quando a interpretação literal dê lugar a dúvidas em virtude do seu sentido não ser imediata e claramente apreensível ou quando seja legítimo suspeitar que a fórmula verbal adoptada faça presumir que o legislador disse menos do que pretendia dizer, ou seja, "quando o esquema de regulação introduzido pela norma a interpretar ficasse intoleravelmente diminuído se não se abarcasse o que a letra silenciou, mas o espírito alcança. E, é claro, que uma tal certeza, fundada em argumentos por identidade ou maioria de razão, terá de advir dos dados que os instrumentos tradicionais apartem, ou seja, do resultado obtido a partir da análise gramatical, sistemática e teleológica do preceito que esteja em causa." - Vd. Acórdão deste Pleno de 11/12/2002 (rec. 39.181).

Só nestas circunstâncias é que a reconstituição do pensamento legislativo através de elementos exteriores ao teor da norma interpretanda é aceitável, sendo certo que nesse labor o intérprete deverá presumir que "o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados." – nº 3 do citado art. 9º do Código Civil.

Acresce, por outro lado, que só pode considerar-se interpretativa a lei cuja intervenção se destina a solucionar uma questão controvertida ou incerta e que consagra um entendimento que a jurisprudência, pelos seus próprios meios, podia já ter consagrado – B. Machado, Sobre a Aplicação no Tempo do Novo Código Civil, pgs. 286 e 287.

No caso sub judicio, está em causa saber se o EMFA/90 pode ser interpretado no sentido do mesmo permitir que o tempo de serviço na reserva fora da efectividade do serviço possa ser contado para efeitos do cálculo da pensão de reforma.

Já acima se escreveu que, numa primeira leitura, essa interpretação não tem cabimento, uma vez que os seus textos são claros e deles resulta que o tempo de serviço fora da efectividade de serviço não pode ser considerado como tempo de serviço”.

Há pois que concluir que a pretensão do recorrente não poderia nunca proceder, uma vez que o texto do EMFA/90, ao abrigo do qual ele passou à reforma, não suscita, a tal respeito, dúvida minimamente consistente que deva ser ultrapassada com recurso a mecanismos interpretativos pretensamente relacionados com o novo diploma.

“Só que os Recorrentes convocam o disposto no Estatuto da Aposentação (doravante EA), aprovado pelo DL 498/92, de 9/12, para defenderem que o tempo em que se encontraram na reserva fora da efectividade do serviço seja especificamente relevado.

(…)

Com efeito, se os militares continuam a receber remuneração no período em que se encontram na reserva (pensão de reserva) estejam, ou não, em efectividade de serviço (nº 1 do art. 126° do EMFA/90) e se sobre essa remuneração incidem descontos (vd. art. 114° do EA); se o tempo em razão do qual é atribuída aquela remuneração se conta por inteiro para efeitos de aposentação (art. 26, al. a), do EA) e que tal só não acontecerá quando a lei especificamente excluir esse tempo (art. 27° do EA); e se, até, em determinadas situações, se admite a contagem de tempo em que o militar esteve fora do serviço, quer por razões disciplinares quer por razões académicas (art. 115° do EA), isso poderia ser entendido como querendo significar que o legislador do EA pretendeu que tempo de reserva, na ou fora da efectividade de serviço, tivesse influência no cálculo da sua pensão de reforma.

Todavia, essa interpretação não é líquida nem segura, uma vez que é contrariada pelo que também se disciplina noutras normas do Estatuto de Aposentação.

Com efeito, resulta também deste diploma que "o pagamento de quotas não confere, por si só, o direito à contagem do respectivo período de tempo" – do nº 2 do art. 28° – o que revela que esse desconto não reveste a natureza de acto constitutivo de direitos e que o mesmo, por si só, não confere o direito reclamado pelos Recorrentes, e que "aos militares que na situação de reserva prestem serviço em comissão militar ou civil, com pagamento de quotas à Caixa sobre a remuneração auferida, é também contado para a reforma cada ano completo susceptível de influir na melhoria da respectiva pensão de reforma" – vd. art. 117°, nº 1, do mesmo Estatuto – o que significa que só os militares na reserva que prestem serviço – em comissão militar ou civil – é que podem ver contado este tempo de serviço e, mesmo assim, nem todo porque só será atendido "cada ano completo".

O que, sendo contraditório com o estatuído nos citados art.s 26°, 27°, 114.° e 115° do mesmo EA, obriga a que se procure a solução das dificuldades que se nos apresentam no EMFA/90 e não naquele Estatuto, não só porque aquele é o diploma que regula directamente a condição militar, os seus direitos e deveres, mas também porque resulta do seu art. 127° que o cálculo da pensão de reforma dos militares deverá ser feito de acordo com o regime estabelecido na legislação que lhes é especificamente aplicável e esta é sem dívida aquele EMFA/90 e, finalmente, porque era este que vigorava no momento em que os Recorrentes se reformaram.

(...)

Deste modo, não é legítima a convocação do novo Estatuto, a pretexto da necessidade de interpretação do art. 47º do EMFA/90, para conceder aos Recorrentes o direito reclamado. O que equivale a dizer que, por esta via, o seu recurso não logra provimento.

E também não se pode sustentar que o novo Estatuto pode ser de aplicação retroactiva, uma vez que, por princípio, a lei só dispõe para o futuro – art. 12° do Código Civil – inexistindo, in casu, razões que justifiquem o afastamento desse princípio.

Na verdade, quando aquele entrou em vigor a situação dos Recorrentes estava, do ponto de vista do cálculo das suas pensões, perfeitamente solidificada e, porque assim, e atenta a novidade por ele introduzida no tocante à relevância do tempo de serviço fora da efectividade de serviço, o mesmo era insusceptível de poder abalar a certeza das relações jurídicas formadas e consolidadas na vigência do Estatuto que ele revogou”.

O acórdão recorrido fez correcta aplicação do direito, improcedendo, nos termos expostos, as alegações do recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 350 € e 150 €.

Lisboa, 2 de Março de 2006. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – António Fernando Samagaio – Fernando Manuel Azevedo Moreira – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – José Manuel Almeida Simões de Oliveira – Jorge Manuel Lopes de Sousa.