0959/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Ocorre omissão de pronúncia se na sentença recorrida não se conheceu da questão suscitada de saber se os reclamos luminosos contendo a marca e logótipo da recorrente implantados em terrenos privados constituíam, ou não, publicidade comercial ou se ao invés como defende a impugnante se trata de publicidade obrigatória meramente informativa que não está sujeita a licenciamento. II - Tal omissão de pronúncia faz incorrer a sentença no vício de nulidade.

Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A……………, S.A., com os demais sinais dos autos, veio deduzir impugnação judicial contra a liquidação de taxa de publicidade, referente ao ano de 2009, efectuada pela Câmara municipal de Cascais. Por sentença de 07 de setembro de 2012, o TAF de Sintra julgou improcedente a impugnação judicial mantendo a liquidação sindicada. Inconformada com o assim decidido, reagiu a A…………, SA, interpondo o presente recurso para este Supremo Tribunal, apresentou as alegações de recurso com as seguintes conclusões: Nos autos foi levantada a questão da inexigibilidade dos tributos liquidados nos artigos 9° a 24° da p.i., uma vez que foram tidos como factos tributários elementos obrigatórios ou meramente identificativos, sobre a qual a sentença não se pronunciou. O facto de se entender que o tributo liquidado consubstancia uma taxa não dispensa o tribunal a quo de se pronunciar sobre a inexigibilidade dos mesmos , pelo que a sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia, nos termos do Artigo 688° , n° 1, alínea d) do CPC , aplicável ex vi Artigo 2° do CPPT ; À data da apresentação da impugnação judicial do tributo em questão, a jurisprudência maioritária considerava os tributos cobrados pela instalação de elementos publicitários em prédios de propriedade privada, como verdadeiros impostos , sendo as normas regulamentares dos municípios que os criam, organicamente inconstitucionais, por violação do Artigo 165° n.º 1 alínea i) da CRP. O Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 177/2010, proferido em 5 de Maio de 2010, veio decidir de forma oposta, tendo ocorrido uma inflexão da jurisprudência. A cobrança de taxas constitui uma das fontes de receitas das autarquias locais, nos termos do Artigo 10º , alínea c) da Lei n° 2/2007 , de 15 de Janeiro. Na renovação de licença por afixação de publicidade não se verifica o mesmo sinalagma que existe na verificação das condições de admissibilidade do procedimento de licenciamento ab initio. No caso da afixação de publicidade, a competência das autarquias locais esgota-se com o procedimento de licenciamento prévio, nos termos dos Artigos 1º , n.º 1 da Lei n.º 97/88 . Considerando o disposto no Artigo 4° n.º 2 da LGT e no Artigo 3° da Lei n.º 53-E/2006, o tributo exigido por renovação de uma licença de publicidade não consubstancia uma taxa, pois não existe a remoção de um obstáculo jurídico. O que existe no tributo em questão deriva da criação de um obstáculo artificial que visa apenas a cobrança de uma receita por parte da autarquia local. Pelo que, padece de inconstitucionalidade orgânica e material a norma contida no Artigo 23° do Regulamento Municipal de Publicidade no Município de Cascais, por violação dos Artigos 103° n.º 2 e 165°, n° 1, alínea i) ambos da CRP, uma vez que a criação de impostos é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo - o que não se verifica. O entendimento ora sufragado tem total apoio na evolução do pensamento do legislador nesta matéria. O licenciamento prévio da afixação da publicidade previsto na Lei n° 97/88 foi consideravelmente reduzido nos seus pressupostos de facto tributários, por força das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 48/2011 , de 1 de Abril. Com o novo regime do licenciamento prévio da publicidade, o legislador reconheceu que, efectivamente, este tributo não é exigível para todos os elementos de imagem e que o alegado sinalagma não se perpetua ou renova por decurso do tempo. Tal conclusão que decorre igualmente do correcto entendimento do Artigo 4° da LGT invocado pela jurisprudência constitucional e sobre as regras de interpretação das normas do Artigo 9° n.º 3 do CC . A sentença viola os Artigos 123° , n°s 1 e 2 do CPPT , o Artigo 95º , nºs 1 e 2 do CPTA e 660º , nº 2 do CPC , aplicáveis ex vi Artigo 2º , alíneas c) e e) do CPPT , bem como os Artigos 103º , n.º 2 e 165º , n.º 1 alínea i) da CRP, o Artigo 1º n.º 1 da Lei n.º 97/88 , o Artigo 3º da Lei n.º 53-E/2006 e o Artigo 4° , n.º 2 da LGT . Pelo que, neste quadro de razões, deve a douta sentença recorrida ser declarada nula ou anulada, por omissão de pronúncia ou por errada interpretação e aplicação das normas apontadas. Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento ao recurso e anulada a douta sentença recorrida, com todas as consequências legais, com o que será feita.» Não foram apresentadas contra alegações. O EMMP pronunciou-se emitindo o seguinte parecer: «A recorrente acima identificada vem sindicar a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, exarada a fls. 139/144, em 07 de Dezembro de 2012. A sentença recorrida julgou improcedente impugnação judicial interposta contra a liquidação de Taxas de Publicidade do ano de 2012, no entendimento de que não são inconstitucionais, por se tratar de verdadeiras taxas. A recorrente termina as suas alegações com as conclusões de fls. 176/179, que, como é sabido, delimitam o objecto do recurso, nos termos do estatuído nos artigos 684.° /3 e 685.°-A /1 do CPC , e que aqui se dão por inteiramente reproduzidas. Não houve contra-alegações. A nosso ver o recurso merece provimento. A recorrente assaca à sentença recorrida, além do mais, vício formal de omissão de pronúncia. Existe omissão de pronúncia quando se verifica violação do dever processual que o tribunal tem em relação às partes, de se pronunciar sobre todas as questões por elas suscitadas. Para se estar perante uma questão é necessário que haja a formulação do pedido de decisão relativo a matéria de facto ou de direito sobre uma concreta situação de facto ou de direito sobre que existem divergências, formuladas com base em alegadas razões de facto e de direito (Acórdão do STA, de 29 de Abril de 2008, recurso nº 18150, Ap-DR, de 2001.11.30, página 1.311). Ora, parece manifesto que a sentença recorrida não apreciou a referida questão. Na verdade, partindo do facto de que se trata de publicidade, sem decidir essa questão controvertida nos autos, julgou as taxas de publicidade cobradas pelo Município de Cascais conformes à Constituição, e improcedente a impugnação. E, ao contrário do que se refere no douto despacho de fls. 209, a solução dada à causa não prejudicou o conhecimento da questão de saber se, de facto, estamos ou não perante actos de publicidade. A nosso ver, a sentença recorrida é nula, por omissão de pronúncia, merecendo, pois, censura. Termos em que deve dar-se provimento ao presente recurso jurisdicional, anular-se a sentença recorrida, baixando os autos à 1.ª instância para reforma da decisão.» FUNDAMENTAÇÃO O Tribunal “a quo” deu como provada a seguinte factualidade: Através do ofício n° 006076, de 09.03.2009, a Impugnante foi notificada pelos Serviços do Município de Cascais para proceder ao pagamento de taxas de publicidade referentes ao ano de 2009, no montante total de € 5.161,48. (Doc. n°2 junto à p.i.) A liquidação a que alude a al. A) do probatório é referente a anúncios luminosos, chapas e placas implantados colocadas na Área de Serviço do Estoril sita na Avenida dos Bombeiros Voluntários, Estoril, Cascais, ao abrigo do Alvará de Licença para Publicidade Comercial n.º 3106. (Doc. junto ao p.a.t- não numerado-) No dia 06.04.2009, a Impugnante deduziu reclamação graciosa contra a liquidação de taxas a que alude a al. A) do probatório. (Doc. junto ao p.a.t- não numerado-) No dia 06.04.2009, deu entrada na Câmara Municipal de Cascais a petição inicial que originou os presentes autos. 3 – DO DIREITO Para se decidir pela manutenção da liquidação na ordem jurídica considerou a decisão recorrida o seguinte (destacam-se os trechos da decisão com maior relevo para o presente recurso): RELATÓRIO A…………….., S.A., pessoa colectiva n°……………, com sede na Rua …………., torre …………., 1600-…………… Lisboa, vem deduzir impugnação judicial, ao abrigo do artigo 16°, n°4, da Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro (Regime Geral das Taxas Municipais, doravante RGTAL) do ato de liquidação de taxas de publicidade, referentes ao ano de 2009, efectuada pela Câmara Municipal de Cascais, devida pela afixação de publicidade em espaço privado. Alega, brevitatís causa, que o tributo liquidado configura um verdadeiro imposto, posição que suporta nos acórdãos do Tribunal Constitucional n°5 109/2003, de 11.02.2004, 437/2003, de 30.09.2003. Conclui pedindo a anulação do tributo sindicado. A CÂMARA MUNICIPAL DE CASCAIS não apresentou contestação. As partes em alegações mantiveram no essencial as posições vertidas nos anteriores articulados. Os autos foram com vista da DIGNA MAGISTRADA DO MINISTÉRIO PÚBLICO, dando o seu douto parecer de fls. 184 a 186 dos autos, no sentido da improcedência dos autos. II. SANEAMENTO PROCESSUAL (…) III. SEGMENTO FÁCTICO (…) SEGMENTO JURÍDICO-FÁCTICO Está em causa nestes autos a questão de saber se o tributo sindicado que foi liquidado à Impugnante referente aos anúncios publicitário afixado na Área de Serviço do Estoril sita na Avenida dos Bombeiros Voluntários, Estoril, Cascais, ao abrigo do Alvará de Licença para Publicidade Comercial n.º 3106, propriedade da impugnante tem a natureza de imposto cuja criação ofenda os arts. 103°, n°2 e 165, n° 1, al. i) da Constituição da República Portuguesa ou, ao invés, se trata de uma taxa. A questão que se coloca, já foi por diversas vezes objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente no acórdão de 31.01.2012, proferido no rec. n.º 0906/11, do qual se destaca: “Como se sabe, tanto o Supremo Tribunal Administrativo como o Tribunal Constitucional pronunciaram-se, no passado, no sentido da inconstitucionalidade das normas de distintos regulamentos e posturas municipais que prevêem o pagamento de tributos pelo licenciamento de painéis publicitários afixados em propriedade privada, rejeitando a sua configuração como taxas por não se vislumbrar que estivesse em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou semi-público e em que o ente tributador não viesse a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico (Vide, entre tantos outros, os acórdãos do STA de 28/04/2010, de 19/05/2010 e de 2/06/2010, nos recursos nºs 138/10, 116/10 e 33/10, respectivamente; e os acórdãos do TC de 14/10/2003, de 14/01/2004 e de 11/02/2004, nos recursos nºs 453/2003, 34/2004 e 109/2004, respectivamente.,). Todavia, o acórdão n.º 177/2010 do Tribunal Constitucional proferido em Plenário no dia 5 de Maio de 2010, operou uma inflexão dessa jurisprudência, no entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa consagrado no artigo 4.º n.º 1 da Lei Geral Tributária e no artigo 3.º da Lei n.º 53-E /2006, de 29 de Dezembro (regime geral das taxas das autarquias locais), tendo, por isso, julgado que não eram organicamente inconstitucionais as normas do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Guimarães e da Tabela de Taxas àquele anexa, que prevêem a cobrança da taxa pela afixação de painéis publicitários em prédios particulares. Como aí se deixou explicado, «Na verdade, o artigo 4, n.º 1, desse diploma [Lei Geral Tributária] veio explicitar que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». De igual modo, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (alterada pela Lei n.º 64-A/2008 , de 31 de Dezembro, e pela Lei n.º 117/2009 , de 29 de Dezembro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3.º idêntica categorização. Perante esta enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela concepção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autosuficiente da figura. A própria formulação utilizada sugere isso mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos de contraprestação antes expressos. E não faria, na verdade, qualquer sentido que o enunciado legal previsse um terceiro grupo de situações, em alternativa às duas outras anteriormente previstas, para se concluir que não se chega, afinal a ultrapassar o âmbito da “utilização de um bem do domínio público”, pois só conta a remoção que a ela conduza. Não pode extrair essa conclusão um intérprete obrigado a presumir que o legislador “soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” ( artigo 9º . N.º 3, do Código Civil ). A não valer por si mesma, sem mais, a previsão do último tipo de situações qualificadoras da taxa seria inteiramente dispensável e enganadora. Até porque a utilização de um bem público implica sempre uma prévia permissão ou autorização dessa conduta, sem a qual a utilização está vedada. No quadro dessa previsão, os dois pressupostos estão sempre interligados, sendo manifestamente inapropriada a criação de uma outra hipótese de contraprestação, com um âmbito aplicativo inteiramente coincidente com o de outra já prevista. Pode até concluir-se, tendo em conta esse factor sistemático de interpretação, que o espaço de operatividade autónoma, em face da previsão anterior, da modalidade consistente na remoção de um obstáculo jurídico é precisamente dado por aqueles casos em que essa remoção não está funcionalizada à utilização de um bem público. Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, uma inovação, por via legislativa, pois o legislador limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à acima referida, já anteriormente presente num significativo sector da doutrina portuguesa. (...). Está em causa, como já vimos, a colocação de um anúncio luminoso num prédio particular. Seja qual for a materialidade concreta desse reclamo e o modo do seu posicionamento no prédio - matéria sobre a qual não há elementos nos autos — não sofre dúvidas de que o local de implantação do suporte físico da publicidade se situa em domínio privado, num imóvel de propriedade privada. Mas isso não invalida que, pelo seu modo funcional de ser, a actividade publicitária assente em painéis ou inscrições se projecte visualmente no espaço público, interferindo conformadoramente na configuração do ambiente de vivência urbana das colectividades locais. Afixação do âmbito de incidência da taxa em questão leva em conta isso mesmo, pois só são taxados “os anúncios que se divisem da via pública” (observação i), aplicável às normas do Capítulo IV em que se integra a do artigo 31. da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento em causa). Na busca da máxima perceptibilidade e do maior impacto da respectiva mensagem junto dos potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados, o anunciante utiliza, com muita frequência, formas agressivas de comunicação, em termos luminosos, gráficos ou, até, de dimensão e destaque físicos, pelo que a visualização tem verdadeiros efeitos intrusivos, no ambiente de vida comunitária. Contrariamente ao que transparece de algumas apreciações, a questão não se resolve, pois pela simples demarcação “física” dos espaços privado e público, determinando-se a legitimidade da qualificação como taxa pela “ocupação” de um ou de outro, por parte da fonte emissora da mensagem publicitária. «É que -faz-se notar na referida declaração de voto do Conselheiro Benjamim Rodrigues - a utilidade essencial e determinante na óptica do utilizador que o obrigado do tributo obtém pela via do pagamento do tributo não é propriamente a utilidade traduzida na afixação ou inscrição dos anúncios nos bens do domínio privado mas sim, essencialmente, a utilidade dos mesmos poderem ser visíveis e tidos em conta por quem circula nos espaços públicos planificados pelos municípios e cuja preservação como ecologicamente sadios principalmente lhes compete». A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida cfr entre outros, o Acórdão n.º 558/98), ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, “para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental” ( artigo 1º da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, alterada pela Lei n.º 23/2000 ; de 23 de Agosto). De forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da «qualidade ambiental das povoações e da vida urbana nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66.º da CRP).». Por se tratar de jurisprudência qualificada do Tribunal Constitucional, mais persuasiva, veio a ser acolhida pelo Supremo Tribunal Administrativo, conforme se pode ver pela leitura, entre outros dos acórdãos proferidos em 12/01/2011, no rec. n.º 752/10, em 19/01/2011, no rec. n.º 33/10, em 6/04/2011, no rec. n.º 119/11, em 25/05/2011, no rec. n.º 93/11, em 6/04/2011, no rec. n.º 119/11, em 13/07/2011, no rec n.º 462/11, e em 7/09/2011, no rec. n.º 585/11. Não descortinamos razões ponderosas para divergir; agora, desse novo entendimento, o qual, para além da bondade da fundamentação em que se apoia, se encontra vertido em acórdão proferido em Plenário do Tribunal Constitucional e ao qual se seguiram várias outras decisões desse Tribunal que vieram consolidar, definitivamente, esse entendimento de que tem natureza de taxa, e não de imposto, o tributo incidente sobre o licenciamento de painéis publicitários instalados em propriedade privada. (disponível em texto integral em www.dgsi.pt) Em face de tão elevado entendimento, e transpondo o mesmo para os presentes autos, é de concluir que as taxas de publicidade, questionadas nos presentes autos e cobrados pela Câmara Municipal de Cascais, relativamente a instalação de reclamos luminosos, em propriedade privada urbanos, sejam de qualificar taxas. Razão, pela qual o ato de liquidação de taxas de publicidade ajuizados não sofrem do vício das ilegalidades que lhe foram diagnosticadas. SEGMENTO DECISÓRIO Termos em que se decide julgar improcedente a impugnação e em consequência mantem-se na Ordem Jurídica o ato de liquidação sindicado. Custas a cargo da Impugnante, nos termos do disposto no art. 446° , nºs 1 e 2, do CPC , aplicável, ex vi art. 20 , al. e) do CPPT . Registe e notifique. DECIDINDO NESTE STA Da eventual ocorrência de omissão de pronúncia: Perante o alegado na petição inicial (articulados 9º a 24º) e a factualidade dada como provada o mº juiz “a quo” devia ter passado, a analisar a primeira questão que consistia em decidir se os reclamos luminosos contendo a marca e logótipo da recorrente implantados em terrenos privados constituíam ou não publicidade comercial (defende a impugnante que se trata de publicidade obrigatória meramente informativa que não está sujeita a licença imposta pela lei 97/88 de 17 de Agosto) e se nessa medida estavam ou não dependentes de licença da Câmara Municipal determinativa da exigibilidade da taxa de publicidade liquidada. Mas não foi isso que fez, não obstante a afirmação constante do despacho de sustentação de fls. 209 dos autos de que “ foram apreciadas todas as questões que as partes submeteram à sua apreciação” . É exacto que a nulidade prevista na al. d) do nº 1 do artº 668º do CPC e 125º nº 1 do CPPT só ocorre quando existe uma violação dos deveres de pronúncia do tribunal sobre questões que deva apreciar devendo o Juiz apreciar todas as questões que lhe foram apresentadas com excepção daquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Mas no caso dos autos entendemos que a questão suscitada em primeiro lugar não ficou prejudicada. A recorrente como se vê das suas conclusões de recurso não concorda com a decisão recorrida quanto à taxação em causa nos autos e considera que os reclamos luminosos contendo a marca e logótipo da recorrente implantados em terrenos privados não constitui publicidade comercial mas publicidade meramente informativa e obrigatória que não está sujeita a licença imposta pela lei 97/88 de 17 de Agosto. Para se decidir pela legalidade da liquidação das taxas em causa a sentença recorrida equacionou-se a questão a decidir como sendo a de saber se o tributo liquidado à Impugnante referente aos anúncios publicitário afixado na Área de Serviço do Estoril ao abrigo do Alvará de Licença para Publicidade Comercial n.º 3106, propriedade da impugnante tem a natureza de imposto cuja criação ofenda os arts. 103°, n°2 e 165, n° 1, al. i) da Constituição da República Portuguesa ou, ao invés, se trata de uma taxa. E, encontramos apenas os seguintes trechos mais significativos relacionados com a questão prévia de saber se os anúncios luminosos, chapas e placas implantados colocadas na Área de Serviço do Estoril são verdadeira publicidade ou apenas elementos obrigatórios ou meramente identificativos: “(…) Está em causa, como já vimos, a colocação de um anúncio luminoso num prédio particular. Seja qual for a materialidade concreta desse reclamo e o modo do seu posicionamento no prédio - matéria sobre a qual não há elementos nos autos (sublinhado nosso) - não sofre dúvidas de que o local de implantação do suporte físico da publicidade se situa em domínio privado, num imóvel de propriedade privada. Mas isso não invalida que, pelo seu modo funcional de ser, a actividade publicitária assente em painéis ou inscrições se projecte visualmente no espaço público, interferindo conformadoramente na configuração do ambiente de vivência urbana das colectividades locais (…)” . E, (…) A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar (…). Nesta medida cremos que assiste razão ao Mº Pº, junto deste STA, quando sustenta no seu parecer que não houve pronúncia sobre a questão prévia de saber se estamos ou não perante painéis publicitários e que na sentença se partiu logo da consideração de facto de que se trata de publicidade, sem decidir essa questão controvertida nos autos, tendo-se julgado as taxas de publicidade cobradas pelo Município de Cascais conformes à Constituição, e improcedente a impugnação sendo que ao contrário do que se refere no despacho de sustentação de fls. 209, a solução dada à causa não prejudicou o conhecimento da questão de saber se, de facto, estamos ou não perante actos de publicidade. Ocorre pois a omissão de pronúncia a que alude a recorrente e que também é referida no parecer do Mº Pº, obstativa do conhecimento de fundo sendo de destacar ainda a exiguidade da descrição dos anúncios e painéis contida no probatório, aliás reconhecida na parte fundamentadora da sentença recorrida no trecho que acabamos de destacar. Face ao exposto ocorrendo a arguida nulidade de omissão de pronúncia, a sentença é nula sendo de conceder provimento ao recurso. DECISÃO Pelo exposto, acordam os Juízes deste STA em conceder provimento ao recurso, por verificação da nulidade da sentença recorrida derivada da omissão de pronúncia referida, determinando a baixa dos autos ao tribunal recorrido para conhecimento expresso, desde logo, da questão cujo conhecimento foi omitido. Sem custas. Lisboa, 14 de Maio de 2015. - Ascensão Lopes (relator) - Dulce Neto - Isabel Marques da Silva.