Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., Ld.ª, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC do Porto que negou provimento ao recurso contencioso que ela deduzira da deliberação da Câmara Municipal de Viana do Castelo, de 12/9/2000, acto esse que, culminando concurso público em que a recorrente interviera, adjudicou à concorrente ..., S A, a exploração do parque de campismo municipal do Cabedelo.
A recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as seguintes conclusões:
1 – O presente recurso vem interposto da douta decisão proferida no TAC do Porto que julgou improcedente, por não provado, o recurso contencioso de anulação aí interposto, mantendo o acto recorrido.
2 – A deliberação em crise foi sindicada com base em três vícios (vício de procedimento, vício de violação de lei e vício de desvio de poder), que a douta sentença recorrida sintetizou e fundamentou.
3 – A síntese efectuada no tribunal recorrido é exemplar, mas a recorrente já não consegue adjectivar da mesma forma a fundamentação aí formulada para julgar (como julgou) improcedente o recurso contencioso de anulação aí interposto.
4 – No tocante ao invocado vício de procedimento, a aqui recorrente entende (e continua a entender) que a douta decisão recorrida não teve em devida conta o exposto nos autos – que, aliás, foi o também sustentado na oposição à adjudicação do contrato de concessão a favor da ..., S A, em sede da audiência prévia concedida nos termos previstos nos artigos 100º a 105º do CPA.
5 – Quando essa oposição foi apresentada, já a ora recorrida tinha formado a sua convicção, que manteve inalterada ao longo de todo o processo administrativo.
6 – A audiência prévia concedida à ora recorrente teria de preceder (e não precedeu), não só a decisão final, como a própria proposta de decisão do órgão que a formulou, pois essa proposta, necessariamente, influenciaria (como efectivamente influenciou) o próprio órgão decisor.
7 – Assim, a audiência prévia concedida à recorrente não teve qualquer efeito útil, porquanto a Comissão de Análise das Propostas já tinha apresentado a sua proposta à CM Viana do Castelo e esta entidade também já tinha deliberado (deliberação inicial) nos termos dessa proposta.
8 – Dado que a deliberação inicial foi praticamente mantida na deliberação ora recorrida (sufragando a proposta final da Comissão de Análise das Propostas), essa proposta e a consequente deliberação enfermam (salvo melhor opinião) de notórios vícios de procedimento que, necessariamente, repercutiram essas ilegalidades na execução da deliberação.
9 – Neste aspecto, não podemos concordar (como parece ser sustentado na douta sentença recorrida) que, pelo simples facto de ter sido concedido direito de audiência à ora recorrente, tal facto é suficiente para ser suprida qualquer ilegalidade no trâmite temporal da sua prática.
10 – Não pode ser assim, pois aqui deve aplicar-se o conhecido aforismo de «não bastar que a mulher de César seja séria, pois é necessário parecer que ela é efectivamente séria».
11 – Além de a Administração ter de adoptar comportamentos próprios de uma pessoa de bem, também deve ter o cuidado de parecer que assim efectivamente procede.
12 – Neste caso concreto, e porque o direito de audiência concedido à aqui recorrente não precedeu a decisão final, nem tão pouco precedeu a própria proposta de decisão do órgão que a formulou, é evidente que esta atitude não pode parecer legalmente correcta (e, muito menos, é legalmente correcta).
13 – Porque assim entendemos, e restringindo o objecto do presente recurso ao referido vício de procedimento (vício por violação do disposto no art. 100º do CPA), pedimos que V. Exs.ª se dignem revogar a douta sentença recorrida, nos termos peticionados (com as necessárias adaptações) no TAC do Porto.
Nenhuma das recorridas contra-alegou.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
Nos termos do art. 713º, n.º 6, do CPC, damos aqui por reproduzidos os factos considerados provados pela sentença «sub judicio».
Passemos ao direito.
Através do recurso contencioso dos autos, a ora recorrente acometeu o acto camarário que, culminando um concurso público a que ela se apresentara, adjudicou a outro concorrente (a «supra» aludida ...) a exploração de um parque de campismo municipal. A sentença «a quo» negou provimento ao recurso por achar que o acto recorrido não padecia de nenhum dos vícios – de desvio de poder, de violação de lei, por ofensa de princípios vários de direito administrativo, e de forma, por desrespeito do direito de audiência – que a recorrente lhe atribuíra. E, no presente recurso jurisdicional, a decisão do TAC apenas vem sindicada na parte em que julgou improcedente aquele vício de forma – pelo que a esta questão se resume o «thema decidendum».
É inquestionável que o acto de adjudicação tinha de ser precedido da audiência prévia referida no art. 100º do CPA; e também é certo que a aqui recorrente acabou por ser ouvida no procedimento acerca de decisão do concurso. Assim, a controvérsia posta no presente recurso jurisdicional refere-se ao modo como a formalidade foi observada, pois a recorrente sustenta que houve um mero simulacro de audiência na medida em que ela terá sido posterior, não só ao parecer da comissão de análise das propostas, mas ainda à própria decisão final do concurso.
Comecemos por atentar na factualidade que proximamente concerne à existência, ou não, do aludido vício. Confrontada com o parecer em que a comissão de análise das propostas sugeria a identidade do adjudicatário, a câmara recorrida, em 20/6/2000, deliberou adjudicar à ... a exploração posta a concurso e, em simultâneo, conceder aos concorrentes vencidos o prazo de dez dias para que se pronunciassem sobre essa adjudicação, logo anunciando que a executaria se tal prazo decorresse sem pronúncia dos notificados. Seguiram-se a efectiva audiência da aqui recorrente (em 12/7/2000), a emissão, pela comissão de análise das propostas, de outro parecer sobre o que a recorrente ultimamente dissera e, em 1/8/2000, a deliberação camarária que devolveu o processo à mesma comissão a fim de que esta se pronunciasse sobre a proposta, da iniciativa de alguns vereadores, de que se revogasse o acto de 20/6/2000 e se adjudicasse a exploração do parque de campismo à ora recorrente. E, após a colheita deste último parecer junto da referida comissão, a câmara, em 12/9/2000, deliberou «indeferir» a «reclamação» da ora recorrente (que verdadeiramente consistia naquela audiência de 12/7/2000) e a «proposta» dos vereadores, «mantendo a sua anterior deliberação» – identificada, por manifesto «lapsus calami», como sendo de 13/6/2000, quando se pretendia obviamente aludir à deliberação de 20/6/2000, acima mencionada.
Esta peculiar sucessão de acontecimentos exige um esforço interpretativo que os ajuste, na medida do possível, à linearidade prevista no CPA. Por razões puramente lógicas, é impossível que a deliberação de 20/6/2000 signifique que, «uno actu», a câmara decidia já o concurso e se aprestava a ouvir os interessados sobre uma decisão que futuramente emitiria. Sendo assim, a deliberação só pode significar uma de duas coisas: ou que a câmara, ao dizer que adjudicava a exploração à ..., simplesmente anunciou que estava inclinada a fazê-lo; ou que a câmara quis imediatamente adjudicar, tal como disse, mas pretendeu ouvir ainda os concorrentes vencidos para se esclarecer sobre se não deveria revogar a adjudicação – ficando suspensa a eficácia desta até que o resultado da audiência tornasse certo que a decisão dada ao concurso não merecia ser revogada.
Há que conceder que a letra da deliberação de 20/6/2000 sugere que o órgão camarário quis decidir logo o concurso, embora subordinasse a decisão à condição suspensiva de não haver, por parte dos interessados, uma qualquer pronúncia que justificasse uma solução diferente – causal de que se revogasse a adjudicação pretérita. Notemos que esta aparente atitude da câmara – de decidir antes da audiência prévia, ainda que só desse «execução» ao decidido depois da audiência se realizar – violaria grosseiramente o art. 100º do CPA, dado que este preceito exige que a audiência dos interessados se realize «antes de ser tomada a decisão final». E, por tudo isto, dir-se-ia que detectámos o vício de forma invocado pela recorrente e que, por isso, está assegurado o êxito do presente recurso.
Mas as coisas não se apresentam com uma tal simplicidade. Se adoptássemos o «iter» interpretativo «supra» mencionado, nenhumas vantagens poderia a recorrente retirar nestes autos do facto de haver clamado pela existência do vício de forma, já que este se localizaria, afinal, no acto de 20/6/2000 – e não na deliberação contenciosamente impugnada. Com efeito, se, logo no acto de 20/6/2000, vislumbrássemos a decisão final do concurso, embora sujeita à referida condição suspensiva e à anunciada possibilidade de revogação, toda a conduta administrativa ulterior teria consistido numa recolha de dados para aferir se a condição se verificava ou se a revogação se impunha – pelo que essa mesma conduta nunca poderia ser encarada como uma revogação implícita da adjudicação anteriormente feita. Na mesma linha de entendimento, o acto contenciosamente recorrido apenas teria trazido a novidade de considerar firme a condição suspensiva e não revogável o já atrás decidido, sendo, no que toca à adjudicação propriamente dita, meramente confirmativo da deliberação de 20/6/2000. E assim se concluiria, «ex necessitate», pela ilegalidade do recurso contencioso dos autos, posto que o acto definitivo e lesivo dos interesses da aqui recorrente seria, não o impugnado no TAC, mas antes aquela deliberação de 20/6/2000.
Contudo, e apesar da letra do acto de 20/6/2000 apontar no sentido sobredito – e de esse sentido se colher também do texto dos actos camarários de 1/8/2000 e de 12/9/2000 – cremos que a deliberação deve ser interpretada de modo diferente, aliás consentâneo com o que os vários intervenientes processuais nela divisaram. Na verdade, cremos que a câmara não representou minimamente que naquele acto se exprimia por forma a que o assunto parecesse remetido para o domínio das cláusulas acessórias dos actos administrativos. Aliás, a posição assumida pelo órgão recorrido ao longo do processo também inculca – ainda que «a posteriori» – que não houve o propósito de subordinar o acto de 20/6/2000 a uma qualquer condição. Ou seja: as hesitações hermenêuticas com que nos confrontamos filiam-se sobretudo na pouca destreza revelada pela câmara no manuseio das regras aplicáveis do CPA, sendo de crer que o aludido acto foi pensado e emitido como detendo um cunho intercalar, ainda que algo desarmónico com o seu texto.
Portanto, a expressão discursiva acolhida no acto de 20/6/2000 – e nos seguintes – parece haver traído em parte o respectivo pensamento; e, por detrás do «modus dicendi» adoptado, está uma estatuição administrativa algo diversa da literalmente enunciada, cujos sentido e alcance correspondem à primeira hipótese interpretativa que acima referimos. Assim, o significado a atribuir ao acto de 20/6/2000 é, não o de a câmara adjudicar imediatamente à ... a exploração posta a concurso, mas o de ela aí manifestar a sua firme intenção de o fazer mais tarde caso os concorrentes vencidos não apresentassem, no espaço de audiência então aberto, razões ponderosas em contrário. E, em favor desta perspectiva, também milita todo o esforço procedimental realizado entre 20/6/2000 e 12/9/2000, o qual denota que a câmara pretendeu munir-se de dados para decidir definitivamente o concurso – e não apenas de elementos para realizar a tarefa, muita mais singela, de optar entre revogar ou manter uma decisão já tomada.
Mas a razão fundamental da interpretação que propugnamos é outra, tendo a ver com um dos critérios básicos que genericamente presidem à tarefa de interpretar os actos administrativos. Assim, temos por seguro que a deliberação de 20/6/2000 deve ser interpretada segundo o seu tipo legal, ou seja, enquanto integrante do cumprimento da formalidade prevista no art. 100º do CPA. É que o critério que leva a que os actos se interpretem segundo o seu tipo é de primacial importância em situações como a presente, pois é natural que, sendo notificados para se pronunciarem nos termos e para os efeitos do art. 100º do CPA, os administrados vejam nessa notificação o sentido que lhe é normal e encarem o acto ulterior que denegue a sua pronúncia como o que definitivamente os lesa. Ora, a ideia de que tal notificação não cumpria o seu fim típico e de que o acto lesivo já pertencia, afinal, ao passado envolveria uma inadmissível armadilha – pois a notificação nos termos do art. 100º seria um autêntico embuste e os notificados, tomando-a a sério e agindo de boa fé, acabariam por proceder a uma deficiente eleição do acto lesivo e, «in fine», ver-se-iam praticamente privados do seu direito de contenciosamente recorrer. E a prova cabal de que esse risco não é fantasioso ou teórico consiste no facto de ele existir «in casu», como acima vimos.
Ante o exposto, temos que a deliberação de 20/6/2000 deve ser interpretada como tendo cumprido a função a que explicitamente se inclinava – a de mandar notificar a aqui recorrente para exercer o seu direito de audiência prévia. Ora, é indesmentível que, ao exercício desse direito de audiência, se seguiu uma tomada de posição por parte da comissão de análise das propostas e, mais tarde, a deliberação final do concurso, que a recorrente veio acometer «in judicio». Consequentemente, temos que a audiência da aqui recorrente antecedeu o acto contenciosamente recorrido e, até, o parecer derradeiro que, sobre o desfecho do concurso, a comissão de análise das propostas enunciou. Portanto, a deliberação de 12/9/2000 está a coberto dos dois tipos de críticas que a recorrente lhe dirigiu com vista a persuadir que ele estava inquinado do vício de forma que esteve em apreço. Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação de recurso, impondo-se a confirmação da sentença recorrida.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente:
Taxa de justiça: 300 euros.
Procuradoria: 150 euros.
Lisboa, 7 de Junho de 2006. – Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.
