0784/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A…, Lda., com os demais sinais dos autos, recorre da sentença que, proferida no TAF de Aveiro, lhe julgou improcedente a reclamação deduzida do despacho do Chefe do Serviço de Finanças da Murtosa, o qual, no âmbito de uma execução fiscal contra si instaurada, indeferira pedido de isenção de prestação de garantia e ordenou a penhora de estabelecimento pertencente à recorrente. A recorrente termina as alegações do recurso formulando as Conclusões seguintes: Contrariamente àquele que foi o entendimento vertido na Sentença recorrida, a decisão que indeferiu o pedido de isenção/dispensa da prestação de garantia formulado pela Recorrente padece de falta de fundamentação. Em contravenção com o disposto nos arts. 77º -1-2 da LGT , 123º-1/d-2, 124º-1, 125º-l-2 do CPA e 268º-3 da CRP, a decisão da Ex.ª Senhora Chefe do Serviço de Finanças de Murtosa, datada de 12/04/2010, que indeferiu o citado pedido de isenção/dispensa da prestação de garantia formulado pela ora Recorrente, não esclarece as concretas razões de facto e de direito que levaram à decisão naquele sentido e não noutro. Baseando-se essa decisão numa “proposta de decisão” e num pretenso “PROJECTO FUNDAMENTADO DE DECISÃO” em que nada se diz quanto aos factos concretamente aduzidos naquele pedido de isenção/dispensa da prestação de garantia, a ora Recorrente ficou impedida de conhecer o percurso lógico que terá permitido à Ex.ª Senhora Chefe do Serviço de Finanças de Murtosa concluir pelo indeferimento da sua pretensão. Em contrário não se alegue, como efectivamente se alega na Sentença recorrida, que a ora Recorrente “não fez prova da existência dos pressupostos vertidos no artigo 52°, nº 4 da Lei Geral Tributária e nos artigos 170°, nº 3, e 199º, nº 3 do Código de Procedimento e de Processo Tributário”, e que a “Administração Tributária logrou demonstrar o contrário, desde logo a suficiência de bens para a prestação de garantia, mormente através da penhora do estabelecimento, situação que foi referida no despacho reclamado”. É que as referências que são feitas na “informação” para onde remete o “PROJECTO FUNDAMENTADO DE DECISÃO” não passam de meras fórmulas tabelares vazias de conteúdo, dela não resultando o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela Ex.ª Senhora Chefe do Serviço de Finanças de Murtosa para indeferir o pedido de isenção/dispensa da prestação de garantia formulado pela ora Recorrente. A pretensa fundamentação dessa “informação”, para poder ser utilizada pela Ex.ª Senhora Chefe do Serviço de Finanças de Murtosa no despacho em que indeferiu o pedido de isenção/dispensa da prestação de garantia, tinha de conter um esclarecimento concreto suficientemente apto para sustentar a decisão - não podendo assentar em meros juízos conclusivos -, o que manifestamente não é o caso. Em consequência, deve a Sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que anule a decisão proferida pela Ex.ª Senhora Chefe do Serviço de Finanças de Murtosa em 12/04/2010, eliminando-se todos os actos subsequentes que dela dependam, nomeadamente a penhora, efectuada em 14/04/2010, do estabelecimento comercial denominado “B…”, Sem conceder, Ainda de forma contrária ao que consta na Sentença recorrida, a penhora do estabelecimento comercial da Recorrente padece de ilegalidade decorrente da circunstância de ter sido realizada quando a mesma Recorrente ainda não tinha sido notificada (na pessoa do respectivo mandatário) da decisão reclamada. A exigência de notificação dos actos em matéria tributária que afectem direitos e interesses legalmente protegidos, como condição da sua eficácia, encontra-se igualmente prevista nos arts. 36° - 1 do CPPT e 268°- 3 da CRP. Acresce que, conforme a Recorrente alegou no artigo 19° da petição da reclamação que apresentou junto do tribunal a quo, o art. 40° do CPPT determina que “as notificações aos interessados que tenham constituído mandatário serão feitas na pessoa deste e no seu escritório”. Tendo em consideração que, conforme foi dado como provado na Sentença recorrida (cfr. pontos nºs. 8, 9 e 10 dos “Factos Provados”), a penhora do estabelecimento comercial denominado “B…” foi efectuada no dia 14/04/2010, ou seja, quando a Recorrente ainda não tinha sequer sido notificada, na pessoa do respectivo mandatário, da decisão proferida pela Ex.ª Senhora Chefe do Serviço de Finanças de Murtosa que indeferiu o pedido de isenção/dispensa da prestação de garantia e que ordenou essa mesma penhora (o que só veio a acontecer vários dias depois), dúvidas não podem restar quanto à ocorrência da acima mencionada ilegalidade que pela Recorrente foi invocada na reclamação apresentada junto do tribunal a quo. É manifesto, pois, que sendo a referida decisão proferida pela Ex.ª Senhora Chefe do Serviço de Finanças de Murtosa um acto que afecta os direitos e interesses da ora Recorrente, a produção dos respectivos efeitos estava dependente da sua prévia notificação à mesma Recorrente. Assim não tendo acontecido, ocorreu um vício gerador da invalidade da penhora do referido estabelecimento comercial da Recorrente. Com fundamento nessa invalidade, deverá a Sentença recorrida ser substituída por outra que julgue procedente a reclamação apresentada pela ora Recorrente. A Sentença recorrida ofendeu, pelas razões supra expostas, as normas dos artigos 268° -3 da CRP, 77° da LGT , 123°, 124° e 125° do CPA, 36°- 1 e 40° do CPPT, normas essas que deveriam ter sido interpretadas e aplicadas com o sentido exposto nas presentes alegações e conclusões. Termina pedindo que a sentença recorrida seja revogada e substituída por outra que julgue procedente a Reclamação deduzida. Não foram apresentadas contra-alegações. O MP emite Parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, fundamentando-se, em síntese, no seguinte: Quanto à falta de fundamentação, sendo certo que a jurisprudência tem consagrado o entendimento de que um acto se encontra suficientemente fundamentado quando dele é possível extrair qual o percurso cognoscitivo seguido pelo agente para a sua prática, no caso, a fundamentação constante da respectiva informação continha os elementos bastantes para que se apurasse o itinerário cognitivo e valorativo seguido pelo autor do acto impugnado e que o levou a considerar não verificada a inexistência de meios económicos para prestar a garantia bem como a julgar não decorrer da penhora prejuízo irreparável. Trata-se, pois, de parâmetros de fundamentação objectivos e claros, suficientes para responder às necessidades de esclarecimento do contribuinte e, por isso facilmente sindicáveis. Daí que, não se verificando o alegado vício de falta de fundamentação, deverá improceder, nesta parte, a argumentação da recorrente. Quanto à ilegalidade da penhora decorrente da circunstância de ter sido realizada quando a recorrente ainda não tinha sido notificada do despacho que indeferiu o pedido de isenção/dispensa da prestação de garantia: A recorrente alega que sendo a decisão referida um acto que afecta os seus direitos e interesses, a produção dos respectivos efeitos estava dependente da sua prévia notificação, ocorrendo assim um vício gerador da invalidade da penhora, nomeadamente por violação do art. 36° do CPPT . Mas não lhe assiste razão. Como se salienta no recente Acórdão deste STA, de 06.10.2010, recurso 667/10, «a notificação do despacho que indefere o pedido de isenção de prestação de garantia e ordena a penhora não tem necessariamente de preceder a concretização desta última diligência executiva». Na verdade, uma vez indeferido o pedido e isenção de garantia, a consequência, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 169° , nºs. 2 e 3 do CPPT , é que a execução segue os seus termos com a penhora dos bens do executado, podendo a execução ser suspensa após a penhora. 1.5. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cabe decidir. FUNDAMENTOS 2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes: 1 - No Serviço de Finanças de Murtosa foi instaurado o processo de execução fiscal nº 0124200701007726 contra a reclamante, “A…, Lda.”, Contribuinte Fiscal nº …, com sede em …, Murtosa, por dívidas de IVA, dos anos de 2003 e 2004 no montante de € 34.266,60, cfr. fls. 1 a 17 do processo executivo, aqui dadas como reproduzidas, o mesmo se dizendo dos demais elementos infra referidos; 2 - A Reclamante deu entrada, em 23/11/2007 de requerimento a informar ter apresentado impugnações judiciais contra as liquidações originadoras das dívidas exequendas, impugnações nºs. 1568/07.6BEVIS e 1569/07.4BEVIS ; o Órgão de Execução Fiscal no dia 3/11/2009 proferiu despacho a ordenar a notificação da Reclamante nos termos e para os efeitos do disposto no nº 2 do 169° do Código de Procedimento e de Processo Tributário, vide fls. 18 a 20 do já aludido processo; 3 - Mais se ordenou no referido despacho, fosse calculado o valor da garantia a prestar, no montante de € 44.292,94, tendo a Reclamante sido notificada em 09/12/2009, cfr. fls. 20 a 23 do processo executivo; 4 - Em reacção à notificação vinda de referir a Reclamante apresentou, em 23/12/2009, requerimento a solicitar isenção/dispensa de prestação de garantia, invocando como fundamentos a indisponibilidade de meios económicos, a insuficiência de bens penhoráveis, o prejuízo irreparável da eventual penhora dos mesmos por implicar com a continuação da actividade da empresa e ainda que tais factos não são da sua responsabilidade, vide fls. 25 a 32 do processo executivo; 5 - No dia 14/01/2010, apreciando o requerimento acabado de referir, foi proferido despacho, antecedido de informação com o seguinte teor: “... Não dispor de meios económicos e revelar insuficiência de bens penhoráveis, o que poderá ser contrariado, face à existência de uma actividade que é exercida num estabelecimento, que apesar de não ser de sua propriedade, tem o valor num estabelecimento hoteleiro enquanto unidade jurídica; 2. Que a eventual penhora dos referidos bens causaria à executada um prejuízo irreparável, o que salvo melhor entendimento, não se verificará já que a penhora servirá tão-somente para garantir dívidas, até à decisão das impugnações judiciais deduzidas (...)”, para a qual se remeteu, a ordenar a penhora do estabelecimento onde a Reclamante exerce a actividade, “a fim de possibilitar a suspensão da execução” e a notificação daquela para, querendo, exercer por escrito o direito de audição prévia, cfr. fls. 33 do processo executivo; 6 - O Órgão de Execução Fiscal, na sequência de informação de que a Reclamante não exerceu o direito de audição prévia, por despacho datado de 09/03/2010, converteu em definitivo o projecto de decisão indeferindo o pedido e ordenando a penhora, o que motivou a penhora realizada em 11/03/2010, vide fls. 35 a 41; 7 - Tendo-se verificado que o projecto de decisão referido em 5 não foi notificado ao Exmo. Mandatário da Reclamante foi revogado o despacho de fls. 35, o referido em 6, e ordenou-se a notificação do projecto de decisão ao Mandatário, cumprida através de carta a este remetida em 15/03/2010, cfr. fls. 42 a 45; 8 - Porque a Reclamante não exerceu o direito de audição prévia a Entidade Reclamada, em 12 de Abril de 2010, converteu em definitivo o projecto de decisão indeferindo o pedido e ordenou a penhora, a qual foi realizada em 14/04/2010, vide fls. 46 a 53; 9 - A Reclamante foi citada pessoalmente da execução no dia 19/04/2010 e um dia depois foi notificada da penhora referida em 8, cfr. fls. 53 a 56; 10 - Na última data vinda de referir foi também o Exmo. Mandatário da Reclamante notificado do despacho de indeferimento do pedido de isenção/dispensa da prestação de garantia e do ordenamento da penhora, vide fls. 47 e 48; 11 - No dia 28/04/2010 deu entrada no SF de Murtosa a reclamação agora em apreciação. 3. Em face desta factualidade, a sentença recorrida decidiu pela improcedência da reclamação, por concluir que o despacho reclamado se encontra suficientemente fundamentado, dado que através da informação dos serviços acolhida no despacho se conhecia o itinerário cognitivo e valorativo seguido pelo seu autor, no sentido da não verificação dos pressupostos da isenção de prestação de garantia, tendo ainda sido considerado que não decorria qualquer ilegalidade da penhora efectuada do facto desta se ter concretizado em momento anterior à notificação do despacho reclamado. A recorrente discorda da decisão, alegando que o despacho reclamado se reporta a uma “proposta de decisão” e a um pretenso “projecto fundamentado de decisão” em que nada se diz quanto aos factos concretamente aduzidos no pedido de isenção/dispensa da prestação de garantia, pelo que ela, recorrente, ficou impedida de conhecer o percurso lógico que terá permitido à sra. Chefe do Serviço de Finanças da Murtosa concluir pelo indeferimento da sua pretensão, sendo que a sentença não podia afirmar que ela não fez prova da existência dos pressupostos vertidos no art. 52° , nº 4 da LGT e nos arts. 170° , nº 3, e 199º , nº 3 do CPPT e que a AT demonstrar o contrário, desde logo a suficiência de bens para a prestação de garantia, mormente através da penhora do estabelecimento, situação que foi referida no despacho reclamado. Mais alega que a informação acolhida no despacho em causa assenta em meros juízos conclusivos e em fórmulas tabelares vazias de conteúdo, não contendo “um esclarecimento concreto suficientemente apto para sustentar a decisão” - cfr. Conclusões e) e f), e que a penhora do seu estabelecimento comercial está ferida de invalidade uma vez que a exigência de notificação do despacho reclamado, como condição da sua eficácia, prevista nos arts. 36º nº 1 do CPPT e 268º nº 3 da CRP, impunha que esta notificação se tivesse efectuado em momento anterior, o que no caso não aconteceu (cfr. Conclusões h) e sgts.). As questões a decidir são, portanto, as de saber se ocorrem as invocadas ilegalidades: por falta de fundamentação do despacho do órgão de execução fiscal que indeferiu o pedido de isenção de prestação de garantia e por ilegalidade da penhora, decorrente da circunstância de ter sido realizada quando a recorrente ainda não tinha sido notificada do despacho que indeferiu o pedido de isenção/dispensa da prestação de garantia. Vejamos. Diga-se, desde já, que sobre estas mesmas questões versou o recente ac. deste STA, de 6/10/2010, no rec. nº 0667/10, referenciado no Parecer do MP, cuja fundamentação, por com ela concordarmos, seguiremos no essencial. Quanto à invocada falta de fundamentação: É sabido que o direito à fundamentação dos actos tributários ou «praticados em matéria tributária» que «afectem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos contribuintes», estabelecido no art. 268º , nº 3, da CRP, no art. 77º nº 1 da LGT e no art. 125º do CPA constitui uma garantia específica dos contribuintes. Tal necessidade de fundamentação decorria já, quer do art. 1° , nº 1, als. a) e c) do DL nº 256-A/77 , de 17/6, quer da própria Constituição (art. 268°, nº 3 da CRP) - vejam-se a abundante jurisprudência do STA atinente a esta matéria, bem como Gomes Canotilho e Vital Moreira, «Constituição da República Portuguesa Anotada», 1993, pp. 936 e Vieira de Andrade, «O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos», 1990, pp. 53 e ss. E, como se salienta no ac. deste STA, de 2/2/06, rec. nº 1114/05, «este dever legal da fundamentação tem, a par de uma função exógena - dar conhecimento ao administrado das razões da decisão, permitindo-lhe optar pela aceitação do acto ou pela sua impugnação -, uma função endógena consistente na própria ponderação do ente administrador, de forma cuidada, séria e isenta.» Por isso, a fundamentação deve ser contextual e integrada no próprio acto (ainda que o possa ser de forma remissiva), expressa e acessível (através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão), clara (de modo a permitir que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide), suficiente (permitindo ao destinatário do acto um conhecimento concreto da motivação deste) e congruente (a decisão deverá constituir a conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação), equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto. Utilizando a linguagem da jurisprudência, o acto só está fundamentado se um destinatário normalmente diligente ou razoável - uma pessoa normal - colocado na situação concreta expressada pela declaração fundamentadora e perante o concreto acto administrativo (que determinará consoante a sua diversa natureza ou tipo uma maior ou menor exigência da densidade dos elementos de fundamentação) fica em condições de conhecer o itinerário funcional (não psicológico) cognoscitivo e valorativo do autor do acto, sendo, portanto, essencial que o discurso contextual lhe dê a conhecer todo o percurso da apreensão e valoração dos pressupostos de facto e de direito que suportam a decisão ou os motivos por que se decidiu num determinado sentido e não em qualquer outro. Ela visa «esclarecer concretamente as razões que determinaram a decisão tomada e não encontrar a base substancial que porventura a legitime, já que o dever formal de fundamentação se cumpre “pela apresentação de pressupostos possíveis ou de motivos coerentes e credíveis, enquanto a fundamentação substancial exige a existência de pressupostos reais e de motivos correctos susceptíveis de suportarem uma decisão legítima quanto ao fundo”. O discurso fundamentador tem de ser capaz de esclarecer as razões determinantes do acto, para o que há-de ser um discurso claro e racional; mas, na medida em que a sua falta ou insuficiência acarreta um vício formal, não está em causa, para avaliar da correcção formal do acto, a valia substancial dos fundamentos aduzidos, mas só a sua existência, suficiência e coerência, em termos de dar a conhecer as razões da decisão.» (cfr. Vieira de Andrade - O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, pag. 239, na citação do ac. do STA, de 11/12/2002, rec. 01486/02). Ora, no caso presente, como bem se refere na sentença recorrida, quer o despacho reclamado, quer a informação que o antecede e para a qual remeteu, quer o projecto de decisão, contêm fundamentação suficiente, tendo permitido à Reclamante a percepção do seu conteúdo e das razões pelas quais o autor do acto decidiu no sentido em que decidiu. Com efeito, a informação dos serviços acolhida no despacho reclamado (cfr. o Nº 5 do Probatório) esclarece, ainda que sinteticamente, quais foram as razões pelas quais se consideraram não verificados os pressupostos constantes do nº 4 do art. 52º da LGT para que o pedido de isenção da prestação da garantia fosse deferido, a saber: a prestação causar prejuízo irreparável ou manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda. Mais: rebatendo a factualidade que a reclamante alegara para fundamentar o pedido de isenção que formulara, nomeadamente quanto à inexistência de meios económicos reveladores de insuficiência de bens penhoráveis, a fundamentação acolhida no despacho aponta, mesmo, o valor do estabelecimento hoteleiro da reclamante, enquanto unidade jurídica, fazendo-o em termos que não deixam margem para dúvidas interpretativas para um destinatário mediamente esclarecido, como é exigível que a recorrente o seja, tanto mais que logo em seguida se ordena a respectiva penhora (cfr. o Nº 5 do Probatório). E também no que concerne ao alegado prejuízo irreparável, consubstanciado numa suposta paralisação da actividade comercial da executada, a fundamentação acolhida no despacho esclarece que tal prejuízo não ocorre uma vez que «a penhora servirá tão-somente para garantir dívidas, até à decisão das impugnações judiciais deduzidas» (cfr. o citado Nº 5 do Probatório), o que também se revela por demais suficiente para a executada alcançar os motivos que suportaram a decisão tomada de indeferimento do pedido de isenção de prestação de garantia. Trata-se, pois, contrariamente ao alegado pela recorrente, de parâmetros de fundamentação objectivos e claros, suficientes para responder às necessidades de esclarecimento do contribuinte e que, por isso são facilmente sindicáveis. E, porque, como se disse, não está em causa, para avaliar da correcção formal do acto, a valia substancial dos fundamentos aduzidos, mas apenas a sua existência, suficiência e coerência, em termos de dar a conhecer as razões da decisão, conclui-se que, no caso vertente, como também sustenta o MP, o despacho reclamado e a informação para a qual ele reporta, bem com o projecto de decisão, se mostram suficientemente fundamentados, contendo os elementos bastantes para que se apurasse o itinerário cognitivo e valorativo seguido pelo autor do acto impugnado e que o levaram a considerar por não verificada a inexistência de meios económicos para a prestação da garantia, bem como a julgar não decorrer da penhora algum prejuízo irreparável. Improcedem, portanto as Conclusões a) a g) do recurso. 4.2. Quanto à também invocada ilegalidade da penhora: Como se viu, a recorrente sustenta, a este propósito, que a penhora realizada se encontra ferida de invalidade, dado que se concretizou em momento que antecedeu a notificação do despacho que a ordenou e indeferiu o pedido de isenção de prestação de garantia. Ou seja, aquilo que neste âmbito a recorrente está a invocar é uma eventual ilegalidade do acto da penhora (por esta se ter concretizado antes de ter sido notificado o despacho que a ordenou). Mas então, se assim é, o despacho reclamado (que indeferiu o pedido de isenção de prestação da garantia e ordenou a penhora) fica, necessariamente, imune a tal alegação, sendo que ao mesmo não é apontado qualquer vício de violação de lei e sendo que a eventual ilegalidade, decorrente de vícios próprios, da penhora realizada, sendo esta um acto procedimental consequente, não tem virtualidade para projectar tal ilegalidade para o acto pressuposto que a ordenou. Isto é, a eventual falta de eficácia - por falta de notificação – daquele acto (despacho de indeferimento do pedido de isenção) não pode, salvo preclusão, acarretar a invalidade do acto sequente, dados os diferentes planos em que ambos se inserem. De todo o modo, como se exarou no supra citado aresto de 6/10/2010 (rec. nº 667/10) «se é certo que o despacho reclamado se define inquestionavelmente como um acto agressivo/intrusivo da esfera patrimonial da executada, como tal afectando os seus direitos e daí a exigência da sua notificação por forma a proporcionar-lhe a oportunidade de o impugnar mediante reclamação ( artigo 103º , nº 2 da LGT e 276º do CPPT), a verdade é que, como decorre da previsão normativa constante do nº 3 do artigo 169º do CPPT , nada impede que uma vez indeferido o pedido de isenção de prestação de garantia, a execução siga os seus usuais trâmites e, como é o caso, se proceda de imediato à penhora, ainda que aconteça anteceder a efectivação da notificação em causa. Ponto é que mediante a notificação do despacho que lhe venha a ser feita (de acordo com a imposição constante do artigo 36º nº 1 do CPPT e garantia constitucionalmente consagrada no artigo 268º nº 3 da CRP), à executada seja facultada a possibilidade de reagir na via contenciosa contra a decisão tomada mediante o instrumento de reclamação previsto no citado artigo 276º.» E, no caso, a recorrente exerceu, precisamente, esse direito de reclamação, por via do presente meio processual. Ou seja, «a notificação do despacho que indefere o pedido de isenção de prestação de garantia e ordena a penhora não tem necessariamente de preceder a concretização desta última diligência executiva, já que, uma vez indeferido o pedido de isenção de garantia, a consequência, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 169° , nºs. 2 e 3 do CPPT , é que a execução segue os seus termos com a penhora dos bens do executado, podendo a execução ser suspensa após a penhora.» Concluímos, pois, que também nesta parte a sentença recorrida decidiu de acordo com a lei aplicável, pelo que improcedem as Conclusões h) a o) do recurso. DECISÃO Nestes termos acorda-se em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente. Lisboa, 3 de Novembro de 2010. – Casimiro Gonçalves (relator) – Dulce Neto – Alfredo Madureira.