Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A..., S.A., que sucedeu a B..., S.A., recorre para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela que julgou improcedente uma impugnação judicial.
A Recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:
- A.Entende-se hoje pacificamente (na Doutrina e na Jurisprudência) que a nota essencial da natureza das taxas, a bilateralidade, não é já suficiente para estabelecer, de forma correcta e cabal, essa natureza - com efeito, dá-se actualmente por demonstrado que nem sempre é possível classificar como taxa uma receita pública ligada a uma contrapartida individualizada prestada pela Administração, seja ela a utilização de um determinado serviço ou bem público, ou a remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de uma actividade pelos particulares.
- B.Por outro lado, a Doutrina e a Jurisprudência têm-se dedicado também, abundantemente, a afinar o problema da fixação do montante das taxas e da sua influência na dogmática da distinção entre os tributos – é que, para além de ser necessário identificar a contrapartida pública que se liga à liquidação da taxa, é igualmente fundamental a verificação de uma proporção adequada entre o montante liquidado e o valor do serviço prestado.
- C.A relação entre a prestação do particular e a contraprestação de índole pública há-de traduzir-se, pois, numa justa proporção ou equilíbrio entre a quantia exigida e a actividade do ente público, sendo que essa proporção não significará forçosamente uma correspectividade económica precisa, mas antes uma proporção adequada.
- D.Nos casos em que essa desproporção seja visível, pode concluir-se que o tributo se desligou completamente da prestação pública, tornando-se, enfim, numa receita "abstracta", ou seja, num imposto - um tributo, para poder ser classificado como taxa, deverá traduzir uma relação adequada, susceptível de ser entendida pelo particular, entre o custo do serviço e a quantia a cobrar pela entidade pública que o presta.
- E.Nestes termos, pode concluir-se que o montante concreto atingido por uma determinada receita pública é, ele próprio, decisivo para a qualificação dessa receita.
- F.O tributo cuja liquidação se impugnou é claramente desproporcional, sendo que o valor cobrado não se encontra em qualquer relação sinalagmática com a natureza do serviço prestado e termos em que, de acordo com a construção jurídica acima exposta, a "taxa" em causa não pode deixar de se considerar um verdadeiro imposto - o qual, não tendo sido criado por Lei parlamentar (ou por Decreto-Lei autorizado), é irremediavelmente inconstitucional e ilegal.
- G.Seja como for, ainda que assim se não entendesse – e o tributo fosse efectivamente uma taxa –, sempre a sua desproporcionalidade o tornaria, nos termos atrás descritos, ferido dos mesmos vícios.
- H.Deste modo, o acto impugnado viola o princípio da legalidade tributária, de acordo com o qual a criação de impostos e a definição dos seus elementos essenciais constitui reserva de lei da Assembleia da República (n.º 2 do artigo 103º da CRP e artigo 8º da LGT), bem como o princípio da proporcionalidade da actuação administrativa (n.º 2 do artigo 266º da CRP e artigo 55º da LGT).
- I.O Tribunal a quo recorre ao exemplo teórico dos emolumentos mas lança mão de um arrimo dogmático elaborado numa realidade jurídica que já não existe e com o qual fundamenta uma posição que se encontra hoje claramente ultrapassada.
- J.Com efeito, na disciplina dos emolumentos em vigor ao tempo da publicação da Doutrina citada, o montante dos mesmos era determinado por reporte ao valor económico subjacente aos actos sujeitos, pelo que esses emolumentos eram função, não dos custos do serviço de registo ou do serviço notarial prestado, mas expressamente da capacidade contributiva revelada na solicitação desses serviços pelos requerentes - razão pela qual a Doutrina e a Jurisprudência (quer a Constitucional, quer a Comunitária) os tivessem considerado verdadeiros impostos.
- K.Aliás, a disciplina jurídica dos emolumentos hoje vigente, constante do Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado aprovado pelo Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de Dezembro, é substancialmente diferente da que se encontrava em vigor no momento da Doutrina citada pela Sentença recorrida, precisamente no sentido do que tem vindo a ser decidido por aquela Jurisprudência.
Termos em que deve o presente Recurso ser julgado procedente, por provado, com todas as consequências legais
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:
Objecto do recurso: legalidade e constitucionalidade de taxas cobradas pela Câmara Municipal de Santa Marta de Penaguião pela instalação de duas estruturas de suporte a estações de radiocomunicações.
Alega a recorrente que a taxa em causa é claramente desproporcional, sendo que o valor cobrado não encontra qualquer relação sinalagmática com a natureza do serviço prestado.
E conclui que a mesma não pode deixar de se considerar um verdadeiro imposto – o qual, não tendo sido criado por Lei parlamentar (ou por Decreto-Lei autorizado), é irremediavelmente inconstitucional e ilegal.
Violando o princípio da legalidade tributária, de acordo com o qual a criação de impostos e a definição dos seus elementos essenciais constitui reserva de lei da Assembleia da República (nº 2 do artigo 103º da CRP e artigo 8º da LGT), bem como o princípio da proporcionalidade da actuação administrativa (n.º 2 do artigo 266º da CRP e artigo 55º da LGT).
A nosso ver o recurso não merece provimento.
A questão passa sobretudo pela análise do conceito de taxa e do seu carácter bilateral e sinalagmático.
Como é sabido ao conceito de sinalagma não importa a equivalência económica, mas a equivalência jurídica.
Essa relação sinalagmática, como se sublinha no Acórdão Tribunal Constitucional 365/03, de 14.07.2003 «há-de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal; isso não implica, porém, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser "superior (e, porventura, até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado»"(...)« O que não pode é ocorrer uma «desproporção intolerável» (Ac. nº 1140/96, in DR II Série, de 10/2/97)", ou seja, "manifesta" e comprometedora, "de modo inequívoco, da correspectividade pressuposta na relação sinalagmática", sendo certo que a sua aferição há-de tomar em conta, não apenas o valor da quantia a pagar, mas também a utilidade do serviço prestado».
É assim pela natureza da contraprestação da entidade pública que se há-de aferir a correspectividade característica da taxa.
Uma das hipóteses susceptíveis de legitimar a cobrança de uma taxa é, precisamente a da utilização de um bem do domínio público.
Com efeito decorre do art. 19º, alínea c), da Lei das Finanças Locais, na redacção então em vigor, (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto) que «os municípios podem cobrar taxas por (...) ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio público municipal e aproveitamento dos bens de utilidade pública».
E no caso subjudice as taxas em análise foram liquidadas ao abrigo do disposto no art. 25º e D do Regulamento e Tabelas de Taxas e Licenças do Município de Santa Marta de Penaguião, que estabelecia taxas relativas à instalação de estruturas de suporte a estações de radiocomunicações, taxas essas que variavam consoante a dimensão da antena (superior ou inferior a cinco metros).
Temos pois que a contraprestação que legitima a taxa em análise assenta na utilização relevante do espaço público, nomeadamente do «espaço público aéreo».
Ora, como bem salienta o Ministério Público junto da 1ª instância no esclarecido parecer de fls. 92 e segs., vista a mais-valia obtida pela recorrente com a colocação da antena, que não é seguramente de desprezar, ponderando a prestação pública que a autorização de instalação da antena traduz, com elevado significado económico e olhando para a natureza da actividade desenvolvida e para a utilidade efectivamente proporcionada, em contraposição como o valor – comedido – das taxas aplicadas, forçoso é concluir que não ocorre qualquer violação princípio da proporcionalidade da actuação administrativa.
Não procede, pois, a argumentação da recorrente no sentido de que às taxas em causa falta o carácter sinalagmático e de que não lhes corresponde, como contrapartida, uma actividade do município dirigida ao respectivo obrigado.
Daí que improceda também e consequentemente, a argumentação da recorrente relativa à inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade fiscal, nomeadamente da reserva de competência da Assembleia da República.
Termos em que somos de parecer que o presente recurso deve improceder, confirmando-se o julgado recorrido.
As partes foram notificadas deste douto parecer e nada vieram dizer.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
- 1.Por documento datado de 15/6/2003 a aqui Impugnante (B...) requereu à Câmara Municipal de Santa Marta de Penaguião (Câmara) a emissão de autorização municipal para duas infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicação, da sua titularidade, instaladas no Concelho de Santa Marta de Penaguião – Fls. 1 e 2 e 22 do PA;
- 2.Por despacho de 30/1/2003 tal requerimento obteve parecer favorável do Sr. Vereador do Pelouro da Câmara – FIs. 67 e ss e 73;
- 3.A aqui Impugnante foi também notificada para proceder “(...) ao pagamento das taxas devidas, por cada unidade 2.500 € (..) o que perfaz o valor de 5.000 “ a Fls. 73 do PA;
- 4.Por requerimento datado de 26/3/2004 a aqui Impugnante enviou à Câmara cheque no valor de 5.000,00 €, “(...) correspondente ao pagamento das taxas referentes à Autorização Municipal para a manutenção das Infra-estruturas de Radiocomunicações (...)“ Fls. 85 do PA;
- 5.A Impugnante celebrou com C... um contrato de arrendamento para instalação das duas infra-estruturas referidas em 1., em parcela de terreno de 50 m2 de que aquele é dono e legitimo possuidor, pela renda anual de 600.000$00 Fls. 14 e 23;
- 6.Dou aqui por reproduzido a cópia da certidão do Registo Comercial da Impugnante de fls. 25 a 36 do PA;
- 7.Dou aqui por integralmente reproduzido o doc. 1 da PI – Licença n.º ICP 014/TCM, de que a Impugnante é titular.
3 – No presente recurso jurisdicional a Recorrente questiona a legalidade da liquidação de um tributo previsto no art. 25.º D do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças de Santa Marta de Penaguião.
Como resulta da matéria de facto fixada, a liquidação do tributo impugnado tem subjacente a emissão de uma autorização municipal para a instalação de duas infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações.
O tributo liquidado tem o valor global de € 5.000 (€ 2.500 por cada uma das infra-estruturas).
A Recorrente reconhece que a emissão da autorização em causa envolve uma actividade por parte da autarquia, mas entende que o montante exigido é desproporcionado e, sendo-o, o tributo em causa não pode ser considerado uma taxa, mas sim um imposto, pelo que será inconstitucional a sua criação pelo município, em face da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de criação de impostos e ocorrerá ofensa do princípio da legalidade tributária (arts. 103.º, n.º 2, da CRP e 8.º da LGT).
4 – Como este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender, «em termos tributários, pode definir-se a taxa, de acordo com os seus elementos essenciais, como uma prestação pecuniária, imposta coactiva ou autoritariamente, pelo Estado ou outro ente público, sem carácter sancionatório, pela utilização individualizada, peio contribuinte, solicitada ou não, de bens públicos ou semi-públicos, com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo obrigado». (()Neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 2-6-1999, recurso n.º 23166, BMJ n.º 488, página 219. )
A distinção constitucional e legal entre os conceitos de imposto e de taxa tem por base o carácter unilateral ou bilateral e sinalagmático dos tributos, sendo qualificáveis como impostos os que têm aquela primeira característica e como taxas os que têm as últimas.
Como se refere no n.º 2 do art. 4.º da L.G.T., e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento a prestação concreta de um serviço público. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se:
- –SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, volume II, 4.ª edição, página 64;
- –ALBERTO XAVIER, Manual de Direito Fiscal, volume I, páginas 42-43;
- –DIOGO LEITE DE CAMPOS e MÓNICA LEITE DE CAMPOS, em Direito Tributário, 1996, página 27;
- –BRAZ TEIXEIRA, Princípios de Direito Fiscal, 1979, página 43-44;
- –PAMPLONA CORTE-REAL, Curso de Direito Fiscal, volume I, página 165. )
Essa relação sinalagmática entre o benefício recebido e a quantia paga não implica uma equivalência económica rigorosa entre ambos, mas não pode ocorrer uma desproporção que, pela sua dimensão, demonstre com clareza que não existe entre aquele benefício e aquela quantia a correspectividade ínsita numa relação sinalagmática. ( ( )Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do STA de 13-4-2005, recurso n.º 1339/04; de 17-6-2007, recurso n.º 236/07; e de 16-1-2008, recurso n.º 603-07. )
No presente recurso jurisdicional, a Recorrente não questiona que há uma actividade do município que liquidou o tributo impugnado gerada pela apresentação dos pedidos de autorização de instalação das infra-estruturas de telecomunicações, assentando a sua divergência com o decidido na sentença recorrida no entendimento de que existe uma desproporção clara entre o valor cobrado e a actividade desenvolvida, o que impedirá que se veja entre esse o valor a actividade uma relação sinalagmática.
Assim, a questão crucial para apreciação do presente recurso jurisdicional é saber se demonstra ou não existir desproporção clara entre o tributo liquidado e o custo da actividade desenvolvida pelo município.
5 – Na sentença recorrida não se considerou demonstrada desproporção entre a actividade desenvolvida e o tributo cobrado, nem o que a Recorrente alega no presente recurso jurisdicional permite vislumbrá-la.
Essencialmente, sobre este ponto, a Recorrente limita-se a apresentar repetidamente o seu juízo conclusivo sobre a existência dessa desproporção e a afirmar no ponto 39 das suas alegações que «dada a simplicidade do procedimento, o tamanho do requerimento e o facto de, conforme é legalmente prescrito, a Impugnante ter fornecido a documentação com todos os dados necessários à tomada de decisão, dificilmente poderá aquela afectação ter superado um funcionário, por um período de tempo bastante limitado».
Ora, para além de esta afirmação ter a natureza de um mero palpite sobre a dimensão da actividade desenvolvida pelos serviços do município, que não se descreve, a própria Recorrente não afirma sequer peremptoriamente que a tomada de decisão tenha ocupado apenas um funcionário durante um período de tempo limitado, admitindo («dificilmente», é certo, mas não excluindo a possibilidade) que poderá ter sido necessária a contribuição de mais que um funcionário e por um período de tempo superior ao que indefinidamente qualifica como «bastante limitado».
De qualquer forma, o certo é que não há qualquer elemento nos autos que mostre que a actividade de licenciamento de infra-estruturas de telecomunicações não exigiu, como será normal, a intervenção de técnicos de qualificação superior na apreciação dos pedidos de autorização, bem como deslocações aos locais de implantação das infra-estruturas para apreciação em concreto da implantação dos projectos no terreno.
Para além disso, não é só a concreta actividade dos funcionários que tenham trabalhado efectivamente na apreciação dos pedidos de autorização em causa que pode ser ponderada na apreciação da contrapartida municipal do tributo liquidado, pois há que ter em conta, como é facto notório, que a prestação de um serviço público deste tipo por determinado funcionário não é possível sem uma infra-estrutura material e humana adequada, que tem custos evidentes: os funcionários trabalham em edifícios cuja utilização tem valor económico; para manter um serviço público a funcionar adequadamente é necessário efectuar continuamente despesas de electricidade, telefone, água, internet, serviços de limpeza, segurança, etc.; os funcionários enquadram-se em estruturas de pessoal, destinadas a orientar e controlar a sua actividade, que têm de ser mantidas continuamente, mesmo quando não são apresentados pedidos de autorização.
Isto é, a actividade concreta desenvolvida por um determinado funcionário na sequência da apresentação de um pedido de autorização não é o único factor a ponderar na apreciação da proporcionalidade de um tributo em relação ao serviço prestado, pois há um conjunto de encargos gerais de manutenção dos serviços municipais conexionados com a prestação de tal serviço que, sem descaracterização da relação como sinalagmática, podem ser ponderados na fixação do valor dos tributos a cobrar, a fim de serem repartidos pelos utentes desses serviços.
Assim, no caso em apreço, não se pode considerar demonstrado que o tributo liquidado não encontre contrapartida adequada no custo da actividade desenvolvida.
6 – Não existindo a alegada desproporção entre o serviço prestado e o tributo liquidado, ele é de qualificar como taxa.
A cobrança de taxas pela concessão de licenças para a execução de obras era permitida às autarquias locais, ao tempo em ocorreram os factos dos autos, pelos arts. 16.º, alínea c), e 19.º, alínea b), da Lei das Finanças Locais (ao tempo, a Lei 42/98, de 6 de Agosto).
Por outro lado, a cobrança das taxas estava prevista no art. 25.º-D do Regulamento e Tabelas de Taxas e Licenças do Município de Santa Marta de Penaguião (fls. 71).
Assim, não ocorre qualquer violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, nem do princípio da legalidade tributária.
7 – A Recorrente refere ainda a violação do princípio da proporcionalidade, enunciado nos arts. 266.º, n.º 2, da CRP e 55.º da LGT.
O conteúdo do princípio da proporcionalidade a observar na actividade administrativa concreta é enunciado no art. 5.º, n.º 2, do CPA, que estabelece que «as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar».
No caso, não se vislumbra uma violação deste princípio, pois a liquidação dos tributos, nos termos indicados na deliberação da Assembleia Municipal, era necessária para possibilitar a sua cobrança.
De resto, a Recorrente nada alega neste contexto, inferindo-se das suas alegações que invoca a violação deste princípio da proporcionalidade, próprio da actividade administrativa concreta que colida directamente com as posições subjectivas dos particulares, conexionando-a com a alegada desproporção entre o tributo cobrado e a actividade desenvolvida, isto é, com um vício do acto normativo da Assembleia Municipal, que tem natureza geral e abstracta.
De qualquer modo, para além de esta hipotética desproporção do acto normativo não implicar violação daquele princípio da actividade administrativa, no caso em apreço não se demonstra existir a alegada desproporção, pelo que necessariamente se tem de concluir que os actos de liquidação impugnados não enfermam de vício de violação deste princípio.
Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente, com procuradoria de 1/6.
Lisboa, 18 de Fevereiro de 2009. - Jorge de Sousa (relator) - António Calhau - Pimenta do Vale.
