0616/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A competência, em 1ª instância, da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo a que se alude no nº 1 do artigo 24º do ETAF actual, apenas se refere ao conhecimento dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões a que correspondam acções administrativas especiais e não às de indemnização que são acções administrativas comuns.

II- Daí que competentes para conhecer de uma acção de condenação ao pagamento de indemnização decorrente de sacrifícios resultantes de aprovação do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Sintra /Sado pelo Conselho de Ministros (que proibiu a construção em determinado local do Portinho de Arrábida), sejam os Tribunais Administrativos de Círculo.

III- A competência de tal acção, embora sob a designação de responsabilidade civil por actos lícitos, já pertencia, pelo ETAF84, - art. 51º, nº 1, h) - aos Tribunais Administrativos de Círculo.

ACORDAM NO PLENO DA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO (STA):

RELATÓRIO

A…, com sede na Rua do …,. 1150-194 Lisboa, intentou na 1ª Secção desta STA contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM, a tramitar segundo o processo de declaração do Código de Processo Civil, na sua forma ordinária, nos termos do art. 24º, nº 1, alínea a), iii), do ETAF e dos arts. 37º, nº 2, alínea g), 42º e 43º do CPTA, pedindo a sua condenação numa indemnização de 9119299 Euros para compensação do sacrifício sofrido em razão da entrada em vigor do POOC Sintra-Sado, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2003, publicada em DR, I série B, de 25 de Junho.

Pelo despacho do juiz relator, de fls. 199, foi suscitada a incompetência deste STA, considerando-se competente o Tribunal Administrativo do Círculo de Almada.

Notificadas as partes, para se pronunciarem, apenas o fez a autora, reiterando, em termos que sucintamente já enunciara na petição inicial, que competente para conhecer da acção em causa era este STA.

Pelo acórdão recorrido foi, porém, declarada a incompetência deste STA por competente, para conhecer da acção, ser o Tribunal Administrativo do Círculo de Almada.

Inconformada com o assim decidido a Recorrente interpôs recurso para este Pleno tendo formulado as seguintes conclusões:

“a) O Acórdão Recorrido, na parte em que declarou a incompetência deste STA para conhecer de Acção Administrativa Comum que, a agora Recorrente, intentou contra a Presidência do Conselho de Ministros, e considerou competente para tal acção o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, é ilegal, por ofensa do art. 24º, nº 1, alínea a), iii) do ETAF;

b) E isto porque, como se trata de uma acção administrativa comum intentada contra a P.C.M., para pagamento de uma indemnização pela expropriação de sacrifício contida no POOC Sintra-Sado aprovado por Resolução do Conselho de Ministros nº 86/2003, o tribunal administrativo competente para conhecer é o STA, nos termos do art. 24º, nº 1, alínea a), iii) do ETAF;

c) E não o TAF de Almada, porque, se bem que a regra geral é a de que os tribunais administrativos de circulo são competentes, em 1ª instância, para conhecer de todos os processos da jurisdição administrativa, contudo, tal regra comporta uma excepção na parte final do nº 1 do art 44º do ETAF, isto é, a competência do STA prevista no art.24º do mesmo diploma legal;

d) Assim, nos termos deste preceito legal, o STA é competente para conhecer de todos os processos em matéria administrativa relativos às acções e omissões das entidades referidas na alínea a) do citado art., entre elas, do Conselho de Ministros;

e) Acções e omissões estas, que englobam todos e quaisquer processos, e não apenas, como antes, dos processos impugnatórios dos respectivos actos, como claramente afirmam VIEIRA DE ANDRADE, MÁRIO E RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, respectivamente, “A Justiça Administrativa” e “CPTA, Anotado”;

f) Além disso, a acção administrativa comum que foi intentada pela ora Recorrente, trata-se efectivamente de uma acção de condenação da P.C.M. ao pagamento de uma indemnização por expropriação de sacrifício, nos termos do art. 37º, nº 2, alínea g), do CPTA, e não de uma acção de responsabilidade civil extracontratual, tratando-se de institutos bem diferentes;

g) A indemnização devida pela expropriação por utilidade pública, quer estejamos perante uma expropriação em sentido clássico quer estejamos perante uma expropriação de sacrifício, é bem distinta da indemnização resultante da efectivação de responsabilidade civil, como o confirmam ALVES CORREIA e OLIVEIRA ASCENSÃO, nos seus estudos;

h) Daí que, o legislador do novo CPTA tenha distinguido claramente as acções de responsabilidade civil no art. 37º, n 2, alínea f), das acções de condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público previstas na sua alínea g);

i) O que prova que não tem qualquer suporte legal, defender-se, como se defendeu no Acórdão Recorrido, que as acções previstas nas alíneas f) e g), do nº 2, do ert.37º, são “acções de responsabilidade em sentido amplo”, pelo que, neste aspecto, por errada interpretação do Direito, o Acórdão Recorrido e ilegal;

j) E mesmo que se se considerasse ser a presente acção uma acção de responsabilidade civil (o que não o é, pelas razões já invocadas na resposta às questões prévias invocadas pelo Sr. Primeiro-Ministro), seria sempre competente para dela conhecer este STA, nos termos da parte final do nº1, do art.44º e 24º nº 1, alínea a), iii),

do ETAF;

k) Assim, o tribunal administrativo competente para conhecer da acção administrativa comum intentada pela ora Recorrente, tratando-se, como se trata, de uma acção de condenação da P.C.M. ao pagamento de uma indemnização por expropriação de sacrifício, é, nos termos do art. 24º, nº1, alínea a), iii) do, ETAF, este douto STA.

Por tudo o exposto,

Deve o presente Recurso Jurisdicional ser julgado provado e procedente, devendo, em consequência, ser anulado o Acórdão da 1ª Secção do STA, que declarou a incompetência deste Supremo Tribunal e a competência do TAF de Almada, e, em consequência, ser declarada a competência do STA, para o conhecimento da presente acção administrativa comum, fazendo-se assim a devida e merecida

JUSTlÇA”.

A Entidade Recorrida não contra-alegou.

FUNDAMENTAÇÃO

Decidiu o acórdão recorrido que competente para apreciar a acção administrativa comum em que a Recorrente pede uma indemnização à Presidência do Conselho de Ministros para compensação do sacrifício sofrido em consequência da aprovação, por aquele, do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Sintra-Sado, o qual lhe inviabilizou a construção de um prédio no Portinho da Arrábida, era o Tribunal Administrativo do Círculo de Almada e não a 1ª Secção deste STA.

Por sua vez a Recorrente defende que a competência para conhecer de tal acção pertence ao Supremo Tribunal Administrativo através da Secção do Contencioso Administrativo.

Toda a questão gira à volta da interpretação a dar ao disposto no nº 1, alínea a), iii), do art. 24º do ETAF vigente segundo o qual compete à secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer “Dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões das seguintes entidades:

(...)

iii) Conselho de Ministros”.

O acórdão recorrido para chegar à conclusão que a 1ª Secção deste STA não é competente para conhecer da acção em causa desenvolveu a seguinte argumentação:

-A acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil (art. 37º, nº 1, alínea f) do CPTA) e a acção administrativa comum para condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público (art. 37º, nº 1, alínea g) do CPTA), como a do caso vertente, não apresentam diferenças de tramitação, pelo menos diferenças significativas, em relação às genericamente designadas acções de responsabilidade civil cobertas pelos artigos 71º e 72º da LPTA. A diferença mais saliente é que, no CPTA, não têm de seguir, sempre, a forma ordinária do processo civil de declaração, antes seguem as formas do processo civil de acordo com o valor. Sob o regime da LPTA, e de acordo com o ETAF de 1984 (art. 51º, nº 1, alínea h)), essas acções cabem na competência dos tribunais administrativos de círculo.

- Ora, todo o sentido da reforma do contencioso administrativo conduz a pensar que tal competência se mantém nos TAC, não sendo ela afastada pelo texto do citado art. 24º.

- Este preceito reportar-se-á aos processos que cabem aos tribunais administrativos unicamente em virtude da natureza administrativa das acções ou omissões objecto do litígio; e esses processos continuam, residualmente, confiados, em primeira instância, ao STA, em razão da autoria dessas acções ou omissões

- Não é, porém, o caso da acção administrativa comum prevista no art. 37º, nº 2, alínea g). do CPTA, - condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público - que cabe à jurisdição administrativa independentemente de ser administrativa a fonte da responsabilidade.

- Nos termos do art. 4º, nº 1, alínea g) do ETAF, compete aos tribunais administrativos e fiscais apreciar as questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa. Neste preceito não se opera a distinção entre a responsabilidade civil em sentido estrito e a responsabilidade pelo sacrifício, mas esta há-de considerar-se incluída nele. Por isso, é também no art. 4º, nº 1, g) que se deve colher a competência dos tribunais administrativos para o efeito, e não no art. 1º, nº 1, do ETAF, sob pena de não haver fundamento para se julgar competente a jurisdição administrativa quando o sacrifício não decorra do exercício da função administrativa

- Assim, a efectivação em tribunal de responsabilidade decorrente não só da actividade administrativa como, também, da actividade jurisdicional (com a exclusão prevista na alínea a), do nº 3 do art. 4º do ETAF - apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens

de jurisdição, bem como das correspondentes acções de regresso -), ou legislativa cabe à jurisdição administrativa.

- As acções para efectivação dessa responsabilidade seguem a forma de acção administrativa comum, não tendo especialidades em razão do tipo de actividade alegadamente danoso. E este tipo de acções há-de caber à apreciação da mesma categoria de tribunais, sob pena de estando em causa actos ou omissões de um mesmo órgão, as acções caberem a tribunais diversos, conforme a função sob a qual as acções ou omissões foram cometidas. Quer dizer, não teria sentido que uma acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil em sentido estrito, ou para condenação em indemnização por imposição de sacrifício, decorrente, por exemplo, de actividade do Conselho de Ministros, coubesse a uma ou outra categoria de tribunais, consoante a função na qual a actividade foi exercida.

- Se a posição que a autora sustenta fosse correcta, então, a acção com fundamento em actividade no exercício da função administrativa caberia ao STA, mas a acção com fundamento em actividade no exercício da função legislativa caberia ao TAC.

- Ora, este tipo de acções há-de seguir nos mesmos tribunais, independentemente da fonte de actividade, razão pela qual a posição aqui defendida é a que representa uma maior coerência interna e a que melhor corresponde ao regime do lugar paralelo da indemnização pelo sacrifício, no caso das expropriações que, por força de lei especial, cabem aos tribunais judiciais. Neste caso particular, qualquer que tenha sido a entidade expropriante, é pelo tribunal da comarca da situação do bem expropriado que corre o processo (cfr. o art. 51º do Código das Expropriações).

- Em suma: o art. 24º, nº 1, alínea iii) reporta-se aos processos que cabem aos tribunais administrativos unicamente em virtude da natureza administrativa das acções ou omissões objecto do litígio; e esses processos continuam, residualmente, confiados em primeira instância, ao STA, em razão da autoria dessas acções ou omissões. Não é o caso da acção administrativa comum prevista no art. 37º, nº 2, alínea g), do CPTA, que cabe à jurisdição administrativa independentemente de ser administrativa a função fonte da responsabilidade, pelo que, por força do art. 44º, nº 1, do ETAF, e do art. 17º do CPTA, a presente acção cabe ao Tribunal Administrativo do Círculo de Almada.

A tese defendida pelo acórdão recorrido é a mais lógica e a mais consentânea com o pensamento legislativo da nova reforma administrativa sendo, para além disso, a que melhor preserva a unidade do sistema jurídico, razões pelas quais aqui se acolhe, não merecendo, por isso, provimento o presente recurso.

Insiste, porém, a Recorrente que o tribunal administrativo competente para conhecer da acção é o STA nos precisos termos do art. 24º, nº 1, alínea iii).do ETAF porque se bem que a regra geral seja a de que os tribunais administrativos de círculo são

competentes, em 1ª instância, para conhecer de todos os processos da jurisdição administrativa, contudo, tal regra comporta uma excepção na parte final do nº 1 do art.

44º do ETAF, ou seja a competência do STA prevista no art. 24º do mesmo diploma legal pelo que lhe compete conhecer de todos os processos em matéria administrativa relativos às acções e omissões das entidades referidas na alínea a) daquele preceito, entre elas, as do Conselho de Ministros. Acções e omissões estas que englobam todos e quaisquer processos e não apenas, como antes, os processos impugnatórios dos respectivos actos.

Mas sem razão, como o demonstrou o aresto recorrido.

A interpretação da lei, nos termos do nº 1 do art. 9º do Código Civil, não deve cingir-se à sua letra, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.

Assim sendo, não pode concluir-se, através de uma análise literal do transcrito normativo, que a competência para conhecer da acção em causa seja este STA, desde logo porque, como é do conhecimento dos juristas da especialidade e ressalta dos trabalhos preparatórios, a intenção do legislador da actual reforma do contencioso administrativo foi retirar ao STA a competência que lhe pertencia em primeira instância e transferi-la para os tribunais administrativos de círculo. Como se salienta no aresto recorrido “não se descortina que no decorrer dos trabalhos da reforma tenha havido qualquer intenção de retirar competência aos TAC para a confiar ao STA. Toda a intenção da reforma foi a inversa”. - Cfr, a este propósito, as citações constantes daquele acórdão de Carlos Alberto Cadilha, in “Cadernos de Justiça Administrativa” (CJA), nº 23, pág. 10, António Cândido de Oliveira, CJA, nº 22, pág. 21, Vieira de Andrade, em “Relatório de Síntese do III Seminário de Justiça Administrativa”, Mário Aroso de Almeida, CJA, nº 32, pág. 3 e mais tarde em “Linhas Gerais da Reforma Administrativa”, com a colaboração de Cecília Gagliardini Graça, e em “Reforma do Contencioso Administrativo, Colectânea de Legislação”, do Ministério da Justiça 2003, onde, a pág. 15, se salienta: “(...) O Supremo Tribunal Administrativo e os Tribunais Centrais Administrativos deixam, assim, e no essencial, de funcionar como tribunais de primeira instância para exercerem as competências que são próprias dos tribunais superiores (...)” .

E isto por várias razões, entre elas a de dignificar aqueles Tribunais como verdadeiros tribunais de recurso e o de equiparar o sistema jurisdicional administrativo ao sistema jurisdicional cível. Só que no contencioso administrativo continua a existir um obstáculo que ainda não foi ultrapassado de vez embora ao longo de sucessivas reformas tenha vindo a ser mitigado: a do conhecimento de todas as acções em 1ª instância, actualmente, e o dos recursos contenciosos, antes da actual Reforma, passarem para os tribunais administrativos de círculo.

Anote-se que na discussão pública dos anteprojectos da actual reforma chegou a defender-se que todas as acções deveriam ser intentadas nos tribunais administrativos de círculo, por serem tribunais de 1ª instância, onde se deveria iniciar toda a tramitação processual, à semelhança dos tribunais cíveis. Mas razões houve para que tal ideia não triunfasse. Assim, por exemplo, não seria acertado que fosse o juiz da 1ª instância a

conhecer das acções impugnatórias das decisões do Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, até para defesa e salvaguarda da imparcialidade daquele magistrado, quanto mais não fosse aos olhos do público em geral.

Por atracção deste argumento, ou argumentos de teor semelhante, vieram outros que atenderam à dignidade de certas entidades da Administração Central para retirar da competência do juiz da 1ª instância o conhecimento das acções e omissões do Presidente da República, da Assembleia da República e do seu Presidente, do Conselho de Ministros, do Primeiro Ministro, do Tribunal Constitucional e do seu Presidente, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativos e de todas as demais entidades elencadas no nº 1 do art. 24º do actual ETAF.

Mas, se foram estas as razões que levaram o legislador a reservar a competência, em primeira instância e em matéria administrativa, à Secção do Contencioso Administrativo deste STA, é evidente que não se quis, também, reservar-lhe a competência para o conhecimento das acções de indemnização, que sempre foram da competência da 1ª instância - cfr. art. 51º, nº 1 do ETAF84 - por se considerar não afrontarem directa e incisivamente a dignidade das referidas entidades, uma vez que aqui não está em causa a impugnação das deliberações ou omissões de tais entidades.

Não há, pois, razão alguma para ver incluídas no ponto iii), a), nº 1 do art. 24º do actual ETAF a competência da Secção do Contencioso Administrativo deste STA para julgar em 1ª instância as acções de indemnização resultantes de actos ou omissões do Conselho de Ministros e das demais entidades referidas no citado número.

Tal normativo ao referir-se à competência deste STA para conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões das aludidas entidades não pode deixar de entender-se como querendo abranger apenas as impugnações das respectivas acções ou omissões, objecto das acções administrativas especiais, - art. 46º do CPTA - e não também quando se trate de acções de indemnização por actos ou omissões das mesmas entidades, que revestem a forma das acções administrativas comuns - art.37º do CPTA.

Por outras palavras: o nº 1 do art. 24º do actual ETAF ao referir-se a “processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões” não pode deixar de conotar-se com o disposto no nº 1 do art. 46º do CPTA segundo o qual seguem a forma da acção administrativa especial “os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos”, acções estas que têm como característica a existência de uma relação jurídica perpassada pelo exercício do poder administrativo e discutida “qua tal”, isto é, ainda como exercício do poder, nos tribunais administrativos. Só estas acções é que são da competência, em 1ª instância, do STA e não as de indemnização por acto lícito ou por acto ilícito, em que não se discute o exercício do poder público, esse já dado como exercido, e imodificável, estando em causa tão só uma relação em que as partes se apresentam em pé de igualdade a discutir a existência dos pressupostos do direito a uma indemnização.

A não ser assim, então a Reforma teria dado um grande passo atrás ao mesmo tempo que seria manifesta a sua incongruência já que, pretendendo transformar, ou pelo

menos aproximar, o STA de um verdadeiro tribunal de recurso e até de revista tê-lo-ia antes aproximado ainda mais dos tribunais de julgamento ou de 1ª instância.

Não pode, pois, deixar de improceder o argumento da Recorrente ao alegar que a competência para a presente acção pertence a este STA baseando-se na letra do transcrito normativo iii), a), nº 1 do art.º 24º do actual ETAF e na ressalva ínsita no nº 1 do art. 44º,1 do mesmo diploma legal.

Mas também não procede o argumento invocado pela recorrente de que a presente acção é de condenação da Presidência do Conselho de Ministros ao pagamento de uma indemnização por expropriação de sacrifício, nos termos do art. 37º, nº 2, alínea g), do CPTA e não de uma acção de responsabilidade civil extracontratual o que, sendo institutos bem diferentes, levou o legislador a consagrar esta na alínea f), nº 2, do citado artigo, o que evidencia não ter qualquer suporte legal sustentar-se, como se sustentou no acórdão recorrido, que os dois tipos de acções são de responsabilidade em sentido amplo.

Não se vislumbra qual a importância que a Recorrente atribui a tal argumento. Mas se alguma tivesse não deixaria de ceder à relevância do que se deixou dito.

Anote-se que a indemnização por expropriação de sacrifício, actualmente consagrada no ETAF e prevista no art. 16º da Proposta de Lei nº 88/IX, in Diário da Assembleia da República, II Série A, nº 2, de 20 de Setembro de 2003, não é mais do que a responsabilidade extracontratual por actos lícitos prevista no art. 9º do DL nº 48 051/67, de 21 de Novembro, cujo conhecimento era e é da competência dos tribunais administrativos de círculo.

De resto, o que se refere no acórdão recorrido a tal propósito, reproduzindo o despacho em que o relator suscitou a questão da incompetência, e que não merece censura, não é mais do que o corolário lógico da afirmação de que a competência para o conhecimento da presente acção é do tribunal administrativo de círculo. Diz-se aí que “afigura-se que as acções de responsabilidade, em sentido amplo, abrangendo, agora, tanto as designadas como tal, na alínea f), do nº 2 do artigo 37º, como as acções de condenação ao pagamento de indemnizações, da alínea g) do mesmo número e artigo do CPTA, são da competência dos tribunais administrativos de círculo (artigo 44º, nº 1, do ETAF)”.

E acrescenta-se:

“São, na verdade, acções abrangidas pela designação genérica de acções de responsabilidade civil no ETAF de 84, nele adjudicadas à competência do TAC.

Ora, todo o sentido da reforma do contencioso administrativo conduz a pensar que tal competência se mantém nos TAC, não sendo ela afastada pelo texto do citado art. 24º. Aquele preceito reporta-se aos processos que cabem aos tribunais administrativos unicamente em virtude da natureza administrativa das acções ou omissões objecto do litígio; e esses processos continuam, residualmente, confiados, em primeira instância, ao STA, em razão da autoria dessas acções ou omissões.

Não será o caso da acção administrativa comum prevista no art. 37º, nº 2, alínea g), do CPT, que cabe à jurisdição administrativa independentemente de ser administrativa a fonte da responsabilidade”.

Mas, a circunstância da responsabilidade civil das pessoas colectivas, estar prevista na alínea f), nº1, do art. 37º do CPTA e da condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público, constante da alínea g) do mesmo artigo e número, é que as respectivas acções seguem a forma de acção administrativa comum, como se prescreve no citado nº 1, o que, como se concluiu, são da competência dos tribunais administrativos de círculo.

Pelo exposto, e não tendo a Recorrente contestado a restante argumentação do aresto em análise, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 11 de Maio de 2005. António Samagaio – relator - Azevedo Moreira – Costa Reis – Pais Borges – Adérito Santos – Madeira dos Santos – Edmundo Moscoso – Rosendo José – Jorge de Sousa – São Pedro – Fernanda Xavier – João Belchior – António Madureira – J. Simões de Oliveira – Angelina Domingues – Freitas Carvalho – Alberto Augusto Oliveira – Santos Botelho – Políbio Henriques – Cândido Pinho – Rui Botelho.