048310 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O "licenciamento municipal" a que estão sujeitas as obras ou alterações ao projecto, referido no n° 2 do art. 29° do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção do DL n° 250/94, de 15 de Outubro, constitui um novo e autónomo processo de licenciamento, e não um sub-procedimento enxertado no processo de licenciamento originário, ou, muito menos, um procedimento condicionado, amputado ou a termo.

II- Tratando-se de um novo "licenciamento municipal", nada na lei nos permite concluir que o mesmo tem a sua tramitação e decisão dependente da manutenção da validade de uma licença que visa substituir, e de que é autónomo.

III- Para a decisão a proferir no processo de intimação para emissão de alvará, afigura-se irrelevante a decisão que vier a ser tomada no recurso contencioso em que se discute a legalidade do despacho que declarou a caducidade da licença anterior, a qual se mantinha válida à data em que foram requeridas as alterações que conduziram ao novo processo de licenciamento, não se justificando, por isso, a suspensão da instância no processo de intimação até ao trânsito em julgado desta última decisão.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. “A ...”, com sede na ......, em Lisboa, requereu ao Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, ao abrigo do art. 62º, nºs 1 e 2, do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, a intimação do Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia para proceder à emissão do alvará de licença de obras relativo a um aditamento ao licenciamento titulado pelo alvará de licença de construção nº 905/99, reportado a um empreendimento sito na Av. da República, em Mafamude.

Invocou, para tanto, que o referido aditamento ao licenciamento foi tacitamente deferido em 03/05/2001, nos termos do art. 61º do DL nº 445/91, e que, após o pagamento das taxas legalmente devidas, o Presidente da CM de V. N. Gaia dispunha de 30 dias para proceder à emissão do alvará, o que até hoje não fez, verificando-se assim todos os pressupostos necessários à procedência do pedido de intimação.

Na resposta, o Presidente da CM de V. N. Gaia começou por requerer a apensação do presente processo aos autos de recurso contencioso nº 196/01, pendente naquele TAC, relacionado com a mesma obra a que se refere o presente pedido de intimação, ou, subsidiariamente, a suspensão desta instância até que ali seja proferida decisão final.

Por despacho judicial de 05.09.2001 (fls. 166/167), foi deferido o requerido (2ª parte) e ordenada a suspensão da instância nos presentes autos até ao trânsito em julgado da decisão a proferir no recurso contencioso nº 196/01, daquele TAC.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes

CONCLUSÕES:

1- A douta sentença recorrida padece de um evidente erro de direito ao nível da relação que estabelece entre o alvará de licença de construção n.º 905/99 e o pedido de alterações ao mesmo, cujo deferimento tácito a 3 de Maio de 2001 se demonstrou na petição inicial.

2- Tal erro leva-a a concluir que existe uma relação de dependência entre os processos jurisdicionais que versam sobre a validade da declaração de caducidade da dita licença e o referido pedido de alterações, quando não é verdade que tal relação exista.

3- Do art. 29.º, n.º 2, do Dec.-lei n.º 445/91, resulta claramente que o pedido de alterações a um alvará de licença de construção dá origem a um novo procedimento de licenciamento completamente autónomo.

4- A única excepção a essa autonomia consiste na dispensa legal da necessidade de apresentação de determinados documentos, desde que estes se mantenham válidos e adequados.

5- Ora, os documentos indicados mantém-se válidos e adequados até à caducidade da licença de construção anterior, cujo projecto se pretende alterar, pelo que eram válidos aquando da interposição do requerimento a solicitar a realização de alterações ao alvará n.º 905/99.

6- No mesmo sentido se pronuncia o Prof. Doutor Alves Correia, justificando a dispensa da apresentação de uma série de novos documentos, e a possibilidade de utilização dos documentos constantes do procedimento anterior «já que o pedido foi apresentado antes da ocorrência da caducidade do alvará de licença de construção e, por isso, durante o pedido de validade da licença».

7- Assim, ainda que o deferimento tácito da nova licença se dê depois da declaração de caducidade da licença anterior tal afigura-se irrelevante, para efeito da única ligação que existe entre os dois procedimentos: a possibilidade de utilização dos mesmos documentos.

8- Como resulta do n.º 2 do art. 29.º do Dec.-lei n.º 445/91, a realização de determinadas alterações à obra implicam um novo licenciamento municipal.

9- Conclui-se desta forma que, quer a licença de construção n.º 905/99 tenha caducado, quer tal não tenha sucedido, esse facto é irrelevante, para efeitos de se saber se o pedido de alterações a essa licença, introduzido a 19 de Maio de 2000, foi ou não objecto de um deferimento tácito a 3 de Maio de 2001, visto que tal pedido foi introduzido antes da controvertida declaração de caducidade, emitida a 4 de Dezembro de 2000.

10- Como tal, a acção de intimação para um comportamento, consistente na emissão de um alvará de licença de construção pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, que corre nestes autos sob o n.º 730/01, em nada está dependente da resolução que vier a ser dada ao recurso contencioso que corre no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto sob o n.º 196/01, e no qual é controvertida a questão da caducidade da licença n.º 905/99, como se conclui também pela leitura da breve nota redigida pelo Prof. Dr. Alves Correia (cfr. doc. n.º 1).

11- Não se verifica assim o pressuposto constante do n.º 1 do art. 279.º do Código de Processo Civil, não existindo qualquer razão para a suspensão da instância decretada na douta sentença recorrida.

12- Para além do que já foi exposto, a interpretação constante da douta sentença recorrida das normas previstas no art. 279.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, e no art. 62.º do Decreto-Lei n.º 445/91, fere estas de inconstitucionalidade, pois viola o direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, consagrado no art. 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.

13- Tal inconstitucionalidade resulta da interpretação que é feita do art 279.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, na medida em que a douta sentença o considera aplicável a um caso em que é pedida a intimação de uma autoridade pública para a emissão de um alvará de licença de construção, quando existe um recurso contencioso no qual é controvertida a questão da caducidade da licença antecedente àquela cujo alvará se requer, sabendo-se que esta questão é irrelevante para a resolução da questão pendente nestes autos.

Termos em que se requer a revogação da sentença recorrida e o reenvio do processo ao TAC do Porto, ordenando-lhe que aprecie o mérito do requerimento interposto pela aqui recorrente.

II. A autoridade recorrida contra-alegou, nos termos de fls. 184 a 186, sustentando que a sentença recorrida fez correcta interpretação do art. 29º do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, e, consequentemente, dos arts. 279º, nº 1 do CPCivil e 62º do referido DL nº 445/91, concluindo que a mesma não viola qualquer dispositivo legal e faz correcta interpretação do direito.

III. O Exmo Magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso, acompanhando a alegação da autoridade recorrida.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

Vem impugnado o despacho judicial de fls. 166/167, pelo qual foi ordenada a suspensão da instância nos presentes autos de intimação para emissão de alvará de licença de obras até ao trânsito em julgado da decisão a proferir no recurso contencioso nº 196/01, pendente no mesmo tribunal, por se ter entendido estarem preenchidos, “in casu”, os pressupostos do art. 279º, nº 1 do CPCivil.

Fundamentou-se tal decisão no facto de haver uma evidente conexão entre a licença titulada pelo alvará de licença de construção nº 905/99, relativa à mesma obra, sobre a qual foi proferida pela C.M. V. N. Gaia declaração de caducidade que é objecto do recurso contencioso nº 196/01, e o pedido de alterações que deu origem ao novo processo de licenciamento, cujo deferimento tácito é invocado neste processo de intimação para emissão de alvará.

Ou seja, entendeu-se na decisão sob recurso que o deferimento tácito do pedido de alterações que implica a emissão de um novo alvará de licença depende da subsistência, à data em que aquele deferimento tácito se teria formado (no caso, 03.05.2001), de um licenciamento anterior válido e eficaz, isto é, da validade e eficácia da licença plasmada no alvará nº 905/99, relativamente à qual foi requerida a alteração, a ponto de se poder concluir que tal deferimento tácito só teria ocorrido no caso de aquela licença se manter, nessa data, válida e eficaz.

E- conclui a decisão impugnada – como a declaração de caducidade da referida licença, deliberada pela C.M V. N. Gaia, é objecto do dito recurso contencioso, “só depois de passada em julgado a decisão que vier a ser proferida nos autos de recurso contencioso nº 196/01 é que se poderá apreciar a requerida intimação (...)”.

Discordando deste entendimento, alega a recorrente que a decisão impugnada assenta numa errada interpretação do art. 29º do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, traduzida na incorrecta construção que faz do relacionamento entre o alvará de licença de construção nº 905/99 e o pedido de alterações ao mesmo (conducente à emissão de um novo alvará de licença de construção, como é de resto assumido na própria sentença), cujo deferimento tácito, a 03.05.2001, teria ficado plenamente demonstrado nos autos.

Alega, por fim, que também a interpretação feita pela decisão recorrida das normas do art. 62º do DL nº 445/91 e do art. 279º, nº 1, do CPCivil fere estas de inconstitucionalidade, por violação do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, consagrado no art. 268º, nº 4 da CRP.

Vejamos.

A questão submetida à apreciação deste Supremo Tribunal, à qual se reconduz o âmbito do presente recurso jurisdicional, tem a ver apenas com a sindicação da decisão de suspensão da instância no processo de intimação para emissão de alvará, importando decidir se, na situação concreta dos autos, ocorrem ou não os pressupostos do art. 279º, nº 1 do CPCivil, justificativos da referida suspensão.

A tal questão se limitará a pronúncia a emitir, dela estando naturalmente arredada a decisão de fundo sobre o pedido de intimação formulado.

Posta esta consideração preliminar, há, no entanto, que reter que a decisão a proferir passa forçosamente pela análise da natureza e caracterização do procedimento de alterações ao projecto, previsto no art. 29º, nº 2 do DL nº 445/91, de 20 de Novembro (na redacção do DL nº 250/94, de 15 de Outubro), e, de um modo geral, pela natureza do próprio processo de intimação judicial para emissão de alvará, previsto no art. 62º do mesmo diploma.

A abordagem destas matérias não implica, directa ou indirectamente, decisão de fundo sobre o pedido de intimação formulado, ou seja, apreciação dos respectivos pressupostos legais, apenas sendo feita enquanto necessária à resolução da vexata quaestio aqui em causa – existência ou não de uma qualquer relação de dependência entre os dois processos jurisdicionais, em ordem a saber se a decisão a proferir no Rec. nº 196/01 condiciona inelutavelmente a decisão a proferir no presente processo de intimação.

1. O DL nº 445/91 prescreve no seu art. 20º, a propósito da licença de construção, que “a deliberação de deferimento do pedido de licenciamento consubstancia a licença de construção e incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados” (nº 3), fixando a Câmara Municipal “com o deferimento do pedido de licenciamento, as condições a observar na execução da obra e o prazo para a sua conclusão” (nº 4).

E prevê, a esse propósito, a possibilidade de prorrogações do prazo estabelecido, a requerimento fundamentado do interessado (nºs. 5 a 8).

E, no seu art. 29º, prevê o diploma duas situações típicas de alterações durante a execução da obra:

- a primeira com dispensa de licenciamento ou, sequer, de comunicação prévia (obras referidas no nº 4 do art. 3º, e que respeitem o disposto no nº 5 do mesmo artigo, ou alterações ao projecto com as mesmas características);

- a segunda (realização de quaisquer outras obras ou alterações ao projecto) com sujeição a “licenciamento municipal nos termos do presente diploma, ficando, no entanto, o requerente dispensado de apresentar os documentos utilizados no processo anterior que se mantenham válidos e adequados”.

É justamente nesta segunda hipótese que se enquadra o pedido de alterações à obra (chamou-se-lhe “aditamento”) formulado pela ora recorrente, por se tratar de alterações não incluídas na previsão do nº 4 do art. 3º, sujeitas, pois, a um novo processo de licenciamento municipal, no qual o requerente foi dispensado da apresentação dos documentos utilizados no processo anterior, uma vez que o pedido de alterações foi formulado antes da declaração de caducidade da anterior licença, mantendo-se pois tais documentos, nessa data, plenamente válidos e adequados.

E é justamente de um novo e autónomo processo de licenciamento que aqui se trata, pois o preceito referido não consente, na economia do diploma, outra interpretação que afaste tal autonomia.

Atente-se, desde logo, na cuidadosa diferenciação feita quanto ao tratamento procedimental das duas situações tipificadas: num caso, a dispensa de licenciamento e mesmo de mera notificação prévia; noutro, a sujeição a “licenciamento municipal nos termos do presente diploma” (que o mesmo é dizer, com observância da tramitação nele estabelecida, e da disciplina legal nele contida, incluindo, pois, a relativa ao deferimento tácito das pretensões e à reacção à falta injustificada de emissão de alvará – arts. 61º e 62º) e “ficando, no entanto, o requerente dispensado de apresentar os documentos utilizados no processo anterior que se mantenham válidos e adequados”.

O preceito fala, sem reservas, de “processo anterior”, o que implica a existência de um novo processo de licenciamento, processo este cuja autonomia, relativamente ao pedido e processo originário, é total, salvo quanto à apresentação de documentos constantes do processo anterior que se mantenham válidos e adequados, da qual o requerente, por razões de manifesta funcionalidade procedimental, fica dispensado.

Este novo “licenciamento municipal” não é, por conseguinte, um sub-procedimento enxertado no processo de licenciamento originário, nem, tão-pouco, um procedimento condicionado, amputado ou a termo, nada na lei nos permitindo concluir que o mesmo tem a sua tramitação e decisão dependente da manutenção da validade de uma licença que visa substituir, e de que é, como vimos, perfeitamente autónomo.

Autonomia, aliás, reconhecida pela jurisprudência deste STA, segundo a qual a passagem de novo alvará, no âmbito do novo processo de licenciamento, “elimina da ordem jurídica, e ab origine, o alvará pretérito e os seus efeitos” (Ac. de 20.10.99 – Rec. 44.470), sublinhando-se que “a nova aprovação do loteamento (tratava-se, no caso, de um loteamento, mas a afirmação valerá para qualquer licenciamento) não está conexa com a anterior, autonomizando-se dela”, pelo que “a aprovação deste novo loteamento não é acto sobre acto, mas um acto sucessivo que veio tomar o lugar do primitivo” (Ac. de 09.07.96 – Rec. 31.321).

Aliás, é curioso verificar que a actuação da própria Câmara Municipal de V. N. Gaia aponta para a referida autonomia entre os dois procedimentos.

Como sublinha a recorrente, na sua alegação, “foi a própria Câmara Municipal que, demonstrando que o procedimento de um novo licenciamento relativo às alterações ao alvará de licença de construção n.º 905/99 continuava os seus trâmites mesmo depois de proferida a declaração de caducidade deste alvará, não só aceitou a interposição dos projectos de especialidades interpostos pela requerente em Janeiro de 2001, como promoveu depois dessa data as consultas às entidades que sobre esse projecto tinham de ser consultadas disso dando conta à ora recorrente (cfr. doc. n.º 10 junto com o requerimento inicial e doc. n.º 2 junto com a réplica)”.

E, sendo assim, é evidente que para a decisão a proferir no presente processo de intimação para emissão de alvará se afigura irrelevante a decisão que vier a ser tomada no referido recurso contencioso nº 196/01, no qual se discute a legalidade do despacho que declarou a caducidade da licença anterior, titulada pelo alvará nº 905/99, a qual se mantinha válida à data em que foram requeridas as alterações que conduziram ao novo processo de licenciamento.

O facto de estar pendente um recurso contencioso interposto da declaração de caducidade da anterior licença, entretanto prolatada pela entidade licenciadora, em nada interfere com o procedimento do novo licenciamento, e, por conseguinte, com o eventual deferimento tácito deste mesmo licenciamento, não obstando, deste modo, à apreciação do pedido de intimação formulado.

Ao decidir em sentido contrário, o despacho judicial impugnado fez incorrecta aplicação dos normativos legais citados (arts. 29º, nº 2 do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção do DL nº 250/94, de 15 de Outubro, e 279º, nº 1 do CPCivil), procedendo, deste modo, a respectiva alegação da recorrente, e considerando-se prejudicada a apreciação da restante matéria da impugnação.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão impugnada, devendo o tribunal recorrido apreciar o pedido de intimação formulado, se nada mais obstar.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Janeiro de 2002

Pais Borges – Relator – Adérito Santos – Alves Barata.