0329/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A graduação da sanção disciplinar de suspensão, dentro dos limites legalmente estabelecidos, é uma actividade incluída na discricionariedade imprópria (justiça administrativa), podendo sofrer os vícios típicos do exercício do poder discricionário, designadamente o desrespeito pelo princípio da proporcionalidade, na sua vertente da adequação. II - Nas hipóteses em que a medida tomada se situa dentro de um círculo de medidas possíveis, deve considerar-se proporcionada e adequada aquela de que a Administração se serviu.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A..., identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo, que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação do despacho de Ex.mo Sr. Ministro da Saúde, de 16-7-01, que manteve a pena disciplinar de suspensão graduada em 60 dias, formulando as seguintes conclusões: Na fixação da medida da pena, não foram ponderadas as circunstâncias de facto, favoráveis ao recorrente, apuradas ao longo da instrução; Embora não dispensassem o cumprimento das obrigações funcionais inerentes ao exercício do seu cargo, certo é que aquelas circunstâncias, pelo seu valor e número, são suficientes para diminuir consideravelmente o juízo de censura ou grau da culpa do recorrente, justificando a fixação da pena no seu limite mínimo; E para, em conjugação com a sua personalidade e as diminutas consequências dos seus actos, determinar a suspensão da execução desta pena por um período não superior a um ano; Não decidindo asso o douto despacho recorrido fez “vista grossa” sobre um erro grosseiro ou palmar do Senhor Ministro da Saúde; Validando um despacho destes que violou o disposto nos art.os 28º e 33º do Estatuto Disciplinar e que, por isso, deveria ter declarado nulo e de nenhum efeito. Não foram produzidas contra-alegações. Neste Supremo Tribunal o Exmo Procurador-geral Adjunto, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, foram os autos submetidos à conferência. Fundamentação Matéria de facto O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto: o recorrente exerce as funções de Chefe de Serviço da carreira médica de clínica geral, na extensão de Lijó, do Centro de Saúde de Barcelos; por despacho de 14-7-2000, do Sr. Inspector Geral de Saúde, foi-lhe instaurado o processo disciplinar n.º 81/00-D; em tal processo, foram dados como provados os factos constantes do parecer de fls. 8, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; com base em tal factualidade, o ora recorrente foi punido com a pena disciplinar de suspensão graduada em 90 dias. Dado o seu manifesto interesse para o julgamento do recurso, transcrevem-se os factos dados como provados no processo disciplinar, para onde remete a al. c): “(…) o arguido, pelo menos de Janeiro a 10 de Outubro de 2000, se Segunda a Sexta-Feira, no período da manhã, devendo comparecer ao serviço às 8,30 horas, o fez invariavelmente às 10,30 horas, e, no período da tarde, devendo comparecer às 14,00 horas, o fez invariavelmente às 15,30 horas; com a referida conduta o arguido violou, livre e conscientemente, os deveres de zelo, assiduidade e pontualidade, previstos no art. 3º, n.º 4 alíneas b), g) e h) e n.ºs 6,11, e 12 do Estatuto Disciplinar; no mesmo período, o arguido não elaborou, não organizou nem manteve actualizado o processo clínico dos utentes no seu ficheiro; com a referida conduta o arguido violou, livre e conscientemente, o dever especial previsto no art. 53º, em conjugação com o art. 49º do Regulamento dos Centros de Saúde, e, ainda, os deveres gerais de zelo e lealdade, previstos no art. 3º, n.º 4 alíneas b) e d) e n.ºs 6 e 8 do Estatuto Disciplinar; bem sabendo que, com a sua conduta, ia causar prejuízo ao serviço público e ao interesse geral; os factos descritos consubstanciam infracção disciplinar, punível com a pena de suspensão, nos termos do art. 24º, n.º 1 do E.D.; contra o arguido militam as circunstâncias agravantes especiais previstas no art. 31º, n.º 1, alíneas b) e g) do Estatuto disciplinar; não concorre a favor do arguido nenhuma das circunstâncias atenuantes especiais previstas no art. 29º do E.D. (…)” 2.2. Matéria de direito O Acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso, invocando o seguinte: “(…) Em primeiro lugar, e como é sabido, a fixação administrativa da pena, quando esta é variável dentro do respectivo escalão, em conformidade com o disposto no art. 28º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, insere-se na denominada discricionariedade técnica ou administrativa, pelo que é insidicável contenciosamente, salvo nos casos de erro palmar, ou grosseiro (cfr. Ac. do STA de 20-10-90, BMJ 400/712; Luís V. Abreu “Para o Estudo do procedimento Disciplinar no Direito Administrativo português, Almedina, 1993, pág. 64 e seguintes. Em segundo lugar, é visível que a entidade recorrida justificou a inexistência das circunstâncias alegadas, susceptíveis de importarem diminuição do grau da culpa do recorrente, circunstâncias essas atinentes, no essencial, à posse de notas pessoais acerca do estado clínico dos doentes (inexistentes no ficheiro clínico oficial) e nas qualidades pessoais do recorrente, que não foram postas em dúvida, mas não são suficientes, por si só, para dispensar o recorrente de cumprir as obrigações funcionais correspondentes ao exercício do seu cargo . Deste modo é evidente – conclui o acórdão recorrido – que a pena aplicada não padece de qualquer erro grosseiro, inexistindo igualmente a pretensa violação dos artigos 28º e 33º do Estatuto Disciplinar ”. O recorrente insurge-se contra o decidido no Acórdão do Tribunal Central Administrativo, por entender que o acto punitivo enferma de erro manifesto ou palmar, dado não terem sido ponderadas todos os factos com interesse para a boa decisão da causa. Os factos, com interesse e que não foram devidamente ponderados, no entendimento do recorrente, são os seguintes: (i) doença do recorrente (“houve uma real e forte razão na base da infracção do dever de pontualidade, que foi a doença do recorrente”); (ii) a violação dos seus deveres funcionais não afectou o atendimento pelo recorrente de todos os utentes inscritos diariamente ; (iii) apesar de não ter ficheiros clínicos actualizados para os utentes que seguia, demonstrou-se que a circunstância de conhecer bem os doentes e de tomar notas pessoais sobre a situação clínica de cada um deles permitiram ao recorrente elaborar relatórios, informações e declarações, não sendo conhecido caso algum de doentes prejudicados pela falta daqueles ficheiros ; (iv) constatou-se que o recorrente é considerado um “médico humano, dedicado e amigo, gozando da estima de todos . De tais factos – se tivessem sido devidamente ponderados – decorria, de forma evidente, para o recorrente, que a pena a aplicar fosse a mínima dentro do respectivo escalão, com a respectiva execução suspensa por período não superior a um ano. Imputa, assim, ao acto recorrido erro manifesto ou grosseiro na apreciação dos factos e ponderação da decisão punitiva. Entendemos que a crítica feita ao Acórdão recorrido não tem razão de ser. Com efeito, como vamos ver, as premissas onde o Acórdão recorrido baseou a sua conclusão são todas elas verdadeiras. É verdade, em primeiro lugar , que no domínio da fixação concreta de uma sanção disciplinar, variável (com um limite máximo e um limite mínimo) como é o caso das penas de suspensão, a Administração age no exercício do poder discricionário. O recorrente entendeu violados os artigos 28º e 33º do Estatuto Disciplinar, por entender que a suspensão deveria ser graduada no seu limite mínimo e que a mesma deveria ainda ser suspensa na sua execução. No art. 28º estabelece-se o critério da “ medida e graduação das penas ”, e no art. 33º estabelece-se a possibilidade de suspensão das penas , e respectivos requisitos . A aplicação destes preceitos pode envolver o exercício de poderes discricionários e vinculados. É vinculada, por exemplo, a verificação dos factos de que depende a aplicação do critério da medida e graduação das penas como é vinculada a verificação dos requisitos e os limites (entre 1 a 3 anos) da suspensão das penas. É vinculada a existência dos factos e a sua qualificação jurídica como infracção disciplinar. É vinculada também a verificação dos requisitos e a duração da suspensão das penas disciplinares. No que respeita à pena de suspensão prevista no art. 24º do Estatuto é vinculada a qualificação jurídica dos factos e a sua inclusão nas respectivas alíneas, implicando que a aplicação da moldura abstracta de 20 a 120 dias (n.º 2 do art. 24º) ou 121 a 240 dias (n.º 3 do mesmo artigo) também seja vinculada. Porém a graduação da pena entre 20 a 120 dias – questão concretamente levantada nestes autos – cabe no poder discricionário (discricionariedade imprópria, ou justiça burocrática) da Administração. A suspensão das penas só pode ser decretada quando se verifiquem certos requisitos, e nessa medida a actividade administrativa é vinculada. Mas, mesmo verificando-se todos os requisitos que permitem a suspensão da medida, não se segue a necessária suspensão. Diz a lei que as penas disciplinares “ podem ser suspensas ” (art. 33º, 1 do Estatuto Disciplinar). Trata-se, assim, de uma opção atribuída à Administração, a ser ou não utilizada, de acordo com os critérios do art. 33º, 1 do ED “ ponderados o grau de culpabilidade e o comportamento do arguido, bem como as circunstâncias da infracção ”. Também esta escolha cabe assim no domínio da discricionariedade . – cfr. FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, 1998, Vol II, pág. 197, incluindo a graduação da pena na “justiça administrativa”, modalidade da discricionariedade imprópria, que viria na reimpressão da referida obra (2002) a concluir que as espécies da discricionariedade imprópria (liberdade probatória, discricionariedade técnica e justiça burocrática), se deveriam reconduzir ao género da discricionariedade “ stricto sensu ”, por entender que o facto da Administração estar obrigada a escolher livremente de entre as várias soluções possíveis a mais adequada ainda cabe na definição de discricionariedade, não sendo assim uma diferença relevante; a jurisprudência deste Supremo Tribunal também tem invariavelmente considerado como exercício do poder discricionário as actuações, no âmbito do processo disciplinar, relativas à graduação, atenuação extraordinária e suspensão das penas , com se pode ver, entre outros, nos acórdãos de 4-12-86 – BMJ 362-581; de 2-2-89 – Ap. de 14-11-94 ; de 26-1-90 – BMJ 363-637, de 29-3-90 – Ap. de 12-1-95 ; de 3-5-90 – Ap. de 31-1-95 ; de 20-11-90 – Ap. de 22-3-95, de 5-2-91 – Rec. 26979 ; de 29-6-93 – Rec. 31131 ; de 20-10-94 – Rec. 32172 ; de 16-1-97 – Rec. 38869 ; de 23-1-97 – Rec. 38950 ; de 5-2-98 – Rec. 42368 e de 17-2-99 – Rec. 41088 ; 6-3-97 – Rec 41112. É verdade, em segundo lugar , que o exercício de tal poder só pode ser sindicado, pelos vícios típicos de tal exercício. É certo que a fiscalização contenciosa da actividade jurisdicional, devido ao aumento do número de vinculações legais que a jurisprudência e a doutrina têm assinalado, tem vindo também a aumentar. É o caso da (i) admissão do erro de facto , (ii) da existência ou inexistência de pressupostos de facto , (iii) da fundamentação , (iii) da sujeição aos princípios gerais de direito – audiência prévia, igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade. Em todos estes casos, porém, não se põe em causa o núcleo de autonomia ou de reserva administrativa insidicável jurisdicionalmente, uma vez que previamente são definidas as vinculações legais. Como se disse, por exemplo, no Acórdão de 6-3-97 – Rec 41112, seguindo jurisprudência uniforme “ os tribunais não podem substituir-se à Administração na fixação concreta da pena, pelo que a graduação da pena disciplinar, não sendo posta em causa a qualificação jurídico-disciplinar das infracções, não é contenciosamente sindicável, salvo erro grosseiro ou manifesto, ou seja, se a medida da pena for ostensivamente desproporcionada, uma vez que tal actividade se insere na chamada actividade discricionária da Administração ”. Erro grosseiro (como se diz no Acórdão deste Tribunal de 7-2-2002, Rec. 48149) que pode consistir na “manifesta desproporção entre a sanção e a falta cometida, com violação clara do princípio da proporcionalidade (art. 266.º, n.º 2 da CRP), princípio que funciona como limite intrínseco ao exercício de poderes discricionários - cfr. os Acs. de 30.03.95, 20.10.94 e 03.03.94, nos Recs. n.º 35.892, 32.172 e 32.180, respectivamente”. Também na doutrina, FREITAS DO AMARAL defende que “as hipóteses de erro manifesto de apreciação, correspondem dogmaticamente, a situações de desrespeito do princípio da proporcionalidade, na sua vertente da adequação ” – Curso de Direito Administrativo, Vol II, 2002, pág. 84. Igualmente ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, só entendem relevante para a invalidade dos actos os casos de “ desproporcionalidade manifesta ou grosseira”. Na verdade, continuam os autores citados, a invalidade por desadequação (modalidade da desproporcionalidade) não abrange “ as hipóteses em que a medida tomada se situa dentro de um círculo de medidas possíveis, embora possa ser discutível se a mais proporcionada é aquela que a Administração se serviu ” – Cód. Proc. Adm. anotado, pág. 104 e 105. E é, finalmente verdade , que a entidade punitiva tomou em conta o quadro factual que o recorrente referiu, sem que tenha incorrido no vício que lhe foi imputado (erro grosseiro ou manifesto). Tomou em conta os factos, dando-os como provados, no ponto 14, alíneas a) a k) do despacho recorrido. Está assim claramente acolhida a matéria de facto que o recorrente invoca como relevante para a ponderação e graduação da pena, pelo que neste aspecto não há qualquer erro, e muito menos manifesto. Quanto ao relevo de tais factos, não podemos afirmar que impunham necessariamente não só a graduação mínima da pena aplicada, bem como a suspensão da sua execução por um ano. Tais factos, recorde-se, foram os seguintes: “(i) doença do recorrente (“houve uma real e forte razão na base da infracção do dever de pontualidade, que foi a doença do recorrente”); - (ii) a violação dos seus deveres funcionais não afectou o atendimento pelo recorrente de todos os utentes inscritos diariamente ; - (iii) apesar de não ter ficheiros clínicos actualizados para os utentes que seguia, demonstrou-se que a circunstância de conhecer bem os doentes e de tomar notas pessoais sobre a situação clínica de cada um deles permitiram ao recorrente elaborar relatórios, informações e declarações, não sendo conhecido caso algum de doentes prejudicados pela falta daqueles ficheiros ; - (iv) constatou-se que o recorrente é considerado um “médico humano, dedicado e amigo, gozando da estima de todos .” Ora estes factos, foram acolhidos – como acima vimos – e foram casuisticamente ponderados: quanto à sua situação de doença – diz o despacho recorrido - a lei prevê mecanismos próprios para que os funcionários doentes possam ausentar-se justificadamente (ponto 16, pag. 11); tais faltas poderiam ser justificadas, o que não aconteceu (ponto 18, pág. 11); o facto de ter requerido alteração do horário ao director do Centro de Saúde e continuar a não respeitar o horário depois de tal requerimento ser indeferido só releva uma atitude de insubordinação (ponto 18); o facto de atender todos os doentes inscritos, por vezes 50 a 60, só por si não constitui causa justificativa, dado que viu em poucas horas o que deveria ver durante as horas normais do horário de trabalho (ponto 20 e 21); a falta de ficheiros viabiliza o acesso a esses dados pelas pessoas autorizadas, a gestão dos Centros e o tratamento de dados, para os quais é irrelevante que o recorrente tenha notas pessoais (pontos 22 a 24); ficou provado que o recorrente nem sempre forneceu dados estatísticos mas apenas de forma pontual (ponto 25); aceitam-se as qualidades pessoais do recorrente (26). Conclui-se que as referidas circunstâncias não eram “ susceptíveis de importarem a diminuição do grau de culpa do recorrente ” (ponto 27). Como se vê, as razões e argumentos que levaram a Administração a não atribuir a estes factos o relevo pretendido pelo recorrente, são coerentes e plausíveis. Por outro lado, dos factos constitutivos da ilicitude disciplinar e dos termos em que foram ponderadas as alegadas circunstâncias susceptíveis de dimuirem o grau da culpa, resulta que a graduação da pena ( 60 dias numa moldura abstracta de 20 a 120 dias de suspensão ) não é manifestamente errada. Deste modo, consideramos válidas as premissas do Acórdão recorrido, e por isso também válida e correcta a conclusão a que chegou, julgando improcedente o recurso contencioso, não merecendo, assim, qualquer censura. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional. Custas pelo recorrente. Taxa de justiça: 350 €. Procuradoria: 50 %. Lisboa, 3 de Novembro de 2004. - São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.