01390/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I. A Lei nº 43/98, de 6 de Agosto, em execução do disposto no art. 39º, nºs 1 e 2 da CRP, fixa, nos seus artigos 3º e 4º, as atribuições e competências da Alta Autoridade para a Comunicação Social (AACS), entre as quais se contam as de incentivar o respeito pelos direitos individuais e de emitir pronúncia sobre queixas que, neste domínio, lhes sejam apresentadas, podendo, nos termos do art. 23º, produzir directivas e recomendações com carácter vinculativo que deverão ser gratuitamente difundidos pelos órgãos de comunicação social a que digam respeito (art. 24º).

II. A génese constitucional e legal da AACS (instituída pela 2ª revisão constitucional - LC nº 1/89) e o cerne das suas atribuições e competências nucleares são factores que inegavelmente apontam para uma estrita e decisiva necessidade de evitar, na medida do possível, um desfasamento temporal significativo entre a execução das recomendações e os acontecimentos que estiveram na base das mesmas, sob pena de uma irremediável perda de efeito útil.

III. Reportando-se a recomendação em causa à divulgação por alguns órgãos de comunicação social de dados identificativos de possíveis implicados no assassínio de um guarda da PSP na Damaia, com publicação de nomes e fotografias que alegadamente circulavam em esquadras policiais, sem a mínima recolha de confirmação pelas respectivas autoridades, é de concluir que, perante os factos em causa, e atentos os valores e direitos individuais a que os mesmos se reportam (maxime o direito à imagem, à honra e à dignidade da pessoa humana e à presunção de inocência), a suspensão da sua execução, com a consequente não divulgação pelos órgãos de comunicação social nela visados, para além de retirar à recomendação todo o seu efeito útil, determinará, sem sombra de dúvida, uma grave lesão do interesse público, substanciada na violação dos valores fundamentais atrás referenciados, cuja salvaguarda, em sede de comunicação social, a Constituição e a lei entregaram à AACS.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. “A....” recorre jurisdicionalmente para este STA do acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 27.06.2002 (fls. 84 e segs.), que indeferiu, por falta de verificação do requisito previsto na al. b) do nº 1 do art. 76º da LPTA, o pedido de suspensão de eficácia da deliberação da ALTA AUTORIDADE PARA A COMUNICAÇÃO SOCIAL (AACS), de 27.02.2002, sobre “Divulgação por alguns órgãos de comunicação social de dados identificativos de possíveis implicados no assassínio de um guarda da PSP em violação do dever de rigor informativo e do princípio da presunção de inocência”.

Na sua alegação, formula as seguintes

CONCLUSÕES:

A. O acórdão recorrido aplicou erroneamente o artº 76° n° 1 alínea b) da LPTA, uma vez que se dispensou de apreciar, no caso concreto, em função dos interesses em jogo e tendo em conta a argumentação exposta pelo recorrente, a existência ou não de uma grave lesão do interesse público, no caso de se determinar a suspensão da eficácia do acto em apreço.

B. Ao fazê-lo, o acórdão recorrido, interpreta tal preceito legal, devidamente conjugado com os artºs 3°, 4° alínea n) e 23°, nºs 1 e 2 da Lei n° 43/98, no sentido de que existe sempre grave lesão do interesse público se fôr suspensa a eficácia de uma recomendação da AACS dirigida a um órgão de comunicação social.

C. Tal entendimento dos normativos legais em referência viola o princípio constitucional que assegura aos cidadãos e às empresas a tutela efectiva e em tempo útil, garantida com celeridade e prioridade, contra ameaças ou violações dos seus direitos, como tal consagrado no artº 20° n° 5 da CRP, o que se deixa arguido.

D. Mesmo que se entendesse a possibilidade da restrição desse direito, os termos do entendimento em causa são claramente desproporcionados, não respeitando o comando do artº 18° n° 2 da CRP, que estipula que tais restrições se devem limitar ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.

Termos em que merece provimento o recurso, com as legais consequências

II. Contra-alegou a entidade recorrida, concluíndo:

A) A não divulgação imediata, ou num curto lapso de tempo, da recomendação da AACS, que a recorrente pretende ver anulada, retira todo o efeito útil a essa divulgação;

B) É no interesse público, para salvaguarda de direitos constitucionalmente consagrados, que tal divulgação deve ter lugar;

C) Verificado o não preenchimento de um dos requisitos do n° 1 do artº 76° da LPTA, tanto basta para o indeferimento do pedido de suspensão;

D) O acórdão recorrido teve efectivamente em conta a situação concreta e os valores que estavam em jogo, razão pela qual entendeu ser aplicável a este caso o entendimento perfilhado pelo STA noutro caso semelhante;

E) Não se verifica, assim, qualquer violação de norma ou princípio constitucional.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“Por acórdão do TCA constante de fls. 84 e ss foi indeferido o pedido de suspensão de eficácia da deliberação de 27.02.02 da Alta Autoridade para a Comunicação Social formulado pela ora recorrente com fundamento na não verificação do requisito enunciado no artigo 76° n° 1 al. b) da LPTA, conclusão apoiada no entendimento que a divulgação da recomendação que na referida deliberação se contém desfasada do acontecimento televisivo que a justificou se traduziria, só por si, numa grave lesão do interesse público.

Deste entendimento discorda a ora recorrente para quem a interpretação do aludido preceito conjugado com os arts 3°, 4° al n) e 23° nos 1 e 2 da Lei 43/98 de 06.08, acolhida no acórdão recorrido, constitui violação dos princípios constitucionais consagrados nos arts 20° nº 5 e 18° nº 2 da CRP.

Afigura-se-nos, porém, que a sua argumentação está totalmente desprovida de fundamento.

Com efeito, cumprindo à Alta Autoridade para a Comunicação Social, nos termos legalmente previstos, garantir a defesa de direitos integrantes do interesse público, tanto bastará a que no caso concreto se conclua pela não verificação do requisito negativo enunciado na al. b) do citado preceito. E isto porque no âmbito do presente meio processual acessório não cabe apreciar da legalidade e fundamentos do acto cuja suspensão foi requerida mas tão só da verificação cumulativa dos requisitos definidos no artigo 76° nº 1 da LPTA.

Nestes termos, e acompanhando no mais as alegações da entidade recorrida, somos de parecer que o recurso não merece provimento ”.

( Fundamentação )

OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou provada, com relevância para a decisão, a seguinte matéria de facto:

A- A Alta Autoridade para a Comissão Social, aprovou por maioria em reunião plenária de 27/2/02, deliberação sobre " Divulgação por alguns órgãos de comunicação social de dados identificativos de possíveis implicados no assassínio de guarda da PSP em violação do dever de rigor informativo e do princípio da presunção de inocência ", cujo texto integral consta de fls. 34 e segs. dos autos e que aqui se dá por reproduzido.

B- Constando do seu ponto final o seguinte:

"IV- CONCLUSÃO/ RECOMENDAÇÃO

Tendo apreciado a forma como alguns órgãos de comunicação social divulgaram dados identificativos de indivíduos alegadamente implicados no assassínio de um guarda da PSP, ocorrido na Damaia, Amadora, em 4 de Fevereiro de 2002, designadamente os jornais " ... " e " ... ", e as estações televisivas A... e B..., o plenário da Alta Autoridade para a Comunicação Social,

a) constatando que tal procedimento em geral viola o legalmente disposto quanto ao dever de rigor informativo e quanto a direitos fundamentais dos cidadãos em causa, bem como o que decorre do princípio constitucional da presunção da inocência;

b) (...)

c) (...)

d) assinalando que a A..., embora num contexto explicativo e em termos relativamente serenos, igualmente procedeu à identificação dos presumidos suspeitos, e terá estado, alegadamente, na origem da sua divulgação pelos restantes órgãos da imprensa escrita;

e) (...)

delibera, no uso das suas competências próprias:

1. Recomendar, nos termos do artigo 24° da Lei n° 43/98 de 6 de Agosto, que os quatro órgãos de comunicação social B..., A..., ... e ...., respeitem escrupulosamente as normas legais e éticas que estão obrigadas quanto à protecção dos direitos à imagem, à honra, à dignidade e ao nome das pessoas alegadamente envolvidas em actos criminosos e quanto à presunção da sua inocência, bem como quanto ao rigor informativo, as quais, no caso das notícias publicadas e emitidas no dia 7 de Fevereiro de 2002, a propósito do bárbaro assassinato de um polícia, não foram respeitadas.

2. Dar início ao competente procedimento contra-ordenacional contra a B... e a A... pela violação do disposto no n° 1 do artigo 21º da Lei 31-A/98 punível nos termos da alínea c) do n° 1 do artº 64° da mesma Lei e apenas contra estas por a Lei de Imprensa não prever idêntica sanção para os órgãos de comunicação social escrita.

3. Remeter cópia dos autos à Procuradoria Geral da República para o efeito da sua instrução no que se refere aos aspectos criminais de que existem indícios, nos elementos recolhidos no presente processo. "

O DIREITO

Vem impugnado pela “A... ” o acórdão do Tribunal Central Administrativo, de fls. 84 e segs., que indeferiu, por falta de verificação do requisito previsto na al. b) do nº 1 do art. 76º da LPTA, o pedido de suspensão de eficácia da deliberação da ALTA AUTORIDADE PARA A COMUNICAÇÃO SOCIAL (AACS), de 27.02.2002, sobre “Divulgação por alguns órgãos de comunicação social de dados identificativos de possíveis implicados no assassínio de um guarda da PSP em violação do dever de rigor informativo e do princípio da presunção de inocência”.

Alega a recorrente que o citado acórdão fez errada aplicação do artº 76° n° 1 alínea b) da LPTA, uma vez que se dispensou de apreciar, no caso concreto, a existência ou não de uma grave lesão do interesse público, o que significa ter entendido que a suspensão da eficácia de uma recomendação da AACS dirigida a um órgão de comunicação social implica sempre a existência de grave lesão do interesse público, entendimento que viola o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva e em tempo útil, garantida com celeridade e prioridade, contra ameaças ou violações dos seus direitos, como tal consagrado no artº 20°, n° 5 da CRP, ou, admitindo a possibilidade da restrição desse direito, sempre a mesma seria, in casu, claramente desproporcionada, em violação do artº 18°, n° 2 da CRP.

Não cremos que assista razão à recorrente.

O acórdão impugnado expressou a sua integral adesão ao entendimento jurisprudencial contido no Ac. deste STA de 22.05.2002 – Rec. nº 599, relativo à eficácia das recomendações da AACS, e em que a ora recorrente pretendia a suspensão da eficácia de uma outra deliberação da AACS, tendo-se transcrito o seguinte trecho desse acórdão:

“(...) A ordem constitucional acarinha com especial ênfase (por históricas razões de demarcação ideológica e de opção estruturante do regime) o princípio de liberdade de expressão, designação que corresponde ao direito de exprimir e de divulgar livremente o pensamento por qualquer forma, à proibição da censura prévia, à garantia de independência dos órgãos de comunicação social, ao exercício da divulgação pluralista de correntes de opinião e à consequente responsabilidade post facto por infracções cometidas neste âmbito (artigos 37 e 38 da Constituição)

É a própria Constituição que confia a uma autoridade administrativa independente, cuja composição também indica, a função de assegurar "o direito à informação, a liberdade de imprensa e a independência dos meios de comunicação social" (artigo 39 n.1 CRP), autorizando que a lei ordinária defina as restantes atribuições desse Orgão.

Sequencialmente, a actual Lei 43/98 de 06AGO fixa nos seus artigos 3 e 4 as atribuições e competências da Alta Autoridade para a Comunicação Social, entre as quais se contam as de incentivar o respeito pelos direitos individuais e de emitir pronúncia sobre queixas que, neste domínio, lhes sejam apresentadas, podendo, nos termos do artigo 23, produzir directivas e recomendações com carácter vinculativo que deverão ser gratuitamente difundidos pelos órgãos de comunicação social a que digam respeito (artigo 24)

Resulta do exposto que a própria Constituição se debruça com especial detalhe sobre esta matéria, realçando o relevo que lhe atribui ao confiar a uma autoridade independente um impressivo conjunto de competências e atribuições.

Por outro lado, a composição do órgão (para além de um presidente magistrado, cinco membros eleitos pela Assembleia da República, um designado pelo Governo, e quatro elementos "representativos da opinião pública, da comunicação social e da cultura” - artigo 39 n. 3 CRP) pretende espelhar a forma plural que deve informar as respectivas decisões.

Daqui decorre que tendo o legislador constitucional conferido a maior dignidade político-social à actividade de divulgação de ideias e imagens pelos meios de comunicação social, nos quais obviamente se destaca a actividade televisiva, garantindo-lhe total liberdade, quis simultaneamente deixar bem expresso que tal desiderato não dispensa a existência de um órgão que zele pelo equilíbrio desta mesma actividade, conferindo a este órgão prerrogativas que não podem ser tidas senão como excepcionais, como é o poder de dirigir recomendações sobre a actividade que concretiza o exercício da liberdade de imprensa pelos órgãos da comunicação social.

Daí que se deva reconhecer que o deferimento para momento posterior da plena eficácia das recomendações da Alta Autoridade para a Comunicação Social é, em si, um mau princípio, pois retira a esta Autoridade a sua melhor arma, a que obviamente maior impacto provoca no exercício do poder que lhe é conferido.

Na verdade, o fenómeno da aceleração informativa resultante do uso globalizado das modernas tecnologias de comunicação pelos operadores de televisão provoca a rápida caducidade e a volatilização da informação, pelo que os factores de avaliação oficial da actividade televisiva devem, sob pena da mais completa inutilidade, acompanhar essa actualização constante, chegando ao público o mais próxima possível da actuação que lhe é correspondente.

É o que se passa no caso in judicio.

A recomendação em causa foi determinada por um determinado acontecimento televisivo: sendo esta recomendação divulgada desfasadamente desse acontecimento, perde o relevo que o legislador lhe quis atribuir, facto que tendo presente o enquadramento social, político e jurídico já mencionado se traduz, a todas as luzes, numa grave lesão do interesse público. (... ) ”

E, após a referida transcrição, acrescentou o acórdão ora impugnado, em jeito de apropriação fundamentativa:

“Ora, tendo em atenção as considerações tecidas naquele douto Acórdão, com as quais concordamos e que, com a devida vénia, supra se deixaram transcritas na sua parte nuclear, forçoso será concluir que as mesmas são aplicáveis ao presente caso concreto, em termos tais, que o acolhimento do pedido conduziria inexoravelmente a uma grave lesão do interesse público.

Ou seja, não se verifica o requisito previsto no art° 76°/1/b), da LPTA (...) ”

Contrariamente ao pretendido pela recorrente, não resulta do texto do acórdão impugnado (quer na parte em que transcreve o acórdão de 22.05.2002, quer na parte em que decide, por adesão à doutrina ali contida, a situação concreta destes autos), a adopção do entendimento de que a suspensão da eficácia das recomendações da AACS implica sempre grave lesão do interesse público, inviabilizando por si só o decretamento da medida.

O que se extrai da decisão em recurso é que a génese constitucional e legal da AACS (instituída pela 2ª revisão constitucional – LC nº 1/89) e o cerne das suas atribuições e competências nucleares são factores que inegavelmente apontam para uma estrita e decisiva necessidade de evitar, na medida do possível, um desfasamento temporal significativo entre a execução das recomendações e os acontecimentos que estiveram na base das mesmas, sob pena de uma irremediável perda de efeito útil.

E a decisão agravada conclui, ainda que de forma extremamente sintética, que as considerações tecidas naquele acórdão são aplicáveis “ao presente caso concreto, em termos tais que o acolhimento do pedido conduziria inexoravelmente a uma grave lesão do interesse público”.

Acresce que a decisão impugnada não ignorou, antes teve em conta, o conteúdo da recomendação em causa, tanto que a transcreveu na matéria de facto tida por relevante.

E assim, subscrevendo-se integralmente as considerações ali tecidas a propósito da inverificação, na situação dos autos, do requisito contido na al. b) do nº 1 do art. 76º da LPTA, haverá que concluir que a decisão sob recurso não assenta num entendimento do citado normativo violador dos preceitos ou princípios constitucionais referidos pela recorrente, designadamente do princípio da tutela jurisdicional efectiva.

Seja como for, numa perspectiva mais exigente de interpretação do texto da decisão agravada, e tendo em conta que, segundo jurisprudência reiterada deste STA, o âmbito de conhecimento do tribunal nos recursos de decisões sobre pedidos de suspensão de eficácia abrange a decisão judicial recorrida e o próprio pedido de suspensão (Cfr., por todos, o Ac. de 18.12.97 – Rec. 42.790, in BMJ 472, pág. 277.), sempre se adiantará que o deferimento da providência requerida determinará inegavelmente, como se decidiu, grave lesão do interesse público, não só (ou não primacialmente) por se tratar de uma recomendação da AACS, por natureza carecida, como atrás vimos, de uma exequibilidade imediata e não diferida, mas também (ou primacialmente) pela natureza específica do conteúdo da dita recomendação, e dos interesses que a mesma visa em concreto salvaguardar ( “dever de isenção e rigor informativo” e “dever de respeito pelos direitos individuais, nomeadamente do direito à imagem, à honra e à dignidade da pessoa humana e à presunção de inocência”).

Reporta-se a recomendação em causa, como resulta da matéria de facto, à divulgação por alguns órgãos de comunicação social (entre os quais a recorrente) de dados identificativos de possíveis implicados no assassínio de um guarda da PSP na Damaia, com publicação de nomes e fotografias que alegadamente circulavam em esquadras policiais, sem a mínima recolha de confirmação pelas respectivas autoridades, em clara violação do dever de rigor informativo e do princípio da presunção de inocência, referindo-se, no que toca à A..., que esta estação televisiva “procedeu à identificação dos presumidos suspeitos, e terá estado, alegadamente, na origem da sua divulgação pelos restantes órgãos da imprensa escrita”.

A lei prevê a publicidade das deliberações da AACS, justamente como instrumento necessário de eficácia das mesmas, estabelecendo expressamente que as recomendações “são de divulgação obrigatória e gratuita, difundidas nos órgãos de comunicação social a que digam directamente respeito”, devendo, no caso de informação televisiva, “ser divulgadas num dos principais serviços noticiosos” (art. 24º da Lei nº 43/98, de 6 de Agosto).

Esta divulgação, pela qual passa inegavelmente a eficácia das recomendações da AACS, tem uma tríplice finalidade: (i) injuntiva, enquanto dirigida ao órgão de comunicação visado para que respeite as normas e princípios legais afrontados; (ii) preventiva, enquanto dirigida aos restantes órgãos de comunicação social no sentido de cumprirem essas mesmas normas e princípios legais; (iii) e garantística, enquanto dirigida aos próprios particulares, no sentido de lhes assegurar uma tutela eficaz de direitos legal e constitucionalmente consagrados.

Ora, na situação sub judice, perante os factos que estão na base da recomendação em causa, e atentos os valores e direitos individuais a que os mesmos se reportam (maxime o direito à imagem, à honra e à dignidade da pessoa humana e à presunção de inocência), é manifesto que a suspensão da sua execução, com a consequente não divulgação pelos órgãos de comunicação social nela visados, para além de retirar à recomendação todo o seu efeito útil, determinará, sem sombra de dúvida, uma grave lesão do interesse público, substanciada na violação dos valores fundamentais atrás referenciados, cuja salvaguarda, em sede de comunicação social, a Constituição e a lei entregaram à AACS.

Improcede pois, nos termos expostos, a alegação da recorrente, impondo-se a manutenção da decisão de indeferimento do pedido de suspensão de eficácia formulado, por falta do requisito da alínea b) do nº 1 do art. 76º da LPTA.

( Decisão )

Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se, ainda que com fundamentação não totalmente coincidente, a decisão jurisdicionalmente impugnada.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 450 € e 250 €.

Lisboa, 26 de Setembro de 2002.

Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro