1Relatório
O MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA interpôs o presente RECURSO PARA UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA do acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo Sul de 21-1-2010, proferido nestes autos, por existir contradição com o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 11-2-2009, no processo 271/08, da 2ª Subsecção do Contencioso Administrativo.
Juntou cópia do acórdão proferido no Supremo Tribunal Administrativo, publicado na Base de Dados da DGSI.
Sustenta a admissibilidade do recurso por entender que ambos os acórdãos apreciaram a mesma questão fundamental, contida no Dec. Lei 116/85, de 19 de Abril, qual seja a de saber quem dá a informação quanto à inexistência de prejuízo para o serviço.
A oposição de acórdão emerge, em seu entende, do seguinte:
No acórdão de 21 de Janeiro de 2010, o TCA Sul decidiu-se que “não pode o despacho ser interpretado como foi, no sentido de a análise do prejuízo para o serviço ser feita ao nível da Direcção Geral ou do Ministério. Na verdade, o n.º 1 do art. 1º do Dec. Lei 116/85, de 19/4, refere-se, expressa e inequivocamente, a prejuízo para o serviço e não em prejuízo para a direcção - geral ou para o ministério ou para o Estado em geral. O conceito de serviço só pode ser o da unidade orgânica”.
No acórdão de 11 de Fevereiro de 2009, o STA, decidiu que “o departamento competente para os fins do art. 3º do Dec. Lei 116/85 (concretamente para emitir as declarações sobre a inexistência de prejuízo para o serviço na concessão da aposentação antecipada prevista naquele diploma legal), relativamente a funcionário de um serviço de finanças, é a Direcção Geral dos Impostos, sendo que departamentos são unidades funcionais que tanto podem ser uma direcção-geral, organismo de categoria correspondente ou instituto público, guardando-se o termo serviço para designar as unidades de trabalho”.
Sustenta a recorrente que o Acórdão do TCA não segue uma interpretação correcta do Dec. Lei 116/85, e que, “independentemente da questão de se entender que o despacho 867/03/MEF não incorpora um regulamento por falta de requisitos legais, no âmbito do Ministério das Finanças, não poderá ele ser ignorado, devendo ser encarado, no mínimo, como fonte de instruções, emanadas do órgão do topo da hierarquia, que deveriam ser observadas na análise dos pedidos de aposentação ao abrigo do Dec. Lei 116/85”.
Dai que tenha concluído:
- -no âmbito do Ministério das finanças, o despacho 867/03/MEF não poderá ser ignorado, devendo ser visto como fonte de instruções, emanadas do órgão do topo da hierarquia;
- -o Decreto Lei 116/85 deve ser interpretado em conformidade com a estrutura da administração central do Estado, prevista na CRP, em que a organização hierárquica vertical é um dos seus traços específicos.
Não houve contra alegações.
O Ministério Público foi notificado, mas não interveio no processo.
Colhidos os vistos foi o processo submetido ao Pleno da 1ª Secção para julgamento.
A matéria de facto pertinente é a constante da sentença proferida na 1ª instância que aqui se dá por integralmente reproduzida nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º, n.º 6 do CPC.
- 2.2.Matéria de Direito
- 2.2.1.Este Supremo Tribunal tem entendido que, nos termos do art. 152º, do CPTA é possível o recurso para uniformização de jurisprudência quando se verifiquem os seguintes requisitos:
- a)que exista contradição entre um acórdão de uma das Secções (do Contencioso Administrativo ou do Contencioso Tributário) do TCA e um outro anterior, da mesma Secção do TCA ou do STA ou entre dois acórdãos da mesma Secção do STA;
- b)que essa contradição se verifique relativamente à mesma questão fundamental de direito;
- c)que tenham transitado em julgado quer o acórdão recorrido quer o que seja invocado como fundamento do recurso;
- d)que a orientação perfilhada pelo acórdão impugnado não esteja de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA.
Para além disso, e como vem sendo entendido por este Pleno, mantêm-se válidas as regras, definidas pela jurisprudência anterior à vigência do CPTA e pacificamente aceites (Vd., p. ex. M. Aroso de Almeida/C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. rev., 2007, p. 884.), segundo os quais:
- (i)para cada questão, relativamente à qual pretenda ocorrer contradição, deve o recorrente eleger um e só um acórdão fundamento;
- (ii)só é figurável a oposição relativamente a decisões expressas e não a julgamento implícitos;
- (iii)a identidade da questão essencial de direito sobre que recaíram os dois acórdãos - o recorrido e o fundamento - supõe uma situação de facto substancialmente idêntica;
e (iv) só releva a oposição entre decisões e não entre a decisão de um e os fundamentos ou argumentos de outro desses acórdãos” – cfr., entre muitos outros, o Acórdão do Pleno da 1ª Secção de 16-9-2010, proferido no processo 0262/10.
2.2.2. Vejamos, antes de mais, se existe contradição de acórdãos, relativamente à mesma questão fundamental de direito.
O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (acórdão fundamento) proferido em recurso de revista apreciou a questão, destacada pela formação preliminar que admitiu o recurso, a qual se traduzia em saber se “a circunstância particular de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças será razão suficiente para afastar o regime geral em cujo quadro este Supremo Tribunal se tem pronunciado pela ilegalidade consequente dos actos fundados no citado Despacho nº 867/03/MEF declaradamente ilegal”.
Mas, em boa verdade, não apreciou apenas essa questão.
No ponto II.2.5.1. apreciou a existência de um invocado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto - “que se traduzia, sinteticamente, na circunstância de os serviços da entidade demandada, quando se pronunciaram sobe o pedido formulado, haverem remetido para uma informação 1203/03 estereotipada que serviu para outros processos, sem ter em conta a situação particular do interessado…”.
Esta questão foi decidida contra a pretensão do recorrente, tendo-se concluído que “… no caso concreto dos autos, o dirigente máximo do serviço onde o recorrido se encontra inserido - o Ministério das Finanças - louvando-se nos factos e argumentos constantes da informação n.º 1203/03 do Director de Serviços e Gestão de Recursos Humanos, acolhidos pela decisão impugnada, decidiu que não podia ser emitida a declaração de inexistência de prejuízo para o serviço, antes decidindo, de forma concreta, pela existência de prejuízo para o serviço”.
No ponto II.5.2. apreciou a alegada falta de fundamentação, tendo concluído que a deliberação em causa se mostrava fundamentada.
No ponto II.2.5.3. apreciou o vício de incompetência. O recorrente sustentou o seguinte:
“(…) o departamento a que pertence é o Serviço de Finanças de S. Pedro do Sul, e que, por ser ele mesmo superior hierárquico desse departamento, foi solicitada ao Director de Finanças de Viseu a emissão de declaração de inexistência de prejuízo para o serviço, pelo que nada mais seria necessário para considerar verificada a primeira das referidas espécies de competência que importava convocar; tendo faltado apenas o segundo procedimento, que seria a remessa do pedido de aposentação para o membro do Governo competente, o qual, dado o sentido do parecer já expendido pelo referido Director Distrital, estaria vinculado a remeter o pedido de aposentação à CGA.”
O acórdão decidiu esta questão considerando que “numa estrutura organizada hierarquicamente (concretamente dotada de poderes de direcção da Direcção Geral relativamente aos serviços distritais e destes relativamente aos serviços locais/periféricos), bem se compreende que o Director Distrital de Finanças de Viseu tivesse veiculado para a Direcção Geral o pedido de aposentação antecipada do autor, e que o mesmo ali tivesse sido objecto da tramitação já referida….”. Foi neste contexto que foi proferida a passagem eleita pelo recorrente como decisão oposta à do TCA.Norte:
“(…) o departamento competente para os fins do art. 3º do Dec. Lei 116/85 (concretamente para emitir a declarações sobre a inexistência de prejuízo para o serviço na concessão da aposentação antecipada prevista naquele diploma legal), relativamente a funcionário de um serviço de finanças, é a Direcção Geral dos Impostos, sendo que departamentos são unidades funcionais que tanto podem ser uma direcção-geral, organismo de categoria correspondente ou instituto público, guardando-se o termo serviço para designar as unidades de trabalho”.
Conclui, então, que se não verificava o vício de incompetência.
No ponto II.2.6. apreciou a questão que fora posta em destaque pela formação deste STA que admitiu a revista e que se traduzi em saber se a circunstância de estar em causa um funcionário do Ministério das Finanças “assume relevância para aferir da (i)legalidade do acto em causa, nomeadamente por estarmos face a uma ilegalidade consequente dos actos fundados no Despacho 867/03/MEF (reputado ilegal pela STA)".
Esta questão foi decidida nos seguintes termos:
- “-tendo-se a Administração movido no âmbito e exercício dos poderes outorgados pelo Dec. Lei 116/85 (art. 3º), e sem que houvesse sido questionada a prática de vício atinente ao exercício da discricionariedade conferida naquela norma;
- -e sem que, no caso, tivesse sido retirado ao departamento da Administração competente o poder de, em cada situação concreta, informar sobre a existência de prejuízo para o serviço;
- -não é circunstância de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças, que é de molde a interferir com a (i)legalidade do acto praticado (…)”.
Na justificação deste entendimento o acórdão fundamento considerou que a consagração legal de um poder discricionário não era incompatível com a “auto-limitação”, desde que a Administração não prescindisse “(…) da apreciação casuística ou da ponderação específica das situações, assim continuando a gozar da faculdade de deferir ou indeferir total ou parcialmente os pedidos face ás circunstâncias concretas de cada caso”. Daí que tenha averiguado se, no caso, em apreço a situação do interessado foi apreciada, tendo em atenção o seu caso concreto. E tendo concluído que assim acontecera, desvalorizou o Despacho 867/03/MEF: “(…) Dito isto, não interessa questionar a natureza do referido Despacho quando estabelece condições e parâmetros muito precisos que devem integrar o conteúdo da falada declaração de inexistência de prejuízo para o serviço no ponto em que, sem a verificação dos necessários requisitos legais (…) retira ao departamento da Administração respectiva o poder de, em cada situação concreta, informar aquela inexistência de prejuízo para o serviço”
Vejamos agora com o detalhe adequado o que se decidiu no acórdão recorrido.
O acórdão recorrido - remeteu para a sentença do TAF de Lisboa que confirmou nos termos do art. 713º, n.º 5 do CPC.
Essa decisão concluiu o seguinte:
“(…)
Ora, na situação dos autos, o pedido da associada do Autor veio a ser indeferido não obstante a informação 1252/2003, que concluía pela inexistência de prejuízo para o serviço e sobre a qual foi inicialmente exarado despacho de concordância da Subdirectora Geral dos Impostos. Indeferimento que decorreu estritamente da aplicação do Despacho n.º 867/03/MEF por se entender que tal despacho “impunha uma análise prévia de inexistência numa dupla óptica: na generalidade, no âmbito dos recursos humanos afectos ao serviço e, na especialidade, no que concerne à situação jurídico - funcional do próprio requerente (…)”.
Mais, “atentos os elementos constantes do n.º 1 do Despacho, que a aferição da existência ou não de prejuízo para o serviço nunca se poderia basear apenas, como reclamam diversos funcionários, na situação específica de cada um deles, tendo necessariamente de atender à sua qualidade de funcionários da DGCI (cfr. o disposto nas alíneas), b) c) e f) do n.º 1) (…)” E ainda que “nesta matéria a unidade orgânica onde o funcionário exerce funções no seu todo - Direcção - Geral dos Impostos - e não a unidade orgânica onde o funcionário exerce funções e independentemente de o mesmo pertencer ao GAT ou a outro grupo de pessoal”.
É pois claríssimo, atenta a fundamentação do despacho impugnado (cfr. informação n.º 26/2005, antes integralmente transcrita em 2.1. al. j), que o indeferimento foi determinado apenas por se interpretar o n.º 1 do despacho 867/03/MEF no sentido de se dever analisar o prejuízo ao nível da Direcção Geral dos Impostos, sendo, nesta interpretação, tal norma ilegal por ser contrária ao disposto no n.º 1 do art. 1º, do 116/85, de 19/4.
Assim, uma vez que se encontra feita pela Administração a apreciação para o preenchimento do conceito de inexistência de prejuízo para o serviço nos termos da informação 1252/2003, que não mereceu qualquer divergência senão a resultante da aplicação do despacho 867/03/MEF na interpretação ilegal acolhida, expurgando o despacho impugnado daquela ilegalidade, a única solução legalmente possível é a que conclui pela verificação do aludido requisito da inexistência de prejuízo para o serviço a que alude o Decreto Lei n.º 116/85”.
Da leitura das decisões em confronto - e não obstante as decisões serem opostas - resulta a nosso ver que não há oposição ou contradição relativamente à mesma questão fundamental de direito, eleita pela recorrente.
Como vimos a questão decidida no acórdão fundamento eleita para justificar a oposição foi uma questão sobre a competência para emitir uma informação. Mais concretamente, a questão de saber quem era competente para informar, nos termos do art. 3º, n.º 2 do Dec. Lei 116/85, de 19 de Abril, que não havia prejuízo para o serviço. Dito de outro modo, a questão que foi decidida foi a de saber se a expressão “informados pelo respectivo departamento” – no caso ali em apreço – significava informados pelo Director Distrital de Aveiro, ou pelo Subdirector Geral dos Impostos, por ter havido delegação do Director Geral respectivo. O acórdão decidiu que “departamento” equivalia a “Direcção Geral” e, por isso, julgou que a informação prestada pelo subdirector Geral, com delegação de poderes do Director Geral, não sofria do vício de incompetência.
Esta questão - saber quem era a entidade, no quadro de um Ministério, que tinha competência para emitir essa informação - não foi apreciada no acórdão recorrido. No caso apreciado no acórdão, não foi sequer invocado o vício de incompetência do autor da informação final sobre a necessidade para o serviço.
No acórdão recorrido apreciou-se outra questão, ainda que relacionada com o sentido da expressão “departamento”. O que ali se apreciou foi a questão de saber em que sentido se devem aferir as necessidades do serviço: tendo em conta o específico serviço onde o requerente exerce funções, ou tendo em conta a totalidade da Direcção Geral onde se integra.
A solução acolhida foi a de que deve aferir-se a situação concreta do serviço onde o funcionário presta serviço: “cabe acrescentar - diz-se a dado passo no acórdão recorrido – que pode haver necessidade de manter ou reforçar o pessoal ao nível mais vasto de uma direcção geral para se manter a mesma actividade a esse nível, mas não existir tal necessidade ao nível particular de um serviço (…). O que significa que, interpretando o n.º 1, al. c) deste Despacho 867/03/MEF, no sentido de o prejuízo poder ser analisado ao nível de uma direcção-geral, esta norma é também ilegal, por ser contrária ao disposto no n.º 1 do art. 116/85, de 19/4.”
Note-se que esta questão (validade do Despacho 867/03/MEF) não foi concretamente apreciada no acórdão fundamento, porque se entendeu que – apesar de tal despacho – a situação concreta do funcionário foi apreciada. Por isso se disse a dada altura: “Dito isto, não interessa questionar a natureza do referido Despacho 867/03/MEF”. Ou seja, tendo a situação do funcionário sido apreciada em concreto, entendeu o acórdão que não tinha sido violado o art. 1º do Dec. Lei 116/85, de 19/4. Como se vê, a questão que a recorrente coloca como tendo sido decidida de modo oposto apenas foi apreciada no acórdão fundamento (competência para informar, nos termos do art. 3º,n.º 2 do Dec. Lei 116/85, de 19 de Abril).
Note-se, finalmente que, em boa verdade ambos os acórdãos entenderam que a situação concreta do funcionário tinha que ser tomada em consideração. Como o acórdão fundamento concluiu que a situação concreta fora tomada em conta – considerou prejudicada a outra questão – saber se o Despacho 867/03/MEF (ao abrigo do qual no caso do acórdão recorrido se prescindiu da situação concreta do requerente) era ou não conforme ao art. 1º do Dec. Lei 116/85, de 19/4.
Também o acórdão recorrido entendeu que a situação concreta do funcionário deveria ser tomada em conta.
Ou seja, quanto ao essencial, ambos os acórdãos seguiram o mesmo caminho: o que é necessário é que a situação concreta, específica do funcionário seja tomada em conta.
Portanto, apesar da aparência, relativamente à questão invocada pelo recorrente não existe nos autos uma divergência de decisões. Como também não existe divergência de posições quanto ao relevo da situação específica do serviço onde o funcionário presta serviço.
A divergência das decisões, nos acórdãos em confronto, decorreu - sim - da aplicação em concreto desta última proposição, ou seja, de que era necessário tomar em conta a situação específica do funcionário no serviço onde estava colocada.
O acórdão fundamento entendeu que, naquele caso concreto, o autor do acto apreciou a situação concreta do funcionário. “(…) nele não faltam referências no mesmo sentido da decisão do TAFV, ou seja, arrancando da concreta situação funcional do autor como funcionário do Serviço de finanças de S. Pedro do Sul, a declaração de prejuízo para o serviço mostrava-se particularizada nas sobreditas informações 1200/03 e 320/04”.
O acórdão recorrido entendeu que isso não foi feito, por o despacho impugnado não ter aferido as circunstâncias especiais daquele concreto funcionário. “É pois claríssimo, atenta a fundamentação do despacho impugnado (cfr. informação n.º 26/2005…) que o indeferimento foi determinado apenas por se interpretar o n.º 1 do Despacho 867/03/MEF no sentido de se dever analisar o prejuízo ao nível da Direcção Geral dos Impostos…”.
Portanto, bem vistas as coisas o critério jurídico foi o mesmo: deve haver um juízo individualizado, que não prescinda da análise da situação concreta.
Para haver oposição neste tipo de análise, as situações concretas deveria ser substancialmente idênticas - funcionários numa situação que fosse genericamente igual, v.g. por pertencerem ao mesmo serviço ou a serviços equiparáveis.
Ora, os funcionários em causa encontravam-se em serviços muito diferentes.
- -no acórdão fundamento estava em causa um funcionário do Serviço de Finanças de S. Pedro do Sul.
- -no acórdão recorrido estava em causa um funcionário da ex- Junta de Crédito Público. As especificidades destes funcionários – como decorre da informação da Divisão de Gestão de Pessoal - decorriam, além do mais, do facto da sua “carreira”, após a transição, não estar contemplada no quadro de pessoal da DGCI. “Quer isto significar (pode ler-se na aludida informação) que com a publicação da lista nominativa apenas se previram os exactos lugares para concretizar a integração dos funcionários do organismo extinto nesta Direcção - Geral. Os lugares correspondentes a estas categorias não são, assim, contabilizados na dinâmica do quadro de pessoal destes Serviços”. Foi esta situação específica que, no essencial, levou o acórdão recorrido a entender que, no caso, não poderiam servir de referência as necessidades para o serviço da Direcção Geral, no seu conjunto.
Deste modo, e porque as situações de facto não são substancialmente idênticas, não pode falar-se em oposição ou contradição de decisões, com fundamento no julgamento diferente da mesma questão de direito.
Do exposto resulta que não deve admitir-se o presente recurso.
