Quem foi o relator do acórdão 0110/06?

O relator foi Adérito Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0110/06?

O acórdão foi proferido em 21 de junho de 2007.

0110/06 - STA

Sumário

I - Para efeitos do preceituado no artigo 9, do Decreto-Lei 48051, de 21 de Novembro de 1967, é prejuízo anormal aquele que se revista de certo peso ou gravidade, em termos de ultrapassar os limites daquilo que o cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, isto é, que extravase dos encargos sociais normais, exigíveis em contrapartida da existência e funcionamento dos serviços públicos, e prejuízo especial aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que incide desigualmente sobre um indivíduo ou grupo determinado II - Não constitui prejuízo dessa natureza o correspondente a diminuição de clientela e facturação de um estabelecimento comercial de confecção e venda a retalho, decorrente de obras municipais de desnivelamento da rua onde o mesmo se localiza, e que implicou o respectivo encerramento ao trânsito automóvel durante vários meses. III - Pois que não foi somente o proprietário desse estabelecimento ou um grupo restrito de pessoas a sofrer o sacrifício e o prejuízo, mas a maior parte dos moradores e comerciantes da zona, conquanto possa ser diferente a medida que isso comportou para cada um, e que é reflexo da sua maior ou menor exposição à situação criada; por outro lado, o universo das pessoas que, como ele, tiveram de suportar os efeitos nocivos dos trabalhos não é substancialmente diferente do que é composto por aqueles que mais directamente ficaram a beneficiar com os melhoramentos introduzidos, o que mostra não ter havido verdadeira ruptura com a igualdade na repartição dos encargos públicos, a justificar a intervenção restauradora da indemnização.

Texto

1. A…, veio interpor recurso da sentença, proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (TAFL) – 4º Juízo Liquidatário que julgou improcedente a acção ordinária, ali proposta pela ora recorrente contra o Município de Lisboa, para efectivação de responsabilidade civil por acto lícito, pedindo a condenação do Réu no pagamento da quantia de Esc. 29.610.000$00, acrescida de juros legais, a título de indemnização pelos prejuízos sofridos, com perda de clientela e facturação, no estabelecimento comercial da recorrente, situado na Avenida João XXI, em consequência das obras de desnivelamento daquela artéria, relacionadas com a construção do túnel subterrâneo de ligação entre a Praça do Campo Pequeno e a Praça do Areeiro, em Lisboa. Apresentou alegação, constante de fls. 548 a 554, dos autos, e na qual formulou as seguintes conclusões: a) O caso discutido na acção é um caso paradigmático de responsabilidade civil por causa de obra pública, cuja solução deve observar o princípio estabelecido no Artigo 22° da CRP - quadro em que se move a disciplina jurídica prevista nos Artigos 8° e 9° do Decreto-Lei nº 48051, de 21 de Novembro; b) da obra realizada na Av. João XXI em Lisboa, resultaram para a Alegante os prejuízos peticionados, comprovados documentalmente pelo relatório junto aos autos a fls.-; c) Com efeito, na douta sentença recorrida dá-se como assente, pois, a conclusão deduzida na prova produzida que da obra em causa resultaram prejuízos para a Alegante e que entre a obra e esses prejuízos há um nexo de causalidade. d) Por outro lado, da matéria assente na acção, resulta que a CML reconheceu a existência dos danos directamente resultantes da obra e o seu dever de indemnizar em negociações com a União das Associações de Comerciantes do Distrito de Lisboa - Al. h) e e) que na sequência desse reconhecimento propôs a atribuição de uma indemnização de Esc. 200 mil a cada comerciante - Al. dd); f) A generalidade enquanto elemento diferenciador em que se densifica o conceito de dano especial previsto no Artigo 9° do Decreto-Lei 48051, não exclui o efeito danoso a categorias ou grupos de cidadãos; g) O prejuízo especial de que fala o apontado preceito legal não afasta os danos sofridos pela Alegante, só porque tenham também afectado outros - não sabemos se todos - comerciantes da Av. João XXI. h) Essa limitação não se contém no Artigo 22° da CRP. i) O parâmetro de comparação não são esses comerciantes da Avenida, mas sim os restantes comerciantes da Lisboa. j) Ou seja, o critério em que se deve concretizar o conceito de prejuízo especial deve assentar numa relação não restritiva ao espaço em que a obra se localiza, mas sim à cidade em que mesma tem lugar. k) Com efeito, é aí que a relação risco-proveito da obra se coloca e não no espaço restrito da Avenida João XXI, por um lado e, l) por outro, que o parâmetro do princípio da igualdade opera como critério diferenciador de valor e de onde deve partir a solução a dar ao caso em discussão na acção. m) A anormalidade dos prejuízos sofridos pela Alegante resulta da circunstância de a obra do túnel da Av. João XXI em Lisboa ter durado mais de um ano e nas condições em que teve lugar, o que foi a sua causa directa, como a douta sentença recorrida o reconhece. n) Admitir-se - como o faz a douta sentença recorrida -o conceito redutor de prejuízo especial para os efeitos do Artigo 9° do Decreto-Lei nº 48051, impõe a conclusão de que este preceito é supervenientemente inconstitucional, do ponto de vista material, por ofensa directa do Artigo 22° da CRP . o) A douta sentença recorrida, ao decidir como decidiu, viola o Artigo 22° da CRP e os Artigos 8° e 9° do Decreto-lei nº 48051. Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que / desde já se invoca, deve o presente recurso ser julgado provado e procedente e, em consequência, a douta sentença recorrida anulada, com todos os efeitos legais aplicáveis, com o que será feita Justiça O recorrido Município de Lisboa apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões: a)- De acordo com o art. 9° do DL n° 48 051, a actuação legítima dos órgãos administrativos, regra geral, não pode abrir direito à indemnização. b)- Só no caso de esses prejuízos serem anormais ou especiais é que serão indemnizáveis. c)- Só quando um prejuízo se revista de certo peso ou gravidade, ultrapassando os limites daquilo que um cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, ou seja, que vá para além dos encargos sociais normais, é que pode ser considerado prejuízo anormal. d)- O prejuízo especial ou anormal é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que vai somente incidir, de forma desigual, sobre um determinado indivíduo ou grupo. Cf. os Acórdãos do STA nesse mesmo sentido: 12.7.94, 24.1.95, 14.6.95, 2.2.00, 8.3.00, 25.5.00, 27.6.00, 27.9.00, 16.5.02, 10.10.02, 21.1.03 e 29.5.03, resp. procs. nºs 32.911, 32.873, 36.833, 44.443, 39.869, 41.420, 44.214, 509/02, 48.404, 990/02 e 688/03 - in acórdão que agora se junta sob doc. n° 1. e)- O Município de Lisboa executou obras de desnivelamento da Av. João XXI, no quadro da obra da abertura do túnel subterrâneo que liga a Praça do Campo Pequeno à Praça do Areeiro, para permitir uma melhor circulação de automóveis e mais estacionamentos subterrâneos na Praceta junto do antigo Cinema Roma. f)- Tais obras decorreram durante um período de cerca de 9 meses, o que, apesar das mesmas, sempre foi permitido o acesso ao estabelecimento da A, tal qual consta dos pontos ee), ff), gg), hh) da matéria de facto dado como assente e provada. g)- Ora, os prejuízos invocados pela A não se apresentam como especiais ou anormais, tal qual como é exigido pelo art. 9° do DL n° 48 051. h)- As obras em causa não colocaram a A. numa situação de desigualdade, face aos demais munícipes, moradores e outros comerciantes do local. i)- Esteve bem a sentença ao decidir que "Por um lado os danos sofridos pela A. foram semelhantes à que a generalidade das demais empresas e lojas comerciais terão sofrido em consequência das obras na Av. João XXI; doutro passo, não se afigura que as perdas e sacrifícios patrimoniais que a A. invoca (e que de resto não logrou provar em toda a sua plenitude) possam considerar-se anormais por efeito da sua gravidade." j)- As obras em questão para além de afectarem um conjunto de pessoas, quer moradores e comerciantes, e não uma só em especial, tal como pretende a A., também irão beneficiar mais e compensar mais todos aqueles que com aquelas sofreram, pelas vantagens que advêm da intervenção viária do Município. l)- O Município actuou tendo em vista o interesse público que lhe cabe prosseguir, mais concretamente a manutenção das vias de circulação e as condições de fluidez de tráfego, sob pena de, e mesmo actuando de forma lícita, caso fosse condenado a indemnizar a A., deixar de prosseguir e actuar no desenvolvimento do Concelho! m)- Não houve uma verdadeira ruptura da igualdade na repartição dos encargos públicos que justifique a indemnização à A. n)- A A. não foi certamente uma vítima e não foi "eleita" para suportar sozinha o efeito nocivo do que é decidido em benefício de todos. o)- Nesse mesmo sentido se pronunciou o acórdão do STA, de 5 de Novembro de 2003, Proc. n° 1100/02, de que se junta cópia. p)- Quanto à invocada inconstitucionalidade do art. 9° do DL n° 48 051, de 21 de Novembro de 1967, é manifesto que tal não se verifica, pois a seguir-se a tese da recorrente teríamos que o Estado e as demais entidades públicas seriam obrigadas a indemnizar todo e qualquer cidadão que sofresse prejuízos ou incómodos resultantes de obras públicas, pelo que, para além de transformar aquelas entidades numa Misericórdia não haveria dinheiro que chegasse para pagar todas essas indemnizações. Para além disso não haveria, certamente, progresso nem desenvolvimento por não se levarem a cabo obras públicas importantes para o bem estar e a comodidade dos cidadãos. Nestes termos, E nos demais de direito deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se a sentença recorrida. Neste Supremo Tribunal, o Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, no sentido de que o recurso não merece provimento. Refere, além do mais, que: … A questão essencial a discutir no âmbito deste recurso é a de saber se os prejuízos sofridos pela Recorrente, como consequência das obras levadas a cabo pelo Município Réu, são prejuízos anormais e especiais, como pressupostos em que assenta a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas prevista no art.º 9º nº 1 do DL 48051, de 21.11.67. É sabido e jurisprudencialmente aceite que essa responsabilidade assenta em três pressupostos: a prática de um acto lícito; para satisfação de um interesse público; causador de um prejuízo anormal e especial. É inquestionável que a Recorrente, em consequência das referidas obras, sofreu um prejuízo, em montante concretamente não apurado, conforme alínea cc) dos factos provados. Entendeu, contudo, a douta sentença recorrida, que, para verificação dos requisitos anormalidade e especialidade, no caso concreto, se não verificavam, pois que, tais "requisitos de especialidade e anormalidade dos prejuízos … postulam a existência de sacrifício que não sejam impostos à generalidade dos cidadãos … mas sim a uma concreta pessoa em função da sua posição relativa, bem como a sua particular gravidade, em termos tais que ultrapassam aquilo que é razoável impor aos membros de uma comunidade, ou seja, que ultrapassem o risco normal de vida em sociedade." Este entendimento é o acolhido pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, designadamente nos Acórdãos de 21.1.03, 16.05.02, 10.10.02, 29.05.03 e 5.11.03, proferidos nos recursos nº 990/02, 509/02, 48.402, 688/03 e 1100/02, respectivamente. No dizer do douto Acórdão deste Supremo Tribunal, de 29.5.03, proferido no recurso nº 688/03, "a especialidade do dano decorre do desigual tratamento, que apenas atinge um ou alguns, no sentido de violar o princípio da igualdade, e a anormalidade resulta da sua gravidade intrínseca, não assimilável à normal compressão de direitos ou à imposição de pequenos encargos que a acção administrativa e a vida em sociedade naturalmente comportam." Ora, conforme a douta sentença recorrida, "no caso vertente nada disso se passa. Por um lado os danos sofridos pela A. foram semelhantes à que a generalidade das demais empresas e lojas comerciais terão sofrido em consequência das obras na A. João XXI." Por outro, "é normal e previsível que uma qualquer intervenção numa artéria de uma qualquer cidade cause transtornos, incomodidades e prejuízos por quem por ela passa, nela resida ou se encontre estabelecido. Mas isso representa o encargo normal de vida em sociedade, o próprio risco inerente ao progresso, compensado pelas vantagens que dele se obtêm." Não conseguindo nenhuma das conclusões das alegações de recurso contrariar estas considerações, de resto, de acordo com a Jurisprudência deste Supremo Tribunal, designadamente a acima citada, é meu parecer que o recurso não merece provimento. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos: a) A Autora é uma sociedade comercial, que tem por objecto nuclear a confecção por medida e comércio de artigos de pronto-a-vestir para senhoras. b) A A. é proprietária de dois estabelecimentos comerciais sitos em Lisboa, sob o nome de estabelecimento de «…», sendo um localizado no Centro Comercial das … - doravante designado por «…), e outro (em causa na presente acção), localizado na Av. …. Nº …, doravante designado por «…). c) O estabelecimento comercial da Av. … foi tomado de trespasse pela A. em 21 de Janeiro de 1988, como se mostra por cópia de escritura pública de trespasse junta aos autos a fls. 11. d) Desde a sua tomada por trespasse, o mesmo tem funcionado regularmente, com porta aberta ao público, como estabelecimento de confecção e de venda a retalho, sendo uma loja conhecida em Lisboa pela sua simples denominação de «…»; e) A «…» encontra-se localizada no troço da Av. João XXI entre a Av. de Roma e a Praça Dr. Francisco Sá Carneiro (vulgo Praça do Areeiro), mais concretamente, entre aquela Praça e a Rua Presidente Wilson, do lado direito, no sentido nascente/poente. f) No princípio do ano de 1996, o Município de Lisboa iniciou as obras de desnivelamento da Av. João XXI, embora por fases, no quadro da obra da abertura do túnel subterrâneo que ligará a Praça do Campo Pequeno à Praça do Areeiro, tendo encerrado ao trânsito automóvel, em 6 de Fevereiro de 1996, o troço em que se encontra localizada a «…). g) No princípio do ano de 1996, começaram as obras de escavação da via da Av. João XXI, ficando a mesma absolutamente intransitável, salvo para os peões, que passaram a transitar apenas nas faixas limitadas deixadas de um lado e doutro da avenida, coabitando com as obras iniciadas, com todas as limitações daí resultantes. h) O órgão executivo do Município Réu tem reconhecido as consequências danosas das obras em causa na esfera jurídica dos comerciantes da Av. João XXI, reconhecendo o seu dever de indemnizar, em negociações tidas com a UNIÃO DAS ASSOCIAÇÕES DE COMERCIANTES DO DISTRITO DE LISBOA (UACDL), não tendo a A. aceitado o montante proposto. i) A maquinaria para as obras referidas em F) foi colocada no local no início de Janeiro de 1996, sendo as obras iniciadas no mês seguinte; j) A realização das obras da Av. João XXI teve como consequência, desde início de Fevereiro de 1996, que a avenida, no troço onde se encontra localizada a «…», passasse a ser uma com passagem dificultada para os peões, nalgumas partes; k) Por força dessas obras, na avenida passaram a funcionar máquinas, e a localizar-se materiais e equipamentos usuais em obras desta natureza, como tubos, vedações, ferros, que produziam barulhos, e a existir passagens limitadas através de tábuas dispostas sobre as escavações e empedrados levantados; l) Durante as obras a avenida tinha o aspecto que se pode ver nas fotografias juntas a fls. 17 a 26; m) Nas imediações e ruas limítrofes da avenida não há facilidade de estacionamento de automóveis; n) Por força das obras executadas na via, as pessoas evitavam a frequentar a Avenida João XXI; o) Verificando-se uma redução do seu movimento comercial; p) Durante a execução das obras ocorreram assaltos a estabelecimentos; q) As lojas … têm uma clientela estável e com poder de compra; r) A clientela da «…» situava-se na «faixa» etária dos 30 aos 50 anos; Antes do início das obras tal clientela beneficiava de comodidade e segurança e ambiente calmo na loja; s) A «…» destinava-se à clientela referida em r) e a Jovens senhoras grávidas t) As obras que desde Fevereiro de 1996 decorreram na Avenida João XXI causaram sujidade, tornaram a circulação automóvel e os acessos pedonais difíceis; u) A clientela da …, em consequência das obras, diminuiu; v) O estabelecimento da A. sito nas Amoreiras, a «…» foi vocacionado, desde o início do seu funcionamento, para uma clientela Jovem; w) Parte da clientela da … não se transferiu para a «…» x) Na «…» não há confecção, nem possibilidade de haver, nem provas e adaptações, ao contrário do que acontece na «…»; y) De Janeiro a Agosto de 1996, a «…» facturou quantia não concretamente apurada; z) Em igual período de 1995, essa mesma loja facturou quantia não concretamente apurada; aa) Existiu um diferencial negativo de facturação em montante não concretamente apurado; bb) Até final de 1996, a … teve uma facturação de montante concretamente não apurado; cc) O prejuízo sofrido pela autora em consequência das obras é de montante não concretamente apurado; dd) Na sequência do reconhecimento referido em H), o órgão executivo do Município Réu propôs a atribuição a cada comerciante, a título de indemnização, da quantia de Esc. : 200.000$00; ee) O passeio norte entre a Praça do Areeiro e a Rua Cervantes manteve-se sempre transitável e com uma largura mínima de 3,00 metros, pois fazia parte do corredor chamado de emergência para viaturas de Socorro (ambulâncias, bombeiros), corredor esse que se estendia pelo passeio de toda a Av. João XXI; ff) O acesso ao estabelecimento da A. «…» era possível; gg) A circulação na Av. João XXI e o acesso à mesma nunca estiveram impossibilitados; hh) O acesso à loja em causa sempre foi possível pela Av. Paris e pela Rua Presidente Wilson; ii) Sempre foi possível o estacionamento na Praça Pasteur e no parque que circunda a Igreja de São João de Deus, nunca tendo ficado impossibilitado o acesso de peões ou automóveis; jj) Não é recente a falta de estacionamento verificada na zona; kk) À data da apresentação da contestação encontravam-se em curso obras de construção do novo parque de estacionamento subterrâneo na Praceta junto do antigo Cinema Roma; ll) A UNIÃO DAS ASSOCIAÇÕES DOS COMERCIANTES DO DISTRITO DE LISBOA (U.A.C.D.L.) negociou e acordou com a C.M.L. um valor no âmbito do plano de promoção do comércio local; mm) Dou aqui por reproduzida a fotografia junta a fls. 16 (resp. ao quesito 10); 3. Como se relatou, a sentença recorrida julgou improcedente acção ordinária, fundada em responsabilidade civil extracontratual por acto lícito da Administração, por via da qual a ora recorrente pretendia obter do Município de Lisboa indemnização por prejuízos, traduzidos em perda de clientela e diminuição de facturação de um dos respectivos estabelecimentos comerciais, situado na Avenida João XXI, e decorrentes da realização de obras de desnivelamento dessa artéria, necessárias à construção de um túnel subterrâneo de ligação da Praça do Campo Pequeno à Praça do Areeiro, em Lisboa. Para assim decidir, entendeu a sentença que os prejuízos invocados pela ora recorrente não assumem a natureza de dano especial e anormal, para efeitos do disposto no art. 9 Artigo 9º: 1. O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais ou anormais. 2. Quando o Estado ou as demais pessoas colectivas públicas tenham, em caso de necessidade e por motivo de imperioso interesse público, de sacrificar especialmente, no todo ou em parte, coisa ou direito de terceiro, deverão indemnizá-lo. do DL 48051, de 21.11.1967, onde se estabelecem os requisitos de cuja verificação depende a existência de responsabilidade civil por acto lícito do Estado e demais pessoas colectivas públicas. Alega a recorrente que a sentença julgou erradamente, sustentando que suportou, por virtude das referidas obras, um prejuízo anormal e especial, passível de indemnização, nos termos daquele preceito legal. Do qual, segundo também defende a recorrente, a sentença fez interpretação não consentida pelo art. 22 Artigo 22º (Responsabilidade das entidades públicas): O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo de outrem. CRP, ao afastar a caracterização desse prejuízo como especial, por não ser diferente do que terão suportado os demais comerciantes da Avenida João XXI. 3.1. Antes de mais, e a propósito da alegada violação do art. 22 da CRP, importa notar que, mesmo quando se admita que o respectivo enunciado normativo abrange a responsabilidade por actos lícitos vd. JJ Gomes Canotilho/Vital Moreira, in Constituição da Republica Portuguesa Anotada, vol. I, 4ª ed. rev., onde se refere que «o enunciado normativo do art. 22º parece não abranger a chamada responsabilidade por actos lícitos» (p. 431). , deve reconhecer-se que esse preceito constitucional apenas consagra a garantia institucional da responsabilidade civil da Administração. Com efeito, esse preceito constitucional não fixa os pressupostos constitutivos do dever público de indemnizar. Os quais, no que respeita, designadamente, ao direito à indemnização eventualmente decorrente da prática de acto administrativo lícito, são indicados no art. 9 do referido DL 48051, de 21.11.67. Foi este diploma legal que, anteriormente à Constituição de 76, acolheu o instituto da responsabilidade civil da Administração, cuja arquitectura «obteve-se – no nosso direito como noutros que dele são próximos – graças à acção gradual e ao labor conjugado da lei, da doutrina e da jurisprudência: a ideia da necessária existência de um dever de indemnizar do estado por prejuízos causados por actos praticados por funcionários e agentes da administração nem surgiu entre nós como um a revelação súbita nem foi consagrada pelo nosso ordenamento por meio de uma viragem brusca, emergente do nada sem história ou preparação.» vd. Maria Lúcia da Conceição Abrantes Amaral Pinto Correia, in Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, Coimbra Editora 1998, 424, ss. Ora, a sentença recorrida não questionou, de princípio, a possibilidade de existência de responsabilidade civil por acto lícito. Considerou mesmo que, no caso sujeito, se verificam alguns dos correspondentes pressupostos. Porém, entendeu que o dano causado à ora recorrente pela actuação do ente público em causa, o recorrido Município de Lisboa, não se reveste das características de anormalidade e especialidade, que são igualmente pressuposto do invocado dever de indemnizar. Assim, e na medida em que não negou a possibilidade de Administração poder constituir-se na obrigação de indemnizar, por virtude de uma sua actuação lícita, desde que verificados os pressupostos da existência de um tal dever, a decisão impugnada não violou o invocado art. 22 da Constituição da República. Ainda que, eventualmente, pudesse ter desrespeitado outras normas e princípios constitucionais ou violado, por erro de interpretação, os preceitos do indicado DL 48051. O que, como se verá, também não aconteceu. 3.2. Em conformidade com o estabelecido no já referenciado art. 9 do DL 48051, e como bem nota a sentença sob impugnação, são pressupostos fundamentais da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas: (i) um acto lícito de um órgão do Estado ou de outra pessoa colectiva pública, (ii) praticado por motivo de interesse público, (iii) um prejuízo anormal e especial, e (IV) a existência de nexo de causalidade entre um tal acto e o prejuízo causado vd., entre outros, os acórdãos de 10.10.02-Rº 48404, de 29.5.03-Rº 688/03, de 30.10.03-Rº 936/03, de 5.11.03-Rº 1100/02.. Como refere o acórdão, de 2.12.04 (Rº 670/04), «o princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refracção do princípio geral da igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos» No mesmo sentido, vejam-se, p. ex. os acórdãos de 10.10.02 e 5.11,03, proferidos nos Rº 48 404 e Rº 1100/02, respectivamente.. Também a doutrina aponta essa ideia da igualdade de todos perante os encargos públicos como sendo o «princípio fundador da chamada ‘responsabilidade objectiva’ – seja ela ‘pelo risco’ seja ela por ‘facto lícito’… Antes de 1976, a sua sede em direito positivo português poderia ser apenas conferida pelos arts. 8 e 9 do DL 4805. Hoje é indiscutível que tal sede se encontra, também, nos princípios gerais da igualdade (art. 13 da CRP) da proporcionalidade da acção estadual (arts. 18, nº 2, e 266, nº 2) e do ‘Estado de direito democrático’. Todos estes princípios têm em comum o facto de condenarem o arbítrio do Estado. A igualdade perante os encargos públicos e o seu reverso – a necessária compensação de todos os sacrifícios que sejam graves e especiais – não são mais do que refracções, do que concretizações da proibição geral de condutas estatais arbitrárias; assim sendo o ‘locus’ fundamental da sua positivação há-de situar-se agora nos arts. 2, 13, 18 e 266 da CRP» Maria Lúcia da Conceição Amaral Pinto Correia, in Responsabilidade do Estado …, cit., 456. No mesmo sentido, J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, in Constituição …, cit., 432.. Como pondera o já citado acórdão de 5.11.03, «a actividade administrativa exerce-se no interesse de todos. Se essa actividade for causadora de danos apenas para alguns, está quebrado o equilíbrio e aberto o caminho à desigualdade e à discriminação. A reparação visa o restabelecimento desse equilíbrio». Todavia, tratando-se de sacrifícios impostos autoritativamente através de medidas legítimas, bem se compreende que, ao contrário do que sucede nos casos de responsabilidade dos entes públicos por danos emergentes de actos ilícitos, «a inadmissibilidade da indemnização de danos generalizados e de pequena gravidade seja a regra. Os pequenos sacrifícios, oneradores de alguns cidadãos, constituem simples encargos sociais, compensados por vantagens de outra ordem proporcionadas pela actuação da máquina estatal. Se o dano não exceder os encargos normais exigíveis como contrapartida dos benefícios emergentes da existência e funcionamento dos serviços públicos, não há lugar ao pagamento de indemnização, sob pena de insolúveis problemas financeiros, paralisadores da actividade estadual. Noutros casos, os prejuízos já não são, propriamente, Bagatelsschaden, antes revelam uma certa gravidade, mas falta-lhes o requisito da especialidade, ou seja, a incidência desigual sobre um cidadão ou grupo de cidadãos. Havendo um encargo generalizado, vedado está, em via de princípio, pretender demonstrar a imposição de um sacrifício desigual perante os outros concidadãos» José Joaquim Gomes Canotilho, in O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, Liv. Almedina 1974, 271/272 No mesmo sentido, António Dias Garcia, Responsabilidade Civil Objectiva do Estado e Demais Entidades Públicas, in Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, Coordenação de Fausto de Quadros, Liv. Almedina 1995, 206, ss... Daí a apontada restrição legal, constante do citado art. 9, do DL 48051, no sentido de que a actuação lícita da Administração apenas constitui fonte do dever de indemnizar quando cause prejuízo anormal e especial. E, conforme o entendimento reiteradamente afirmado pela jurisprudência, em consonância com a indicada perspectiva da doutrina, deve entender-se, para efeitos do disposto naquele art. 9, que «é prejuízo anormal aquele que se revista de certo peso ou gravidade, em termos de ultrapassar os limites daquilo que o cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, isto é, que extravase dos encargos sociais normais, exigíveis em contrapartida da existência e funcionamento dos serviços públicos, e prejuízo especial aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que incide desigualmente sobre um indivíduo ou grupo determinado» Acórdão de 5.11.03, proferido no Rº 1100/02.. No caso sujeito, vem provado que o Município recorrido executou, na Avenida João XXI, obras de desnivelamento, no quadro de abertura do túnel subterrâneo de ligação da Praça do Campo Pequeno à Praça do Areeiro. Tais obras, executadas por fases, prolongaram-se por cerca de nove meses e implicaram, durante a maior parte desse período de tempo, o encerramento ao trânsito automóvel daquela artéria urbana, na qual a recorrente explorava um dos seus estabelecimentos comerciais, de confecção e venda a retalho. Que, em consequência, sofreu diminuição de clientela e redução de facturação. Embora não tenha sido apurado o valor dos prejuízos correspondentes a tal diminuição de clientela e facturação, causados pelas referidas obras de desnivelamento da avenida, não é difícil aceitar que, pela sua natureza e duração, possam ter assumido alcance significativo. Porém, tal como se conclui, no acórdão de 2.12.04 (Rº 670/04), relativamente ao prejuízo que a realização de obras na EN 10 e a posterior encerramento da respectiva ligação a Lisboa causou a proprietário de estabelecimento de venda de combustíveis situado nessa estrada nacional, também aqueles prejuízos da ora recorrente não são de considerar anormais, para efeitos de legitimarem o formulado pedido de indemnização, nos termos do citado art. 9 do DL 48051. Como, a propósito, bem ponderou a sentença impugnada, … é normal e previsível que uma qualquer intervenção numa artéria de uma qualquer cidade cause transtornos, incomodidades e prejuízos por quem por ela passa, nela reside ou se encontra estabelecido. Mas isso representa o encargo normal de vida em sociedade, o próprio risco inerente ao progresso, compensado pelas vantagens que dele se obtêm. No caso concreto, a actuação do R., afectando é certo interesses particulares – mas não de forma selectiva nem exageradamente densa – foi pensada tendo em vista o interesse público que lhe cabe prosseguir, e designadamente a manutenção das vias de circulação da cidade em condições de fluidez do tráfego, Ora, se toda e qualquer actividade pública subordinada a tais objectivos fosse geradora do dever de indemnizar, o interesse público seria gravemente afectado, ao mesmo tempo que se agravariam as condições de vida de toda a comunidade. Aliás, sendo previsível que qualquer artéria de Lisboa possa sofrer obras de beneficiação e que estas acarretem transtornos e prejuízos para muitos, não podia a A. desconhecer que tal situação pudesse vir a verificar-se quando procedeu à abertura do seu estabelecimento; por isso não é aceitável o ressarcimento dos danos que invoca, que certamente vão sendo paulatina e permanentemente compensados pelas vantagens que advêm da intervenção viária do R.. Por outro lado, também não devem esses danos ser considerados como encargo especial, para efeitos do mesmo art. 9 do DL 48051. Como já se decidiu, perante situação semelhante à dos presentes autos, no acórdão desta Subsecção, de 5.11.03 (Rº 1100/02) Estavam em causa, nesse acórdão, obras de construção da rede de saneamento, incluindo a construção e passeios e de outras infra-estruturas, bem como trabalhos de asfaltamento, situação que se prolongou por cerca de 9 meses e que tornou praticamente intransitável a rua onde o Autor aí recorrente explorava um estabelecimento de café e bar, frequentado por inúmeras pessoas, que sofreu, em consequência das obras perda de clientela, deixando de ter lucros., as obras agora em causa, e as limitações delas decorrentes, não posicionaram a ora recorrente numa situação de desigualdade – logo de verdadeira especialidade – relativamente aos demais munícipes, ou mesmo dos moradores da avenida. É manifesto que, tratando-se duma obra que, pela sua natureza e dimensão, implicou reconstrução de passeios e pavimento e outras infra-estruturas, não foi só a recorrente, não foi só a recorrente, nem um grupo restrito de pessoas a ser afectado. Como também se ponderou no último acórdão citado, em termos aqui inteiramente cabidos, «seguramente que a maior parte dos moradores da avenida e da zona, comerciantes ou não, bem como muitas pessoas e empresas que por motivos pessoais ou profissionais se relacionaram com ela durante o tempo em que os trabalhos decorreram tiveram incómodos e padecimentos de viária ordem, sendo facilmente prognosticável que alguns tenham sofrido perdas patrimoniais susceptíveis de avaliação pecuniária. Pense-se nos desvios de percurso a que foi obrigado o pessoal ao serviço das empresas, com sobrecarga de recursos humanos e desperdício de horas de trabalho, no desarranjo da vida pessoal e familiar que isso implicou, mormente para os mais dependentes, como crianças e idosos. O encargo infligido é, assim relativamente generalizado (cf. GOMES CANOTILHO, O Problema …, 272). O que pode ser diferente é a medida do sacrifico que daí resultou para cada um, mas isso é coisa que já depende de factores exógenos à actividade do ente público causadora do dano, tendo a ver apenas com a diferente medida em que cada qual se acha exposto à situação criada. E que muitas vezes é função de factores perfeitamente aleatórios, como o tipo de negócio explorado (com ou sem clientela visitante), a precisa localização na rua, a existência ou não nas imediações de empresas ou estabelecimentos alternativos que absorvam temporariamente a clientela que optou por se afastar, etc.». Sendo assim – como, nesse acórdão também se concluiu – dificilmente se pode afirmar que à recorrente foi imposto um sacrifício especial, obrigando-a a contribuir de modo desigual para os encargos públicos, aponto de só uma indemnização em seu favor poder repor a equidade e a justiça das coisas. Não é, pois, aceitável a alegação da recorrente, ao pretender que, embora atingindo os demais comerciantes da Avenida João XXI, os danos que suportou são especiais, por não terem afectado também os restantes comerciantes da cidade de Lisboa. Essa perspectiva da recorrente levar-nos-ia ao absurdo de admitir como gerador do dever de indemnizar a actuação lícita da Administração que fosse causadora de dano para a generalidade dos habitantes da capital, mas que não afectasse todos os habitantes do país. E também não seria o facto de a ora recorrente ser, eventualmente, o único dos atingidos a reclamar essa indemnização em juízo que podia ‘especializar’ o seu sacrifício, pois a circunstância de certo administrado tomar essa iniciativa, e outros não, não é susceptível, por si só, de a arrancar ao universo dos que estão sujeitos, em medida igual, às intervenções lícitas dos poderes públicos. O que há que ver – como bem salienta o aresto em referência – é se essa intervenção a apartou a ela própria desse universo, se a elegeu como a vítima que vai suportar, sozinha, o efeito nocivo do que é decidido em benefício de todos. E não foi isso que aconteceu. Por outro lado, o universo das pessoas que, como a ora recorrente, tiveram de suportar os efeitos nocivos dos trabalhos no arruamento em causa não é substancialmente diferente do que é composto pelos que mais directamente ficaram a beneficiar com os melhoramentos públicos introduzidos. O que mostra que não houve verdadeira ruptura da igualdade na repartição dos encargos públicos que justifique a intervenção restauradora da indemnização. Tratando-se, como se trata de danos provocados por trabalhos de construção e melhoramento de infra-estruturas de base, num país ainda tão carente de condições de bem-estar social, o tribunal deve rodear-se de particulares cautelas na avaliação dos requisitos da especialidade e gravidade do dano. Doutro modo – como bem ponderou, ainda, o acórdão que vimos citando – uma excessiva generosidade no preenchimento desse requisito poderia ter o efeito indesejável de dissuadir ou constranger a Administração sempre que se revele necessário executar obras públicas deste género, no receio de os pedidos de indemnização se poderem multiplicar. Em suma: a sentença recorrida decidiu acertadamente, ao decidir que não estavam verificados todos os pressupostos de que legalmente depende a existência da invocada responsabilidade civil extracontratual por acto lícito, não tendo incorrido em violação de qualquer das normas legais invocadas na alegação do recorrente, que se mostra totalmente improcedente. 4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida. Custas pela recorrente. Lisboa, 21 de Junho de 2007. – Adérito Santos (relator) - Madeira dos Santos – Santos Botelho (vencido, teria concedido provimento ao recurso jurisdicional, fundamentalmente, pelas razões enunciadas pela Recorrente, com excepção da tese da inconstitucionalidade, que não perfilho).

Sumário

II- Não constitui prejuízo dessa natureza o correspondente a diminuição de clientela e facturação de um estabelecimento comercial de confecção e venda a retalho, decorrente de obras municipais de desnivelamento da rua onde o mesmo se localiza, e que implicou o respectivo encerramento ao trânsito automóvel durante vários meses.

III- Pois que não foi somente o proprietário desse estabelecimento ou um grupo restrito de pessoas a sofrer o sacrifício e o prejuízo, mas a maior parte dos moradores e comerciantes da zona, conquanto possa ser diferente a medida que isso comportou para cada um, e que é reflexo da sua maior ou menor exposição à situação criada; por outro lado, o universo das pessoas que, como ele, tiveram de suportar os efeitos nocivos dos trabalhos não é substancialmente diferente do que é composto por aqueles que mais directamente ficaram a beneficiar com os melhoramentos introduzidos, o que mostra não ter havido verdadeira ruptura com a igualdade na repartição dos encargos públicos, a justificar a intervenção restauradora da indemnização.

Texto Integral

Apresentou alegação, constante de fls. 548 a 554, dos autos, e na qual formulou as seguintes conclusões:

a) O caso discutido na acção é um caso paradigmático de responsabilidade civil por causa de obra pública, cuja solução deve observar o princípio estabelecido no Artigo 22° da CRP - quadro em que se move a disciplina jurídica prevista nos Artigos 8° e 9° do Decreto-Lei nº 48051, de 21 de Novembro;

b) da obra realizada na Av. João XXI em Lisboa, resultaram para a Alegante os prejuízos peticionados, comprovados documentalmente pelo relatório junto aos autos a fls.-;

c) Com efeito, na douta sentença recorrida dá-se como assente, pois, a conclusão deduzida na prova produzida que da obra em causa resultaram prejuízos para a Alegante e que entre a obra e esses prejuízos há um nexo de causalidade.

d) Por outro lado, da matéria assente na acção, resulta que a CML reconheceu a existência dos danos directamente resultantes da obra e o seu dever de indemnizar em negociações com a União das Associações de Comerciantes do Distrito de Lisboa - Al. h) e

e) que na sequência desse reconhecimento propôs a atribuição de uma indemnização de Esc. 200 mil a cada comerciante - Al. dd);

f) A generalidade enquanto elemento diferenciador em que se densifica o conceito de dano especial previsto no Artigo 9° do Decreto-Lei 48051, não exclui o efeito danoso a categorias ou grupos de cidadãos;

g) O prejuízo especial de que fala o apontado preceito legal não afasta os danos sofridos pela Alegante, só porque tenham também afectado outros - não sabemos se todos - comerciantes da Av. João XXI.

h) Essa limitação não se contém no Artigo 22° da CRP.

i) O parâmetro de comparação não são esses comerciantes da Avenida, mas sim os restantes comerciantes da Lisboa.

j) Ou seja, o critério em que se deve concretizar o conceito de prejuízo especial deve assentar numa relação não restritiva ao espaço em que a obra se localiza, mas sim à cidade em que mesma tem lugar.

k) Com efeito, é aí que a relação risco-proveito da obra se coloca e não no espaço restrito da Avenida João XXI, por um lado e,

l) por outro, que o parâmetro do princípio da igualdade opera como critério diferenciador de valor e de onde deve partir a solução a dar ao caso em discussão na acção.

m) A anormalidade dos prejuízos sofridos pela Alegante resulta da circunstância de a obra do túnel da Av. João XXI em Lisboa ter durado mais de um ano e nas condições em que teve lugar, o que foi a sua causa directa, como a douta sentença recorrida o reconhece.

n) Admitir-se - como o faz a douta sentença recorrida -o conceito redutor de prejuízo especial para os efeitos do Artigo 9° do Decreto-Lei nº 48051, impõe a conclusão de que este preceito é supervenientemente inconstitucional, do ponto de vista material, por ofensa directa do Artigo 22° da CRP .

o) A douta sentença recorrida, ao decidir como decidiu, viola o Artigo 22° da CRP e os Artigos 8° e 9° do Decreto-lei nº 48051.

Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que / desde já se invoca, deve o presente recurso ser julgado provado e procedente e, em consequência, a douta sentença recorrida anulada, com todos os efeitos legais aplicáveis, com o que será feita

Justiça

O recorrido Município de Lisboa apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

a) - De acordo com o art. 9° do DL n° 48 051, a actuação legítima dos órgãos administrativos, regra geral, não pode abrir direito à indemnização.

b) - Só no caso de esses prejuízos serem anormais ou especiais é que serão indemnizáveis.

c) - Só quando um prejuízo se revista de certo peso ou gravidade, ultrapassando os limites daquilo que um cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, ou seja, que vá para além dos encargos sociais normais, é que pode ser considerado prejuízo anormal.

d) - O prejuízo especial ou anormal é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que vai somente incidir, de forma desigual, sobre um determinado indivíduo ou grupo. Cf. os Acórdãos do STA nesse mesmo sentido: 12.7.94, 24.1.95, 14.6.95, 2.2.00, 8.3.00, 25.5.00, 27.6.00, 27.9.00, 16.5.02, 10.10.02, 21.1.03 e 29.5.03, resp. procs. nºs 32.911, 32.873, 36.833, 44.443, 39.869, 41.420, 44.214, 509/02, 48.404, 990/02 e 688/03 - in acórdão que agora se junta sob doc. n° 1.

e) - O Município de Lisboa executou obras de desnivelamento da Av. João XXI, no quadro da obra da abertura do túnel subterrâneo que liga a Praça do Campo Pequeno à Praça do Areeiro, para permitir uma melhor circulação de automóveis e mais estacionamentos subterrâneos na Praceta junto do antigo Cinema Roma.

f) - Tais obras decorreram durante um período de cerca de 9 meses, o que, apesar das mesmas, sempre foi permitido o acesso ao estabelecimento da A, tal qual consta dos pontos ee), ff), gg), hh) da matéria de facto dado como assente e provada.

g) - Ora, os prejuízos invocados pela A não se apresentam como especiais ou anormais, tal qual como é exigido pelo art. 9° do DL n° 48 051.

h) - As obras em causa não colocaram a A. numa situação de desigualdade, face aos demais munícipes, moradores e outros comerciantes do local.

i) - Esteve bem a sentença ao decidir que "Por um lado os danos sofridos pela A. foram semelhantes à que a generalidade das demais empresas e lojas comerciais terão sofrido em consequência das obras na Av. João XXI; doutro passo, não se afigura que as perdas e sacrifícios patrimoniais que a A. invoca (e que de resto não logrou provar em toda a sua plenitude) possam considerar-se anormais por efeito da sua gravidade."

j) - As obras em questão para além de afectarem um conjunto de pessoas, quer moradores e comerciantes, e não uma só em especial, tal como pretende a A., também irão beneficiar mais e compensar mais todos aqueles que com aquelas sofreram, pelas vantagens que advêm da intervenção viária do Município.

l) - O Município actuou tendo em vista o interesse público que lhe cabe prosseguir, mais concretamente a manutenção das vias de circulação e as condições de fluidez de tráfego, sob pena de, e mesmo actuando de forma lícita, caso fosse condenado a indemnizar a A., deixar de prosseguir e actuar no desenvolvimento do Concelho!

m) - Não houve uma verdadeira ruptura da igualdade na repartição dos encargos públicos que justifique a indemnização à A.

n) - A A. não foi certamente uma vítima e não foi "eleita" para suportar sozinha o efeito nocivo do que é decidido em benefício de todos.

o) - Nesse mesmo sentido se pronunciou o acórdão do STA, de 5 de Novembro de 2003, Proc. n° 1100/02, de que se junta cópia.

p) - Quanto à invocada inconstitucionalidade do art. 9° do DL n° 48 051, de 21 de Novembro de 1967, é manifesto que tal não se verifica, pois a seguir-se a tese da recorrente teríamos que o Estado e as demais entidades públicas seriam obrigadas a indemnizar todo e qualquer cidadão que sofresse prejuízos ou incómodos resultantes de obras públicas, pelo que, para além de transformar aquelas entidades numa Misericórdia não haveria dinheiro que chegasse para pagar todas essas indemnizações. Para além disso não haveria, certamente, progresso nem desenvolvimento por não se levarem a cabo obras públicas importantes para o bem estar e a comodidade dos cidadãos.

Nestes termos,

E nos demais de direito deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se a sentença recorrida.

Neste Supremo Tribunal, o Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, no sentido de que o recurso não merece provimento. Refere, além do mais, que:

…

A questão essencial a discutir no âmbito deste recurso é a de saber se os prejuízos sofridos pela Recorrente, como consequência das obras levadas a cabo pelo Município Réu, são prejuízos anormais e especiais, como pressupostos em que assenta a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas prevista no art.º 9º nº 1 do DL 48051, de 21.11.67.

É sabido e jurisprudencialmente aceite que essa responsabilidade assenta em três pressupostos: a prática de um acto lícito; para satisfação de um interesse público; causador de um prejuízo anormal e especial.

É inquestionável que a Recorrente, em consequência das referidas obras, sofreu um prejuízo, em montante concretamente não apurado, conforme alínea cc) dos factos provados.

Entendeu, contudo, a douta sentença recorrida, que, para verificação dos requisitos anormalidade e especialidade, no caso concreto, se não verificavam, pois que, tais "requisitos de especialidade e anormalidade dos prejuízos … postulam a existência de sacrifício que não sejam impostos à generalidade dos cidadãos … mas sim a uma concreta pessoa em função da sua posição relativa, bem como a sua particular gravidade, em termos tais que ultrapassam aquilo que é razoável impor aos membros de uma comunidade, ou seja, que ultrapassem o risco normal de vida em sociedade."

Este entendimento é o acolhido pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, designadamente nos Acórdãos de 21.1.03, 16.05.02, 10.10.02, 29.05.03 e 5.11.03, proferidos nos recursos nº 990/02, 509/02, 48.402, 688/03 e 1100/02, respectivamente.

No dizer do douto Acórdão deste Supremo Tribunal, de 29.5.03, proferido no recurso nº 688/03, "a especialidade do dano decorre do desigual tratamento, que apenas atinge um ou alguns, no sentido de violar o princípio da igualdade, e a anormalidade resulta da sua gravidade intrínseca, não assimilável à normal compressão de direitos ou à imposição de pequenos encargos que a acção administrativa e a vida em sociedade naturalmente comportam."

Ora, conforme a douta sentença recorrida, "no caso vertente nada disso se passa. Por um lado os danos sofridos pela A. foram semelhantes à que a generalidade das demais empresas e lojas comerciais terão sofrido em consequência das obras na A. João XXI."

Por outro, "é normal e previsível que uma qualquer intervenção numa artéria de uma qualquer cidade cause transtornos, incomodidades e prejuízos por quem por ela passa, nela resida ou se encontre estabelecido. Mas isso representa o encargo normal de vida em sociedade, o próprio risco inerente ao progresso, compensado pelas vantagens que dele se obtêm."

Não conseguindo nenhuma das conclusões das alegações de recurso contrariar estas considerações, de resto, de acordo com a Jurisprudência deste Supremo Tribunal, designadamente a acima citada, é meu parecer que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

a) A Autora é uma sociedade comercial, que tem por objecto nuclear a confecção por medida e comércio de artigos de pronto-a-vestir para senhoras.

b) A A. é proprietária de dois estabelecimentos comerciais sitos em Lisboa, sob o nome de estabelecimento de «…», sendo um localizado no Centro Comercial das … - doravante designado por «…), e outro (em causa na presente acção), localizado na Av. …. Nº …, doravante designado por «…).

c) O estabelecimento comercial da Av. … foi tomado de trespasse pela A. em 21 de Janeiro de 1988, como se mostra por cópia de escritura pública de trespasse junta aos autos a fls. 11.

d) Desde a sua tomada por trespasse, o mesmo tem funcionado regularmente, com porta aberta ao público, como estabelecimento de confecção e de venda a retalho, sendo uma loja conhecida em Lisboa pela sua simples denominação de «…»;

e) A «…» encontra-se localizada no troço da Av. João XXI entre a Av. de Roma e a Praça Dr. Francisco Sá Carneiro (vulgo Praça do Areeiro), mais concretamente, entre aquela Praça e a Rua Presidente Wilson, do lado direito, no sentido nascente/poente.

f) No princípio do ano de 1996, o Município de Lisboa iniciou as obras de desnivelamento da Av. João XXI, embora por fases, no quadro da obra da abertura do túnel subterrâneo que ligará a Praça do Campo Pequeno à Praça do Areeiro, tendo encerrado ao trânsito automóvel, em 6 de Fevereiro de 1996, o troço em que se encontra localizada a «…).

g) No princípio do ano de 1996, começaram as obras de escavação da via da Av. João XXI, ficando a mesma absolutamente intransitável, salvo para os peões, que passaram a transitar apenas nas faixas limitadas deixadas de um lado e doutro da avenida, coabitando com as obras iniciadas, com todas as limitações daí resultantes.

h) O órgão executivo do Município Réu tem reconhecido as consequências danosas das obras em causa na esfera jurídica dos comerciantes da Av. João XXI, reconhecendo o seu dever de indemnizar, em negociações tidas com a UNIÃO DAS ASSOCIAÇÕES DE COMERCIANTES DO DISTRITO DE LISBOA (UACDL), não tendo a A. aceitado o montante proposto.

i) A maquinaria para as obras referidas em F) foi colocada no local no início de Janeiro de 1996, sendo as obras iniciadas no mês seguinte;

j) A realização das obras da Av. João XXI teve como consequência, desde início de Fevereiro de 1996, que a avenida, no troço onde se encontra localizada a «…», passasse a ser uma com passagem dificultada para os peões, nalgumas partes;

k) Por força dessas obras, na avenida passaram a funcionar máquinas, e a localizar-se materiais e equipamentos usuais em obras desta natureza, como tubos, vedações, ferros, que produziam barulhos, e a existir passagens limitadas através de tábuas dispostas sobre as escavações e empedrados levantados;

l) Durante as obras a avenida tinha o aspecto que se pode ver nas fotografias juntas a fls. 17 a 26;

m) Nas imediações e ruas limítrofes da avenida não há facilidade de estacionamento de automóveis;

n) Por força das obras executadas na via, as pessoas evitavam a frequentar a Avenida João XXI;

o) Verificando-se uma redução do seu movimento comercial;

p) Durante a execução das obras ocorreram assaltos a estabelecimentos;

q) As lojas … têm uma clientela estável e com poder de compra;

r) A clientela da «…» situava-se na «faixa» etária dos 30 aos 50 anos; Antes do início das obras tal clientela beneficiava de comodidade e segurança e ambiente calmo na loja;

s) A «…» destinava-se à clientela referida em r) e a Jovens senhoras grávidas

t) As obras que desde Fevereiro de 1996 decorreram na Avenida João XXI causaram sujidade, tornaram a circulação automóvel e os acessos pedonais difíceis;

u) A clientela da …, em consequência das obras, diminuiu;

v) O estabelecimento da A. sito nas Amoreiras, a «…» foi vocacionado, desde o início do seu funcionamento, para uma clientela Jovem;

w) Parte da clientela da … não se transferiu para a «…»

x) Na «…» não há confecção, nem possibilidade de haver, nem provas e adaptações, ao contrário do que acontece na «…»;

y) De Janeiro a Agosto de 1996, a «…» facturou quantia não concretamente apurada;

z) Em igual período de 1995, essa mesma loja facturou quantia não concretamente apurada;

aa) Existiu um diferencial negativo de facturação em montante não concretamente apurado;

bb) Até final de 1996, a … teve uma facturação de montante concretamente não apurado;

cc) O prejuízo sofrido pela autora em consequência das obras é de montante não concretamente apurado;

dd) Na sequência do reconhecimento referido em H), o órgão executivo do Município Réu propôs a atribuição a cada comerciante, a título de indemnização, da quantia de Esc. : 200.000$00;

ee) O passeio norte entre a Praça do Areeiro e a Rua Cervantes manteve-se sempre transitável e com uma largura mínima de 3,00 metros, pois fazia parte do corredor chamado de emergência para viaturas de Socorro (ambulâncias, bombeiros), corredor esse que se estendia pelo passeio de toda a Av. João XXI;

ff) O acesso ao estabelecimento da A. «…» era possível;

gg) A circulação na Av. João XXI e o acesso à mesma nunca estiveram impossibilitados;

hh) O acesso à loja em causa sempre foi possível pela Av. Paris e pela Rua Presidente Wilson;

ii) Sempre foi possível o estacionamento na Praça Pasteur e no parque que circunda a Igreja de São João de Deus, nunca tendo ficado impossibilitado o acesso de peões ou automóveis;

jj) Não é recente a falta de estacionamento verificada na zona;

kk) À data da apresentação da contestação encontravam-se em curso obras de construção do novo parque de estacionamento subterrâneo na Praceta junto do antigo Cinema Roma;

ll) A UNIÃO DAS ASSOCIAÇÕES DOS COMERCIANTES DO DISTRITO DE LISBOA (U.A.C.D.L.) negociou e acordou com a C.M.L. um valor no âmbito do plano de promoção do comércio local;

mm) Dou aqui por reproduzida a fotografia junta a fls. 16 (resp. ao quesito 10);

3. Como se relatou, a sentença recorrida julgou improcedente acção ordinária, fundada em responsabilidade civil extracontratual por acto lícito da Administração, por via da qual a ora recorrente pretendia obter do Município de Lisboa indemnização por prejuízos, traduzidos em perda de clientela e diminuição de facturação de um dos respectivos estabelecimentos comerciais, situado na Avenida João XXI, e decorrentes da realização de obras de desnivelamento dessa artéria, necessárias à construção de um túnel subterrâneo de ligação da Praça do Campo Pequeno à Praça do Areeiro, em Lisboa.

Para assim decidir, entendeu a sentença que os prejuízos invocados pela ora recorrente não assumem a natureza de dano especial e anormal, para efeitos do disposto no art. 9 Artigo 9º: 1. O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais ou anormais. 2. Quando o Estado ou as demais pessoas colectivas públicas tenham, em caso de necessidade e por motivo de imperioso interesse público, de sacrificar especialmente, no todo ou em parte, coisa ou direito de terceiro, deverão indemnizá-lo. do DL 48051, de 21.11.1967, onde se estabelecem os requisitos de cuja verificação depende a existência de responsabilidade civil por acto lícito do Estado e demais pessoas colectivas públicas.

Alega a recorrente que a sentença julgou erradamente, sustentando que suportou, por virtude das referidas obras, um prejuízo anormal e especial, passível de indemnização, nos termos daquele preceito legal. Do qual, segundo também defende a recorrente, a sentença fez interpretação não consentida pelo art. 22 Artigo 22º (Responsabilidade das entidades públicas): O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo de outrem. CRP, ao afastar a caracterização desse prejuízo como especial, por não ser diferente do que terão suportado os demais comerciantes da Avenida João XXI.

3.1. Antes de mais, e a propósito da alegada violação do art. 22 da CRP, importa notar que, mesmo quando se admita que o respectivo enunciado normativo abrange a responsabilidade por actos lícitos vd. JJ Gomes Canotilho/Vital Moreira, in Constituição da Republica Portuguesa Anotada, vol. I, 4ª ed. rev., onde se refere que «o enunciado normativo do art. 22º parece não abranger a chamada responsabilidade por actos lícitos» (p. 431). , deve reconhecer-se que esse preceito constitucional apenas consagra a garantia institucional da responsabilidade civil da Administração.

Com efeito, esse preceito constitucional não fixa os pressupostos constitutivos do dever público de indemnizar. Os quais, no que respeita, designadamente, ao direito à indemnização eventualmente decorrente da prática de acto administrativo lícito, são indicados no art. 9 do referido DL 48051, de 21.11.67.

Foi este diploma legal que, anteriormente à Constituição de 76, acolheu o instituto da responsabilidade civil da Administração, cuja arquitectura «obteve-se – no nosso direito como noutros que dele são próximos – graças à acção gradual e ao labor conjugado da lei, da doutrina e da jurisprudência: a ideia da necessária existência de um dever de indemnizar do estado por prejuízos causados por actos praticados por funcionários e agentes da administração nem surgiu entre nós como um a revelação súbita nem foi consagrada pelo nosso ordenamento por meio de uma viragem brusca, emergente do nada sem história ou preparação.» vd. Maria Lúcia da Conceição Abrantes Amaral Pinto Correia, in Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, Coimbra Editora 1998, 424, ss.

Ora, a sentença recorrida não questionou, de princípio, a possibilidade de existência de responsabilidade civil por acto lícito. Considerou mesmo que, no caso sujeito, se verificam alguns dos correspondentes pressupostos. Porém, entendeu que o dano causado à ora recorrente pela actuação do ente público em causa, o recorrido Município de Lisboa, não se reveste das características de anormalidade e especialidade, que são igualmente pressuposto do invocado dever de indemnizar.

Assim, e na medida em que não negou a possibilidade de Administração poder constituir-se na obrigação de indemnizar, por virtude de uma sua actuação lícita, desde que verificados os pressupostos da existência de um tal dever, a decisão impugnada não violou o invocado art. 22 da Constituição da República. Ainda que, eventualmente, pudesse ter desrespeitado outras normas e princípios constitucionais ou violado, por erro de interpretação, os preceitos do indicado DL 48051.

O que, como se verá, também não aconteceu.

3.2. Em conformidade com o estabelecido no já referenciado art. 9 do DL 48051, e como bem nota a sentença sob impugnação, são pressupostos fundamentais da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas: (i) um acto lícito de um órgão do Estado ou de outra pessoa colectiva pública, (ii) praticado por motivo de interesse público, (iii) um prejuízo anormal e especial, e (IV) a existência de nexo de causalidade entre um tal acto e o prejuízo causado vd., entre outros, os acórdãos de 10.10.02-Rº 48404, de 29.5.03-Rº 688/03, de 30.10.03-Rº 936/03, de 5.11.03-Rº 1100/02

Como refere o acórdão, de 2.12.04 (Rº 670/04), «o princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refracção do princípio geral da igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos» No mesmo sentido, vejam-se, p. ex. os acórdãos de 10.10.02 e 5.11,03, proferidos nos Rº 48 404 e Rº 1100/02, respectivamente

Também a doutrina aponta essa ideia da igualdade de todos perante os encargos públicos como sendo o «princípio fundador da chamada ‘responsabilidade objectiva’ – seja ela ‘pelo risco’ seja ela por ‘facto lícito’… Antes de 1976, a sua sede em direito positivo português poderia ser apenas conferida pelos arts. 8 e 9 do DL 4805. Hoje é indiscutível que tal sede se encontra, também, nos princípios gerais da igualdade (art. 13 da CRP) da proporcionalidade da acção estadual (arts. 18, nº 2, e 266, nº 2) e do ‘Estado de direito democrático’. Todos estes princípios têm em comum o facto de condenarem o arbítrio do Estado. A igualdade perante os encargos públicos e o seu reverso – a necessária compensação de todos os sacrifícios que sejam graves e especiais – não são mais do que refracções, do que concretizações da proibição geral de condutas estatais arbitrárias; assim sendo o ‘locus’ fundamental da sua positivação há-de situar-se agora nos arts. 2, 13, 18 e 266 da CRP» Maria Lúcia da Conceição Amaral Pinto Correia, in Responsabilidade do Estado …, cit., 456. No mesmo sentido, J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, in Constituição …, cit., 432

Como pondera o já citado acórdão de 5.11.03, «a actividade administrativa exerce-se no interesse de todos. Se essa actividade for causadora de danos apenas para alguns, está quebrado o equilíbrio e aberto o caminho à desigualdade e à discriminação. A reparação visa o restabelecimento desse equilíbrio».

Todavia, tratando-se de sacrifícios impostos autoritativamente através de medidas legítimas, bem se compreende que, ao contrário do que sucede nos casos de responsabilidade dos entes públicos por danos emergentes de actos ilícitos, «a inadmissibilidade da indemnização de danos generalizados e de pequena gravidade seja a regra. Os pequenos sacrifícios, oneradores de alguns cidadãos, constituem simples encargos sociais, compensados por vantagens de outra ordem proporcionadas pela actuação da máquina estatal. Se o dano não exceder os encargos normais exigíveis como contrapartida dos benefícios emergentes da existência e funcionamento dos serviços públicos, não há lugar ao pagamento de indemnização, sob pena de insolúveis problemas financeiros, paralisadores da actividade estadual.

Noutros casos, os prejuízos já não são, propriamente, Bagatelsschaden, antes revelam uma certa gravidade, mas falta-lhes o requisito da especialidade, ou seja, a incidência desigual sobre um cidadão ou grupo de cidadãos. Havendo um encargo generalizado, vedado está, em via de princípio, pretender demonstrar a imposição de um sacrifício desigual perante os outros concidadãos» José Joaquim Gomes Canotilho, in O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, Liv. Almedina 1974, 271/272 No mesmo sentido, António Dias Garcia, Responsabilidade Civil Objectiva do Estado e Demais Entidades Públicas, in Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, Coordenação de Fausto de Quadros, Liv. Almedina 1995, 206, ss

Daí a apontada restrição legal, constante do citado art. 9, do DL 48051, no sentido de que a actuação lícita da Administração apenas constitui fonte do dever de indemnizar quando cause prejuízo anormal e especial.

E, conforme o entendimento reiteradamente afirmado pela jurisprudência, em consonância com a indicada perspectiva da doutrina, deve entender-se, para efeitos do disposto naquele art. 9, que «é prejuízo anormal aquele que se revista de certo peso ou gravidade, em termos de ultrapassar os limites daquilo que o cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, isto é, que extravase dos encargos sociais normais, exigíveis em contrapartida da existência e funcionamento dos serviços públicos, e prejuízo especial aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que incide desigualmente sobre um indivíduo ou grupo determinado» Acórdão de 5.11.03, proferido no Rº 1100/02

No caso sujeito, vem provado que o Município recorrido executou, na Avenida João XXI, obras de desnivelamento, no quadro de abertura do túnel subterrâneo de ligação da Praça do Campo Pequeno à Praça do Areeiro. Tais obras, executadas por fases, prolongaram-se por cerca de nove meses e implicaram, durante a maior parte desse período de tempo, o encerramento ao trânsito automóvel daquela artéria urbana, na qual a recorrente explorava um dos seus estabelecimentos comerciais, de confecção e venda a retalho. Que, em consequência, sofreu diminuição de clientela e redução de facturação.

Embora não tenha sido apurado o valor dos prejuízos correspondentes a tal diminuição de clientela e facturação, causados pelas referidas obras de desnivelamento da avenida, não é difícil aceitar que, pela sua natureza e duração, possam ter assumido alcance significativo.

Porém, tal como se conclui, no acórdão de 2.12.04 (Rº 670/04), relativamente ao prejuízo que a realização de obras na EN 10 e a posterior encerramento da respectiva ligação a Lisboa causou a proprietário de estabelecimento de venda de combustíveis situado nessa estrada nacional, também aqueles prejuízos da ora recorrente não são de considerar anormais, para efeitos de legitimarem o formulado pedido de indemnização, nos termos do citado art. 9 do DL 48051.

Como, a propósito, bem ponderou a sentença impugnada,

… é normal e previsível que uma qualquer intervenção numa artéria de uma qualquer cidade cause transtornos, incomodidades e prejuízos por quem por ela passa, nela reside ou se encontra estabelecido. Mas isso representa o encargo normal de vida em sociedade, o próprio risco inerente ao progresso, compensado pelas vantagens que dele se obtêm.

No caso concreto, a actuação do R., afectando é certo interesses particulares – mas não de forma selectiva nem exageradamente densa – foi pensada tendo em vista o interesse público que lhe cabe prosseguir, e designadamente a manutenção das vias de circulação da cidade em condições de fluidez do tráfego,

Ora, se toda e qualquer actividade pública subordinada a tais objectivos fosse geradora do dever de indemnizar, o interesse público seria gravemente afectado, ao mesmo tempo que se agravariam as condições de vida de toda a comunidade. Aliás, sendo previsível que qualquer artéria de Lisboa possa sofrer obras de beneficiação e que estas acarretem transtornos e prejuízos para muitos, não podia a A. desconhecer que tal situação pudesse vir a verificar-se quando procedeu à abertura do seu estabelecimento; por isso não é aceitável o ressarcimento dos danos que invoca, que certamente vão sendo paulatina e permanentemente compensados pelas vantagens que advêm da intervenção viária do R

Por outro lado, também não devem esses danos ser considerados como encargo especial, para efeitos do mesmo art. 9 do DL 48051.

Como já se decidiu, perante situação semelhante à dos presentes autos, no acórdão desta Subsecção, de 5.11.03 (Rº 1100/02) Estavam em causa, nesse acórdão, obras de construção da rede de saneamento, incluindo a construção e passeios e de outras infra-estruturas, bem como trabalhos de asfaltamento, situação que se prolongou por cerca de 9 meses e que tornou praticamente intransitável a rua onde o Autor aí recorrente explorava um estabelecimento de café e bar, frequentado por inúmeras pessoas, que sofreu, em consequência das obras perda de clientela, deixando de ter lucros., as obras agora em causa, e as limitações delas decorrentes, não posicionaram a ora recorrente numa situação de desigualdade – logo de verdadeira especialidade – relativamente aos demais munícipes, ou mesmo dos moradores da avenida.

É manifesto que, tratando-se duma obra que, pela sua natureza e dimensão, implicou reconstrução de passeios e pavimento e outras infra-estruturas, não foi só a recorrente, não foi só a recorrente, nem um grupo restrito de pessoas a ser afectado. Como também se ponderou no último acórdão citado, em termos aqui inteiramente cabidos, «seguramente que a maior parte dos moradores da avenida e da zona, comerciantes ou não, bem como muitas pessoas e empresas que por motivos pessoais ou profissionais se relacionaram com ela durante o tempo em que os trabalhos decorreram tiveram incómodos e padecimentos de viária ordem, sendo facilmente prognosticável que alguns tenham sofrido perdas patrimoniais susceptíveis de avaliação pecuniária. Pense-se nos desvios de percurso a que foi obrigado o pessoal ao serviço das empresas, com sobrecarga de recursos humanos e desperdício de horas de trabalho, no desarranjo da vida pessoal e familiar que isso implicou, mormente para os mais dependentes, como crianças e idosos. O encargo infligido é, assim relativamente generalizado (cf. GOMES CANOTILHO, O Problema …, 272).

O que pode ser diferente é a medida do sacrifico que daí resultou para cada um, mas isso é coisa que já depende de factores exógenos à actividade do ente público causadora do dano, tendo a ver apenas com a diferente medida em que cada qual se acha exposto à situação criada. E que muitas vezes é função de factores perfeitamente aleatórios, como o tipo de negócio explorado (com ou sem clientela visitante), a precisa localização na rua, a existência ou não nas imediações de empresas ou estabelecimentos alternativos que absorvam temporariamente a clientela que optou por se afastar, etc.».

Sendo assim – como, nesse acórdão também se concluiu – dificilmente se pode afirmar que à recorrente foi imposto um sacrifício especial, obrigando-a a contribuir de modo desigual para os encargos públicos, aponto de só uma indemnização em seu favor poder repor a equidade e a justiça das coisas.

Não é, pois, aceitável a alegação da recorrente, ao pretender que, embora atingindo os demais comerciantes da Avenida João XXI, os danos que suportou são especiais, por não terem afectado também os restantes comerciantes da cidade de Lisboa. Essa perspectiva da recorrente levar-nos-ia ao absurdo de admitir como gerador do dever de indemnizar a actuação lícita da Administração que fosse causadora de dano para a generalidade dos habitantes da capital, mas que não afectasse todos os habitantes do país.

E também não seria o facto de a ora recorrente ser, eventualmente, o único dos atingidos a reclamar essa indemnização em juízo que podia ‘especializar’ o seu sacrifício, pois a circunstância de certo administrado tomar essa iniciativa, e outros não, não é susceptível, por si só, de a arrancar ao universo dos que estão sujeitos, em medida igual, às intervenções lícitas dos poderes públicos. O que há que ver – como bem salienta o aresto em referência – é se essa intervenção a apartou a ela própria desse universo, se a elegeu como a vítima que vai suportar, sozinha, o efeito nocivo do que é decidido em benefício de todos. E não foi isso que aconteceu.

Por outro lado, o universo das pessoas que, como a ora recorrente, tiveram de suportar os efeitos nocivos dos trabalhos no arruamento em causa não é substancialmente diferente do que é composto pelos que mais directamente ficaram a beneficiar com os melhoramentos públicos introduzidos. O que mostra que não houve verdadeira ruptura da igualdade na repartição dos encargos públicos que justifique a intervenção restauradora da indemnização.

Tratando-se, como se trata de danos provocados por trabalhos de construção e melhoramento de infra-estruturas de base, num país ainda tão carente de condições de bem-estar social, o tribunal deve rodear-se de particulares cautelas na avaliação dos requisitos da especialidade e gravidade do dano. Doutro modo – como bem ponderou, ainda, o acórdão que vimos citando – uma excessiva generosidade no preenchimento desse requisito poderia ter o efeito indesejável de dissuadir ou constranger a Administração sempre que se revele necessário executar obras públicas deste género, no receio de os pedidos de indemnização se poderem multiplicar.

Em suma: a sentença recorrida decidiu acertadamente, ao decidir que não estavam verificados todos os pressupostos de que legalmente depende a existência da invocada responsabilidade civil extracontratual por acto lícito, não tendo incorrido em violação de qualquer das normas legais invocadas na alegação do recorrente, que se mostra totalmente improcedente.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 21 de Junho de 2007. – Adérito Santos (relator) - Madeira dos Santos – Santos Botelho (vencido, teria concedido provimento ao recurso jurisdicional, fundamentalmente, pelas razões enunciadas pela Recorrente, com excepção da tese da inconstitucionalidade, que não perfilho).

Referências Legais

Legislação Nacional

CONST ART22.
DL 48051 DE 1967/11/21 ART9 ART22.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC670/04 DE 2004/12/02.; AC STA PROC1100/02 DE 2003/11/05.; AC STA PROC48408 DE 2002/10/10.

Doutrina

MARIA LÚCIA DA CONCEIÇÃO ABRANTES AMARAL PINTO CORREIA RESPONSABILIDADE DO ESTADO E DEVER DE INDEMNIZAR DO LEGISLADOR PAG424 PAG456.
GOMES CANOTILHO E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA 4ED VI PAG431 PAG432.
GOMES CANOTILHO O PROBLEMA DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ACTOS LÍCITOS PAG271-272.
ANTÓNIO DIAS GARCIA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJECTIVA DO ESTADO E DE MAIS ENTIDADES PÚBLICAS IN RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PAG206.

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