Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A… e B…, ambos identificados nos autos, interpuseram recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto que negou provimento ao recurso contencioso por eles deduzido do despacho, de 22/11/2001, em que o Presidente da CM Porto homologou um auto de vistoria e lhes impôs a realização de obras num seu prédio urbano.
Os recorrentes findaram a sua alegação de recurso com o oferecimento das conclusões seguintes:
1 – Salvo o devido respeito, que é muito, dos factos constantes dos autos parece resultar que a situação de estado de necessidade era inexistente.
2 – Uma vez que o tempo decorrido entre a realização da vistoria e a realização das obras ditas urgentes cabalmente o demonstra.
3 – Ademais, as formalidades preteridas eram prévias à realização da vistoria.
4 – E só nesse momento é que os peritos nomeados pela recorrida concluíram pela urgência na realização das obras.
5 – Logo, parece ter sido violado o disposto no artº. 90º, nºs. 2 e 3, do DL n.º 555/99, na redacção que lhe é dada pelo DL 177/01, de 4/6.
6 – Padecendo, assim, o acto administrativo recorrido de vício que determina a sua anulação.
7 – Assinale-se ainda que, mau grado os requerentes terem invocado, a título subsidiário, a ineficácia do acto administrativo, a douta sentença recorrida, a este respeito, nada disse.
8 – Assim sendo, a douta sentença recorrida enferma do vício de omissão de pronúncia.
O Presidente da CM Porto contra-alegou, defendendo a bondade da sentença recorrida e pugnando pela sua inteira confirmação.
A Ex.ª Magistrada do Mº Pº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso, por a sentença padecer «de erro de julgamento quanto ao juízo sobre a verificação dos pressupostos de dispensa das formalidades previstas no artº. 90º do DL n.º 555/99».
Ouvido sobre esse parecer, o Presidente da CM Porto considerou-o discrepante com a matéria de facto assente, pois desta decorreria que a actividade administrativa fora tão urgente que se justificara a preterição de formalidades em que o recurso jurisdicional surpreende a ilegalidade do acto.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como se estabelece no artº. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o despacho do Presidente da CM Porto que, homologando o auto da vistoria realizada a um prédio urbano dos recorrentes, lhes impôs a feitura das correspondentes obras de reparação, sob pena de realização coerciva delas. Os recorrentes imputaram ao acto recorrido o vício procedimental resultante de não lhes ter sido comunicada a realização da vistoria, o que os privou do direito de indicarem um perito que nela interviesse e formulasse quesitos. Para além disso, eles disseram que o despacho é ineficaz, já que não foi acompanhado de um orçamento das obras a realizar. E, finalizando a petição de recurso, os recorrentes formularam o pedido principal de anulação do acto, fundado no sobredito vício, e o pedido subsidiário de declaração da sua ineficácia «até o orçamento em falta ser notificado aos recorrentes».
Na conclusão da sua parte decisória, a sentença limitou-se a negar provimento ao recurso «por não se verificar a existência do vício arguido». Ora, os recorrentes não apenas se insurgem contra o assim decidido (conclusões 1.ª a 6.ª da sua alegação), como invocam a nulidade da sentença, por omissão de pronúncia sobre o seu pedido subsidiário (conclusões 7.ª e 8.ª). Por via de regra, a nulidade da decisão recorrida é questão de conhecimento prioritário em relação às várias outras colocadas no recurso; mas essa regra cede na hipótese dos autos. Com efeito, e na exacta medida em que os recorrentes continuam a pugnar neste recurso pela procedência do seu pedido principal, é de concluir que a subsidiariedade do outro pedido se estende ainda ao problema da respectiva omissão de pronúncia – pois, e afinal, esta questão só verdadeiramente se colocará se porventura se obtiver a certeza de que, por improcedência da pretensão anulatória, o pedido subsidiário tem de ser enfrentado. Sendo assim, começaremos por ver se a sentença andou bem ao recusar a existência do vício arguido pelos recorrentes.
Nos termos do artº. 89º, n.º 2, do DL n.º 555/99, de 16/12 (na redacção introduzida pelo DL n.º 177/2001, de 4/6) – diploma esse reconhecidamente aplicável «in casu» – a câmara municipal pode, até «ex officio», «determinar a execução de obras de conservação necessárias à correcção de más condições de segurança ou de salubridade». O artigo seguinte prevê que um tal acto seja normalmente precedido «de vistoria a realizar por três técnicos a nomear pela câmara municipal», devendo o proprietário do imóvel ser notificado da realização dela a fim de, querendo, exercer o direito de indicar um perito que intervenha na diligência e aí formule quesitos a que os técnicos nomeados deverão responder («vide» os nº s. 1 a 3 do artº. 90º do referido diploma). Contudo, o n.º 7 do mesmo artigo estabelece que «as formalidades» nele previstas «podem ser preteridas quando exista risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública, nos temos previstos para o estado de necessidade». E, porque do auto de vistoria consta que o prédio em causa «ameaça ruína», o Mm.º Juiz «a quo» concluiu que, «ex vi» do aludido n.º 7 do artº. 90º, não eram «de aplicar as formalidades constantes» do mesmo artigo, designadamente a notificação, aos proprietários, do despacho que determinara a realização da vistoria.
Mas o problema dos autos é mais complexo do que a sentença sugere. «Ante omnia», é de notar que a causa final da previsão de tais vistorias consiste na averiguação do efectivo estado do imóvel e na determinação das obras de que ele acaso necessite por motivos de segurança ou de salubridade. Ora, e na precisa medida em que se destina imediatamente a apurar em que estado se encontra o prédio, a vistoria tem como pressuposto a ignorância camarária sobre qual seja esse estado. Diferentemente, a «ratio» da preterição de formalidades aludida no n.º 7 do artigo radica na certeza antecipada de que o imóvel se encontra num determinado estado – aquele em que há «risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública». E isto permite-nos concluir, desde já, o seguinte: todo o acto determinativo de uma vistoria do género parte de um desconhecimento acerca do real estado do imóvel, o que é logicamente incompatível com o conhecimento concomitante de que ele se encontra num estado criador dos sobreditos riscos ou perigos.
E à mesma conclusão se chega por um outro caminho. Posto que a vistoria se inclina ao esclarecimento de duas distintas questões – qual o estado do prédio, por um lado, e quais as concretas obras de que ele necessita, por outro – poderá surgir a ideia de que o competente órgão camarário, entretanto já sabedor de que o imóvel ameaça ruína, possa ainda ordenar a vistoria somente para esclarecer aquela segunda questão; e, sendo isso possível, ocorreria uma preterição apenas parcial das «formalidades previstas» no artº. 90º – procedendo-se à vistoria, mas omitindo-se, por razões de urgência, a notificação do «dominus». Porém, é manifesta a impossibilidade de uma tal construção: «primo», porque as situações de desmoronamento iminente ou de perigo grave para a saúde pública não admitem delongas de qualquer espécie na actuação administrativa, exigindo a adopção de medidas cuja urgência afasta os trâmites inerentes às vistorias; «secundo», porque as formalidades legais dessas vistorias compõem-se num todo harmónico e coerente, todo esse que não é admissível cindir por forma a tomar algumas formalidades e rejeitar as outras.
Do exposto, segue-se que o campo normal de aplicação do n.º 7 do artº. 90º do DL n.º 555/99 respeita aos casos em que o órgão camarário antecipadamente sabe que o prédio está naquele estado perigosamente extremo de «más condições de segurança ou de salubridade»; e, em tais hipóteses, a aplicação desse n.º 7 traduz-se no afastamento puro e simples do conjunto de formalidades ligadas à realização da vistoria – de modo que a câmara pode então impor a execução de obras (artº. 89º), e até o despejo administrativo (artº. 92º), sem precedência da vistoria mencionada no artº. 90º.
Contudo, pode perfeitamente suceder que seja a própria vistoria a revelar que, afinal, o prédio está em «risco iminente de desmoronamento» ou configura um «grave perigo para a saúde pública». Quando assim suceda, a ordem camarária de realização das obras pode ser directamente reportada a esta certeza, inesperadamente obtida através da vistoria, em vez de – como seria usual – fluir de todo o procedimento administrativo em que a vistoria se integrava. Com efeito, se esses riscos ou perigos extremos justificam «ex lege», e por si sós, uma ordem de realização de obras, não faria sentido que perdessem essa aptidão justificativa, ademais reclamada por razões de urgência, porque algum vício se insinuara num procedimento que a realidade dos factos viera a revelar dispensável. Portanto, a constatação, advinda da vistoria, de que o caso deveras se inclui na hipótese do n.º 7 do artº. 90º permite que este preceito opere como um outro tipo legal do acto impositivo das obras – desvinculando-se o acto da previsão típica corrente, que exige a realização da vistoria e a observância de certas formalidades.
No fundo, parece ter sido esta a ideia perfilhada pela decisão «a quo», que entreviu, no resultado da vistoria, a confirmação plena e cabal de que o prédio estava em «risco iminente de desmoronamento», tal como se diz no n.º 7 do artº. 90º. Ora, logo na sua conclusão 1.ª, os recorrentes insurgem-se contra o juízo em que se asseverou encontrar-se o imóvel num estado daquele género. E têm razão, como iremos ver.
Diz-nos a matéria de facto que, ao quesito onde se perguntava se o «prédio ameaça ruína», os técnicos vistoriadores responderam que «sim», mas esclarecendo que isso sucedia «face ao perigo de queda dos estuques, bem como da estrutura anexa do tecto da sala, bem como nas zonas comuns, fissuras existentes em paredes e estuques dos tectos, que se encontram em mau estado de conservação». Foi ainda de acordo com esta resposta que os mesmos técnicos responderam que «sim» ao quesito em que se perguntava se havia «risco iminente de desmoronamento». Mas, ao pronunciarem-se sobre se «o despejo é indispensável para a execução das obras e para a própria segurança dos ocupantes», os técnicos já disseram que «não». Tudo isto mostra bem que a «ruína» e o «desmoronamento» referidos no auto de vistoria somente concernem a partes determinadas do imóvel, não afectando sequer a sua habitabilidade. Mas, quando o n.º 7 do artº. 90º fala de «risco iminente de desmoronamento», aliás explicativo de uma actuação camarária em «estado de necessidade», refere-se a situações diferentes, e muito mais graves, do que a constatada pelo auto de vistoria: pois aquilo que o preceito realmente prevê é a iminência de uma derrocada, mesmo que só parcial, da estrutura do prédio – o que se não confunde com a queda de estuques, de tectos ou de quaisquer outros elementos acessórios relativamente àquela estrutura.
Sendo assim, os resultados do auto de vistoria eram imprestáveis para autonomamente fundarem a ordem inserta no despacho contenciosamente recorrido. Donde se segue que o acto realmente se nos apresenta como o natural termo de uma tramitação pretérita que incluía, como um dos seus passos legalmente previstos, a (omitida) notificação dos aqui recorrentes de que iria ser realizada a vistoria
Portanto, é agora seguro que houve um vício no procedimento que antecedeu o acto contenciosamente recorrido; pois a vistoria não podia realizar-se sem que os aqui recorrentes fossem dela notificados – nos termos do n.º 2 do artº. 90º e para os efeitos previstos no seu n.º 3 – e a omissão havida não é justificável à luz do n.º 7 do mesmo artigo. Trata-se de um vício de forma, aparentemente susceptível de se propagar até ao acto contenciosamente impugnado e de assim o corromper; mas, para podermos asseverá-lo, temos ainda de enfrentar uma outra questão.
É que o n.º 6 do artº. mencionado 90º dispõe que, quando o proprietário não indique um perito, a vistoria realiza-se ainda, «sem prejuízo de, em eventual impugnação administrativa ou contenciosa da deliberação em causa, o proprietário poder alegar factos não constantes do auto de vistoria, quando prove que não foi regularmente notificado nos termos do n.º 2». Ora, poderia pensar-se em assimilar a essa irregularidade da notificação a falta absoluta dela, de modo que, também neste último caso, a consequência fosse a prevista no preceito: somente se abriria para o proprietário a possibilidade de impugnar os factos apurados na vistoria, em vez de se lhe permitir a invocação da ilegalidade do acto final com fundamento no vício de forma resultante de nenhuma notificação lhe ter sido dirigida. Contudo, temos por inaceitável uma tal assimilação, pelas razões que se seguem.
Em ponto algum do DL n.º 555/99 se esclarece o que significa ser-se «regularmente notificado nos termos do n.º 2» do artº. 90º. Mas trata-se certamente da inobservância de algo tido por indispensável a um efectivo «notus facere», o que tanto abrangerá irregularidades patentes (expedição da carta sem registo ou sem a antecedência devida), como ocultas – e cuja ocorrência o proprietário deve «provar» (envio da carta para a pessoa ou a direcção erradas, extravio dela, etc.). Em todos esses casos, há a iniciativa camarária de notificar o proprietário; e há também, revelada pela prossecução do procedimento, a ideia matriz de que a notificação se operou, permitindo a adopção dos trâmites posteriores. Daí que o n.º 7 do artº. 90º deprecie a irregularidade insinuada na notificação, descaracterizando-a como um vício que invalidaria o acto final do procedimento; e o preceito limita-se a desligar o proprietário dos resultados da vistoria, já que, apesar da tentativa de notificação, ele não ficara em condições de lhe dar o seu «apport». Ora, as coisas passam-se de modo diferente nas hipóteses – como a dos autos – em que o acto de notificação tenha sido totalmente omitido. Nestas situações, não existe sequer uma aparência de notificação que vinculasse o proprietário, num primeiro momento, a uma vistoria de que depois se desvinculasse. Há, sim, uma falta absoluta que torna claramente injustificáveis todos os passos procedimentais que se lhe seguiram.
E existe um óbvio argumento gramatical nesse mesmo sentido: ao prever que a acção do proprietário (a de «poder alegar factos» – como se diz no artº. 90º, n.º 6) dependa de ele provar «que não foi regularmente notificado nos termos do n.º 2», a letra da norma põe o seu acento tónico no modo – regular ou não regular – como se fez a notificação do «dominus»; daí que a norma pressuponha que houve algo susceptível de ser designado como notificação, pois, sem isso, seria absurdo aludir-se à regularidade ou irregularidade dela.
Portanto, é de entender que a possibilidade, ínsita no artº. 90º, n.º 6, de «o proprietário poder alegar factos não constantes do auto de vistoria» tem como antecedente necessário que ele tenha sido alvo da notificação prevista no artº. 90º, n.º 2, embora irregularmente feita. E, assim sendo, tal hipótese não é equivalente à falta absoluta de notificação – havendo, entre os dois casos, uma diferença de natureza semelhante à que, em processo civil, ocorre entre a falta e a nulidade de citação (cfr. os artºs. 195º e 198º do CPC).
Estamos agora em condições de qualificar o vício procedimental acontecido. Assente que ele não cabe na previsão do n.º 6 do artº. 90º, e nada indiciando que a formalidade omitida não fosse essencial – aliás, de acordo com a regra de que todas as formalidades prescritas na lei são, em princípio, essenciais – forçoso é concluir que se nos depara um vício de forma determinante da anulabilidade («vide» artº. 135º do CPA) do acto derradeiro do procedimento, ou seja, do despacho atacado no recurso contencioso dos autos.
Procedem, assim, as seis primeiras conclusões da alegação dos recorrentes. E, como daí advém o provimento dos recursos jurisdicional e contencioso, este na parte relativa ao pedido principal, torna-se inútil conhecermos das conclusões seguintes, em que se invocava a nulidade da sentença por omissão de pronúncia quanto ao pedido subsidiário. Por isso mesmo, consignamos aqui estar prejudicada a apreciação deste último assunto.
Nestes termos, acordam:
- a)Em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a sentença recorrida;
- b)Em conceder provimento ao recurso contencioso dos autos e em anular o despacho contenciosamente impugnado.
Sem custas.
Lisboa, 14 de Fevereiro de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Adérito Santos.
