047032 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A..., S.A., com sede na R. ..., Vermoim, Maia, interpôs recurso para o Pleno da Secção, do Acórdão da Subsecção de 20.6.2001, pelo qual foi rejeitado o recurso contencioso do despacho nº. 122/200 do Ministro da Economia, que procedera à adjudicação da aquisição dos cartões do jogo do bingo à concorrente B..., S.A, no âmbito do concurso público internacional aberto para o efeito. A recorrente formulou as seguintes conclusões: A consideração do prazo mais curto de 15 dias constante do Decreto-Lei n.º 134/98 , no lugar do prazo geral de dois meses para o recurso contencioso em geral, não se mostra determinante para a procedência da excepção dado que na petição de recurso, dentro da lista de vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade que foram invocados, indubitavelmente que vários dão origem à nulidade, que como se sabe pode ser arguida a todo o tempo, não obstante a subsecção ter insistido em não ver esse problema: há vícios que dão origem à nulidade, olhando para o que pacificamente se aceita no CPA, em relação a dois dos vícios apresentados; e esses vícios foram devidamente invocados, não tendo o julgador assim avaliado. Mesmo aceitando que este conjunto de razões não pudesse ser procedente, há também que dizer que o Decreto-Lei n.º134/98 , no que interessa ao caso sub iudicio, na medida em que implica o encurtamento do prazo geral de recurso contencioso para 15 dias, não se mostra aplicável porque não estamos perante um contrato de fornecimento de bens, tal como o mesmo surge entendido no art.1º daquele diploma legislativo governamental , porquanto o fornecimento de bens aí referido é periódico, sendo certo que o concurso foi para a adjudicação de uma empresa que fizesse a produção de uma só vez dos cartões pedidos, tratando-se assim de um fornecimento único, a existência de um contrato de Direito Administrativo, poderes que se apresentam inerentes a essa qualidade ainda que a entrega dos mesmos se deva espraiar por quatro anos, mas só a título de entrega e não de pluralidade de prestações; e mesmo que assim fosse, não interessa tanto ao Decreto-Lei nº.134/98 a periocidade do fornecimento quanto a possibilidade de ao mesmo poderem surgir poderes de Direito Administrativo para se justificar a existência de um contrato de Direito Administrativo, poderes que se apresentam inerentes a essa qualidade. Ainda considerando a possibilidade de se aplicar o Decreto-Lei nº. 134/98, abstraindo dos dois núcleos de razões que deixámos expostos, é de dizer que o julgador, se atendesse, a final, a excepção já decidida favoravelmente, produziria sempre um acórdão inconstitucional, por aplicação de uma norma jurídica violadora da Constituição Portuguesa, registando-se várias razões nesse sentido: é que o encurtamento do prazo deve ser visto como uma restrição legal a um direito, liberdade e garantia, que é o direito de acesso à justiça, no caso particular, o direito de acesso à justiça administrativa; pelo que devia haver –e não houve- o respeito pelas regras que organizam a produção do competente acto legislativo, impondo-se a existência de uma lei da Assembleia da República ou devendo o decreto-lei do Governo ser produzido sob prévia lei de autorização daquela, o que não aconteceu; devia haver - e não houve- o respeito por dois princípios que materialmente limitam o exercício do poder legislativo na restrição dos direitos, liberdades e garantias, que são o princípio da protecção do núcleo essencial de direito- não sendo o prazo de 15 dias, em matérias altamente complexas, minimamente suficiente para fazer um acesso à justiça como deve ser – e o princípio da proporcionalidade- porquanto esse encurtamento do prazo não é adequado à ideia de celeridade, não é necessário porque esse objectivo poderia ser alcançado de outra forma, e assume-se como excessivo no objectivo que vai levar a cabo, acabando por na prática resultar na impossibilidade de acesso à justiça administrativa. O Ministro da Economia em contra-alegações pugnou no sentido de ser negado provimento ao recurso. III- O M.P. junto do Pleno do STA elaborou o seu parecer no qual defendeu que estava em causa a celebração de um contrato de fornecimento de bens e considerou que o regime do D.L. 134/98 ao estipular um prazo de 15 dias para os recursos nele previstos seria aplicável quer se tratasse de actos nulos ou anuláveis. Finalmente, considerou, que, quer ao nível formal, quer ao nível material, o D.L.134/98 não seria inconstitucional, pelo que o recurso deveria improceder. IV- Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar. A) O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto: 1) Pelo Despacho n.º. 38/2000, de 26 de Abril, do Ministro da Economia, foi determinada a abertura de concurso público internacional para o fornecimento de cartões para o jogo do bingo, durante o quadriénio de 2001 a 2004, nos termos que constam do Anúncio publicado no Diário da República, III Série, nº.122, de 26 de Maio seguinte. 2) A recorrente apresentou proposta a esse concurso, o mesmo tendo feito a B..., S.A, e a C..., SA 3) Em 13 de Outubro de 2000, o Ministro da Economia, pelo Despacho n.º 122/2000, adjudicou à B... SA. o fornecimento dos cartões do jogo do bingo, no quadriénio de 2001 a 2004. 4) Esse despacho foi notificado à recorrente por carta registada com aviso de recepção, enviada em 19 de Outubro de 2000. 5) A petição do presente recurso contencioso deu entrada neste Supremo Tribunal, em 19 de Dezembro de 2000. DO DIREITO As questões colocadas pela recorrente e pela ordem por si enunciadas nas suas conclusões são, fundamentalmente, as seguintes: 1ª- Apurar, se, tendo a recorrente invocado a nulidade do acto impugnado, designadamente através de dois vícios que lhe assacou, ao caso não era aplicável o prazo de 15 dias previsto no D.L. 134/98, como foi decidido pela decisão recorrida; 2ª- Determinar se a situação apreciada pela decisão recorrida não era enquadrável no art. 1º do D.L. 134/98, por não se estar perante um contrato de fornecimento de bens; 3ª- Indagar sobre se a fixação do prazo de 15 dias estabelecida no D.L. 134/98 seria inconstitucional, já que: A fixação de tal prazo constituiria restrição legal a um direito, liberdade e garantia, que seria o acesso à justiça administrativa; – Se tal prazo foi fixado pelo Governo, sem Lei ou autorização da Assembleia da República que o permitisse, sendo exigível tal autorização; c)- Se tal prazo viola o princípio da proporcionalidade, tendo em conta a protecção do acesso à justiça e o objectivo prosseguido pela fixação de um prazo tão diminuto. Apreciemos as questões colocadas, começando, no entanto, pela apreciação da questão relativa à situação em causa ser enquadrável no art. 1º do D.L. 134/98, por se tratar, ou não, de um contrato de fornecimento de bens. Efectivamente, não teria sentido apreciar se o D.L. ao fixar um prazo de 15 dias para a impugnação contenciosa era aplicável, sem, previamente, determinar se o contrato em causa cai, ou não, no âmbito daquele diploma legislativo. B)- Do contrato de fornecimento de bens A recorrente não tem razão na crítica que faz ao Acórdão recorrido quanto à qualificação do contrato em causa como contrato de fornecimento contínuo. Em primeiro lugar, por que o art. 1º do D.L. 134/98, como a própria recorrente reconhece, nem sequer exige que se trate de um contrato de fornecimento contínuo, mas, meramente, de um contrato de fornecimento. E, certamente que o conceito adoptado teve em conta, dada a existência no regime jurídico português do “tradicional” contrato de “fornecimento contínuo” de adaptar aquele conceito tornando-o mais abrangente e amplo, dada a necessidade de coordenar o regime do direito interno português com o direito comunitário, onde o D.L. foi buscar a sua origem. Depois, porque não existe um conceito legal de contrato de fornecimento contínuo, mas, meramente, um conceito legal de fornecimento referido no art. 2º do D.L. 41375 de 19.11.1957 onde se refere como tal “ a prestação de coisas móveis, avulsa ou continuada, quer se trate de bens existentes à data de aquisição, quer de bens cuja produção resulte de encomenda estipulada por contrato”. Acresce, que, o conceito terminológico de “fornecimento contínuo de bens” pressupõe, apenas, que se forneçam bens móveis sem interrupção de tempo e que o conceito de contrato administrativo para efeitos contenciosos (art. 9º do ETAF), não exige que no acordo relativo à aquisição e entrega desses bens móveis, tenha que ser estabelecida uma data certa e determinada para a sua entrega, ou que o preço a pagar pelos bens móveis a entregar tenha que ser, necessariamente, sujeito a novas negociações, de acordo com as entregas acordadas. Como já salientava o Prof. Marcello Caetano (Manual, Vol. II, 9ª edição pag. 1014) o que é essencial no contrato de fornecimento contínuo é que o particular assuma a a obrigação de fornecer continuadamente as quantidades de coisas necessárias, ficando associado ao regular funcionamento do serviço administrativo, dependendo a regularidade do funcionamento da continuidade em cada instante, do respectivo fornecimento. Aliás, o conceito doutrinário que a recorrente invoca do contrato de fornecimento contínuo do Prof. Sérvulo Correia salienta, igualmente, que se está perante uma situação em que alguém se obriga para com uma pessoa colectiva de direito público a entregar em datas fixas, ou quando lhe seja exigido, as quantidades de determinadas coisas móveis necessárias ao regular funcionamento de um serviço administrativo. Se analisarmos o contrato em causa de acordo com o anúncio do concurso e o seu Programa, verifica-se que o mesmo não só preenche o conceito de contrato de fornecimento “tout court” como é, na realidade, um contrato de fornecimento contínuo, de acordo com os caracteres anteriormente enunciados. Atente-se que, de acordo com o Anúncio e o Programa do Concurso, o mesmo destinava-se ao fornecimento de cartões para o jogo do bingo, com um prazo temporal de 4 anos (2001/2004) protraindo-se a respectiva entrega pelo mesmo período de tempo e devendo efectuar-se a entrega dos cartões nas salas de jogo do Bingo. O preço adjudicado seria válido por 12 meses, sujeito a revisão, sendo o adjudicatário responsável pela armazenagem, conservação e segurança dos cartões que, depois de produzidos ficariam em seu poder até à sua entrega nos lugares de consumo ( ponto3.6. do Programa do concurso). O adjudicatário ficava obrigado a transportar os cartões e era responsável pela regularidade do seu fornecimento até aos locais de consumo (pontos 3.4 e 3.12. do mesmo Programa). O adjudicatário ficava, ainda, obrigado a enviar à Inspecção Geral dos Jogos facturas descriminadas referentes ao número de cartões fornecidos durante a quinzena ou mês anterior(ponto 2.4.1.). A Inspecção Geral dos Jogos como entidade contratante fiscalizava a emissão dos cartões e promovia a entrega dos mesmos aos concessionários, mediante requisição destes últimos. Ou seja e em resumo: as quantidades de cartões emitidos seriam entregues em função das necessidades dos concessionários, tendo em vista assegurar o regular funcionamento do jogo do bingo, ficando o adjudicatário vinculado a entregar os cartões que se mantinham na sua disponibilidade de acordo com as necessidades do funcionamento do jogo e, até, se prevendo a possibilidade de renegociar o preço inicialmente estabelecido, decorrido o prazo de 12 meses após o preço inicialmente fixado. Há, pois, que concluir no sentido que o contrato em causa não só era um contrato de fornecimento contínuo, como que o mesmo se encontra abrangido no conceito de contrato de fornecimento previsto no art. 1º do D.L.134/98. Do prazo de interposição de recurso dos actos lesivos previstos no D.L. 134/98 Do art. 2º do D.L. 134/98 resulta a possibilidade de interposição de recursos contenciosos de todos os actos administrativos que lesem direitos ou interesses legítimos, prevendo o nº2 do referido artigo a cumulação do pedido de anulação ou declaração de nulidade de tais actos, com serem requeridas medidas provisórias destinadas a corrigir a ilegalidade ou a impedir que sejam causados outros danos aos interesses em causa. O art. 3º por sua vez, estabelece um prazo único para a interposição do recurso contencioso de tais actos sejam nulos ou anuláveis (não distinguindo entre uns e outros) e estabelecendo tal prazo a contar da notificação dos interessados. Da letra da Lei resulta, assim, que se entendeu estabelecer um prazo de recurso contencioso restrito a determinado tipo de actos, independentemente da natureza do vício que os possa afectar, com um prazo curto delimitado a partir do conhecimento pelos lesados (através da notificação) dos actos lesivos dos seus interesses ou direitos legalmente protegidos ocorrida na fase pré-contratual. A questão que a recorrente coloca é, assim, na perspectiva do diploma legal em causa, indiferente para se apurar se o recurso contencioso que interpôs contra o acto em causa é nulo ou anulável. Efectivamente de acordo com o entendimento que tem sido seguido por este Supremo Tribunal de forma unânime, ao recurso contencioso contra tais actos é aplicável o prazo aí fixado de 15 dias pois esse regime é imperativamente aplicado não sendo facultado às partes optar pelo recurso contencioso comum para impugnar tais actos nos prazos aí previstos. A ser possível no âmbito do regime fixado por aquele diploma legal invocar a todo o tempo as nulidades ou ilegalidades que afectavam o acto lesivo pré –contratual, estar-se-ia a pôr de lado a eficácia e a celeridade que se pretendeu alcançar com o diploma legal em causa, permitindo, que, aquando da celebração do respectivo contrato não estivesse assegurada a sua estabilidade e a legitimidade da Administração para celebrar o contrato com o adjudicatário escolhido, nem fazendo sentido a adopção de medidas provisórias e urgentes destinadas a afastar com celeridade os efeitos do acto lesivo pré-contratual, para a final, se admitir a todo o tempo o ataque judicial contra tais actos. Improcede, pois, a questão colocada pela recorrente quanto à não consideração pelo Acórdão recorrido de o acto impugnado estar eivado de vícios que implicariam a sua nulidade e daí a tempestividade do recurso interposto. Da inconstitucionalidade do D.L. 134/98 de 15 de Maio ao fixar um prazo de 15 dias para interposição do recurso contencioso. As questões de inconstitucionalidade que a recorrente assaca ao D.L. 134/98 de 15 de Maio já foram amplamente discutidas e apreciadas por este STA e pelo Tribunal Constitucional. O D.L 134/98 de 15 de Maio ao fixar normas inovadoras de natureza processual a fim de tornar mais célere e expedita a defesa dos administrados, não está abrangido pela reserva de competência legislativa da Assembleia da República, não violando a alínea b) do art. 165º da CRP e não padece de inconstitucionalidade, (Acórdão do STA de 6.4.2000 e Acórdão do Tribunal Constitucional nº 128/00 de 23 de Fevereiro). Aquela reserva de competência apenas abrange o processo para o Tribunal Constitucional, o processo criminal e o regime geral do processo disciplinar e do processo contra ordenacional, como foi referido no Acórdão deste STA de 14.12.1999, proferido no recurso 45664. Quanto à inconstitucionalidade que derivaria do prazo de 15 dias restringir um direito liberdade e garantia que seria o acesso à justiça, quer os Acórdãos deste STA de 14.12.1999, processo 45664, quer o Acórdão de 3.5.2000 no processo 45904, quer o Acórdão 646/99, processo 597/98 de 24 de Novembro se pronunciaram sobre tal questão. Os primeiros no sentido de que o recurso previsto no D.L. 134/98 é uma forma de garantia de ataque rápido aos actos lesivos pré-contratuais, que não contende com as demais garantias dos administrados. O Acórdão do Tribunal Constitucional, no sentido que a necessidade de definição de situações jurídicas, decorrentes do valor segurança conjugada com as particularidades do caso, justificam que a imposição de prazos curtos para accionar actos, não implique uma compressão desproporcionada do direito ao recurso por parte do impugnante. E, é esse, claramente, o objectivo pretendido alcançar com o D.L. 134/98: fixação de prazos curtos para impugnação de actos lesivos, a fim de garantir a estabilidade da relação contratual entre a Administração e o adjudicatário, sem prejuízo de se manterem as garantias comuns destinadas a proteger o lesado, com o recurso do direito à acção para obter a indemnização resultante do contrato ter sido celebrado não obstante a ilegalidade cometida, nos termos dos arts. 227 nº2 e 498ºnº1 do C. Civil e arts. 71 e seguintes da LPTA. Há, pois, que concluir, de acordo com a jurisprudência citada que o D.L. 134/98 de 15 de Maio não sofre das invocadas inconstitucionalidades de restrição legal do acesso à justiça administrativa, não carecendo o mesmo de prévia autorização da Assembleia da República para ser promulgado, nem haver sido violado o princípio da proporcionalidade. DECISÃO: Termos em que acordam no Pleno da Secção em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente fixando-se a taxa de justiça em 500 Euros com 300 Euros de procuradoria. Lisboa, 30 de Abril de 2002 Marques Borges - Relator - Cruz Rodrigues - António Samagaio - Azevedo Moreira - Isabel Jovita - Adelino Lopes - Abel Atanásio - João Cordeiro