0517/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Tendo sido pedida a prorrogação do prazo para a execução de uma obra (nos termos do n.º 4 do art.º 58 do DL 555/99, de 16/12, na redacção dada pelo Dec. Lei n.º 177/2001, de 4.6), constante do respectivo alvará de licença, ainda dentro do prazo de 10 meses fixado para esse fim, e, não tendo sido proferida decisão sobre esse pedido antes de emitido o acto que ordenou o embargo, a obra não podia ser embargada por estar a ser executada sem licença ou autorização, ou seja, com fundamento no disposto na alínea a) do n.º 1 do art.º 102.º do referido Dec. Lei n.º 555/99.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório O Presidente da Câmara Municipal de Sintra vem recorrer da sentença do TAF de Lisboa, de 30.1.08, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A…, SA , do seu despacho, de 24.10.03, que ordenou o embargo de uma obra de construção levada a cabo por esta empresa, por caducidade do respectivo licenciamento. Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: 1.ª- O presente recurso tem por objecto o acto praticado pelo Exmo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra em 24/10/03 e que decretou o embargo administrativo da obra da recorrente sita na … , freguesia de …, concelho de Sintra, e referente ao Proc. … . Porquanto, 2.ª- Aquela obra estava a ser executada com a respectiva licença caduca, ou seja, sem licença; 3.ª- Pelo que, nos termos do disposto no art.º 102° , n° 1, al. b), do Dec.-Lei n° 555/99 , de 16 de Dezembro, na redacção que lhe foi introduzida pelo Dec.-Lei n° 177/01, de 4 de Junho, é da competência do presidente da câmara municipal o embargo de obras de urbanização, de edificação ou de demolição, bem como quaisquer trabalhos de remodelação de terrenos, quando estejam a ser executados em desconformidade com o respectivo projecto ou com as condições do licenciamento ; 4.ª- Assim sendo, mal andou a douta sentença ora recorrida ao decidir como decidiu; Porquanto, 5.ª- Tal acto não padece de qualquer ilegalidade, nomeadamente de vício de violação de lei ou vício de forma por falta de audiência dos interessados ou por incongruente fundamentação; 6.ª- Não padece do vício de violação de lei, na medida em que era necessário à obra em causa a existência de licença válida para poder continuar a construir e 7.ª- Não padece do vício de forma por falta de audiência dos interessados, na medida em que sendo um os princípios conformadores de todo o direito administrativo, a verdade é que o mesmo comporta excepções. Ou seja, os casos de inexistência e de dispensa de audiência. 8.ª- Ora, estando nós, por um lado, perante obras ilegais e, por outro, perante uma diligência que é pela sua própria natureza urgente (tanto mais que existe a necessidade de uma rápida reposição de legalidade, designadamente o interesse público de ordenamento do território), não há lugar à audiência dos interessados; 9.ª- Sendo que tal acto encontra-se fundamentado na medida em que refere expressamente as circunstâncias em que se alicerçou a decisão de embargo e de não audiência dos interessados. Além de que, é jurisprudência corrente e unânime que um acto se encontra fundamentado, neste caso a não realização da audiência dos interessados, quando face ao seu teor expresso e ao contexto em que foi proferido, o recorrente fica a dispor de todos os elementos e de direito para acolher ou não, isto é, impugnar a decisão, o que é o caso. 10.ª- Em consequência determinar a anulabilidade, nos termos do disposto no art.° 135º do CPA . Até porque 11.ª- Face à matéria de facto dada como provada, e que aqui se dá por integralmente reproduzida para os devidos efeitos legais, nenhum, na nossa modesta opinião, dos três vícios deverá proceder. Termos em que e nos demais de Direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente recurso, tudo com as legais consequências. Não foi apresentada contra-alegação. O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer: "O Presidente da Câmara Municipal de Sintra recorre da decisão do TAF de Lisboa que, julgando procedente o recurso contencioso interposto por A… , SA, anulou o acto administrativo do embargo das obras, por si decretado, em 24.10.2003, a que se refere o processo de obras … , pedindo o seu provimento. Para tanto, em breve síntese, alega que: -a obra embargada estava a ser executada sem a respectiva licença, tendo sido embargada, nos termos do disposto no art.º 102.º n.º 1, al. b) do Dec. Lei n.º 555/99, de 16.12, na redacção do Dec. Lei n.º 177/01. -o acto recorrido não padece do vício de violação de lei, na medida em que era necessária à obra a existência de licença válida para poder continuar a construir. -não padece de falta de audiência prévia, pois que, estando perante obras ilegais e, perante uma diligência que é pela sua própria natureza urgente, não há lugar à audiência de interessados. -estando o acto recorrido fundamentado na medida em que refere expressamente as circunstâncias em que se alicerçou a decisão do embargo e de não audiência dos interessados. A Recorrente contenciosa, A… , SA, imputou ao embargo decretado - o acto recorrido - os vícios de forma, por falta de fundamentação, por preterição de audiência prévia e de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito. Entendeu-se, na sentença recorrida, que todos eles inquinavam o acto recorrido, anulando o acto impugnado. Sob a conclusão 9ª, alega o recorrente que o "acto encontra-se fundamentado na medida em que refere expressamente as circunstâncias em que se alicerçou a decisão de embargo e de não audiência de interessados". A sentença recorrida entendeu que o acto não estava fundamentado, por ser incongruente a fundamentação. Em síntese, fundamenta a incongruência, pelo facto, de, no auto de notícia que desencadeou a situação de embargo, dizer-se "que a recorrente não possui autorização para as obras, por caducidade da licença", e no decretamento de embargo, "refere-se que há desconformidade com o projecto ou condições de licenciamento". É sabido que, para que um acto esteja fundamentado é necessário que os seus fundamentos não sejam contraditórios, que sejam coerentes - n.º 2 do art.º 125.º do CPA . Ao invés do que se diz na sentença recorrida, o embargo foi decretado, porquanto, procedia-se "à execução de um edifício" ... sem que para o efeito estivessem tais acções autorizadas, de acordo com o previsto na alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 555/99 , de 16 de Dezembro ..." e, pelo facto de a licença ter caducado, em 30.06.03. Em nenhum passo, quer do auto de notícia, quer na informação sobre que recaiu o despacho recorrido, se refere que as obras estavam a ser executadas em "desconformidade com o projecto". Não se me afigura que o despacho recorrido careça de falta de fundamentação, por incongruência, quer se entenda que o embargo foi decretado, apenas, com o fundamento da falta de autorização - e existiria, apenas, um motivo - quer se entenda que foram dois os fundamentos. É notória, pois, a sua coerência. Procede, pois, tal conclusão. Sob a conclusão, 8.ª, alega o Recorrente que, "estando, nós, por um lado, perante obras ilegais e, por outro, perante uma diligência que é pela sua própria natureza urgente (tanto mais que existe a necessidade de uma rápida reposição de legalidade, designadamente o interesse público de ordenamento do território), não há lugar à audiência de interessados". Na informação sobre que recaiu o despacho recorrido, propunha-se: "Inexistência de audiência de interessados, nos termos da alínea a) do n.º 1 do art.º 103.º do CPA , aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91 , de 15 de Novembro, que foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 6/96 , de 31 de Janeiro, por se tratar de diligência, por natureza urgente, atenta a necessidade e o interesse público do ordenamento". A sentença entendeu não estar fundamentada a urgência na dispensa do procedimento de audição da recorrente, fundamentalmente, pelo facto de, "atendendo ao desenrolar dos trabalhos e envergadura deles, é permitido supor que seja deferida a prorrogação a não ser que algo haja de novo em contrário, que algo haja surgido que leve a pensar na revogação do licenciamento, o que não consta ter existido. E então, ficam os trabalhos inicialmente licenciados e por isso legais, suspensos, sem prazo certo, a aguardar decisão sobre o pedido de prorrogação". Ora, tendo em conta os fundamentos do embargo - que, na apreciação do seu carácter urgente, não se questiona se eram válidos ou não - está justificado que o embargo fosse urgente, por estar em causa o "interesse público do ordenamento" e a "rápida reposição da legalidade". Aliás, a justificar esse carácter urgente, note-se que o auto de notícia, a informação de que o despacho recorrido se apropriou e o próprio despacho recorrido, são da mesma data - 24.10.2003. Essa urgência, nos termos do disposto no n.º 1, alínea a) do art.º 103.º do CPA , determinou a inexistência da audiência do Recorrente. Procede, pois, a referida conclusão, 8.ª. Sob a conclusão, 2.ª alega o Recorrente que a obra estava a ser executada com a respectiva licença caduca, e que - conclusão 6ª - era necessária a existência de licença válida para poder continuar a construir. Conforme a matéria de facto apurada - alíneas f) e g) - o Presidente da Câmara de Sintra emitiu alvará de licença de construção, pelo prazo de 10 meses, em 30 de Agosto de 2002 - obra licenciada pela Câmara Municipal de Sintra - alínea a) - tendo sido pedida, em 23 de Maio de 2003, a prorrogação do prazo para a conclusão da obra com fundamento em que era impossível concluir a obra dentro do prazo concedido - alínea g). Nos termos do n.º 4 do art.º 58.º do Decreto-Lei n.º 555/99 , de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Dec. Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, "quando não seja possível concluir as obras no prazo previsto na licença ou autorização, o prazo estabelecido nos termos dos números anteriores pode ser prorrogado, a requerimento fundamentado do interessado ...". O acto recorrido - o do embargo das obras - recaiu sobre a informação a que se reporta a alínea k) da matéria de facto. Dessa informação consta que a obra licenciada estava a ser executada "sem que para o efeito estivessem tais acções autorizadas, de acordo com o previsto na alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º do Dec. Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro" e que a licença de construção havia caducado, em 30.06.03, e que o embargo se propunha considerando o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 102.º do mesmo Dec. Lei n.º 555/99. Ora, conforme a matéria de facto apurada - alínea f) - a obra embargada foi licenciada com alvará emitido em 30.08.02. Tendo sido pedida a prorrogação do prazo para a sua execução, ainda dentro do prazo de 10 meses fixado para esse fim, e, não tendo sido proferida decisão sobre esse pedido, antes do embargo, a obra não podia ser embargada por estar a ser executada sem autorização, ou seja, com fundamento no disposto na alínea b) do n.º 1 do art.º 102.º do referido Dec. Lei n.º 555/99. Daqui que se diga na sentença recorrida que "por um lado ... não tinha sido declarada a caducidade da licença ou autorização para a edificação em causa, e havia o pedido (sido) formulado atempadamente para prorrogação do prazo inicialmente concedido para conclusão dos trabalhos, e por isso não se verificar a situação da alínea a) do art.º 102.º do Dec. Lei n.º 555/99, e "por outro lado não está factualmente retratada situação que configure a previsão da alínea b) do n.º 1 do citado art.º 102.º, nem demonstrada a situação da alínea a)". Improcedem, assim, as conclusões, 2.ª e 6.ª. Improcedendo tais conclusões, o recurso não merece provimento." Colhidos os vistos, cumpre decidir. II Factos Matéria de facto dada como assente no TAC: A Câmara Municipal de Sintra licenciou a construção de edifício sito no …da …, em …, destinado a comércio e habitação (3 lojas e 27 habitações), com 9 pisos, através do processo … , pelo que a então titular do lote de terreno, "B…, Lda", munida do necessário alvará de licença de construção, deu inicio à execução da obra; Tal obra viria a ser embargada pelo Tribunal Judicial da Comarca de Sintra numa acção movida pela CP, Caminhos de Ferro Portugueses, EP, porém, em sede de recurso, o Tribunal da Relação de Lisboa anulou todo o processado posterior ao despacho saneador; Até ser proferida tal decisão a obra esteve totalmente paralisada, tendo como consequência a impossibilidade da "B…, Lda" concluir a edificação dentro do prazo da vigência da licença de construção. Requereu que lhe fosse concedido prazo para o efeito, tendo tal requerimento merecido deferimento por parte da autarquia. Foi emitido parecer no sentido de que deveria ser concedido o prazo de 10 meses para conclusão da obra, acrescidos de 24 meses para acabamentos. Acabou por ser emitido alvará de licença de construção pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal de Sintra, pelo prazo de 10 meses, em 30 de Agosto de 2002 - doc. 3 a fls. 16 deste e instrutor; Com fundamento em que era impossível concluir a obra dentro do prazo que foi concedido para o efeito, a recorrente, em 23 de Maio de 2003 , pediu a prorrogação do prazo da licença emitida, invocando e explanando os motivos para tal pedido - doc. 4 a fls. 17-20 destes e instrutor; Datado de 24.10.2003, foi lavrado "Auto de Notícia por Contra-ordenação" no qual se refere, além do mais, que a recorrente "... está a executar a construção de um edifício sem autorização administrativa, com a área de implantação aproximada de 543, 70 m2 ( ...) a licença de construção caducou em 30.06.2003, Processo camarário n° …." - doc. 5 destes, a fls. 23, e instrutor; Desse mesmo dia 24.10.2003 consta informação de "Visitado o local, verificou-se que está a ser executado um edifício sem autorização administrativa, tendo a licença de construção caducado em 30-06-2003. II Nesta data a construção encontra-se na fase de fundações e início de execução de pilares. Pelo exposto, propomos o embargo administrativo da obra. II Processo Camarário n° …, em nome de A…, S.A. no local de …, … " - mesmo doc. 5 a fls. 22; Sobre o que foi aposto parecer de "Concordo com o proposto embargo. Ao Gabinete de Apoio Jurídico e de seguida à Consideração do Sr. Presidente" - mesma data e mesmo doc. Foi de seguida e no mesmo dia produzida "Informação-Proposta nº 231/03", de: «Na sequência da proposta de embargo da Divisão de Fiscalização Técnica datada de 24/10/03 e, nos termos do auto de notícia elaborado em 24/10/03, verificou-se, após visita ao local, que no … da …., freguesia … , se procede à execução de um edifício. Com uma área de implantação aproximada de 543, 70 m2 (nove pisos mais sótão pela A…, SA, com residência habitual na Rua …, nº…, freguesia de Algueirão, Mem Martins, sem que para o efeito estivessem tais acções autorizadas, de acordo com o previsto, na alínea c) do n° 3 do artigo 4° do Decreto-Lei n° 555/99 , de 16 de Dezembro, com as alterações do Decreto-Lei n° 177/01, de 04 de Junho, /// Mais se informa que, de acordo com a informação técnica, datada de 24/10/03, a licença de construção caducou em 30/06/03, encontrando-se a obra na fase de fundações e início de execução de pilares; /// Face ao exposto, e considerando o disposto na alínea b) do n° 1 do artigo 102° do Decreto-Lei n° 555/99 , de 16 de Dezembro, com as alterações do Decreto-Lei n° 177/01, de 04 de Junho, julga-se propor: //1. embargo da obra sita na morada supra referida, como todas as notificações e diligências a que se referem os nºs 2 e seguintes preceito legal; ///2. Inexistência de audiência dos interessados, nos termos da alínea a) do n° 1 do artigo 103° do CPA , aprovado pelo Decreto-Lei n° 442/91 , de 15 de Novembro, que foi alterado pelo Decreto-Lei n° 6/96 , de 31 de Janeiro, por se tratar de diligência, por natureza urgente, atenta a necessidade de rápida reposição da legalidade e o interesse público de ordenamento. /// Assim deverão ser notificados do embargo o responsável pela direcção técnica da obra, titular da licença e o proprietário do imóvel; conforme Despacho n° 102-P/02 de 18/09/02 // O embargo obriga à suspensão imediata dos trabalhos de execução da obra, conforme o previsto nos n.ºs 1 e seguintes do artigo 103° do Decreto-Lei n° 555/99 , de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 177/01, de 04 de Junho. // A ordem de embargo caduca se não for proferida decisão que defina a situação jurídica da obra com carácter definitivo ou no termo do prazo estipulado para o efeito, que desde já se fixa no prazo de um ano»» doc. 5 a fls. 25-26 destes e instrutor. Sobre a mesma informação foi aposto o despacho de "Embargue-se. 2003.10.24", pelo Sr. Presidente da Câmara. Em sequência foi emitido "Mandado para Embargo n° 58/03", relativo ao Processo … do seguinte teor: ««Nos termos do estipulado no Art. 102° do D.L. n° 555/99 de 16/12, na redacção dada pelo D.L. n° 177/01 de 04/06, com o Art. 66° do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL. n° 442/91 de 15/11 e revisto pelo D.L. n° 6/96 de 31/01 e através do técnico da Divisão de Fiscalização Técnica nomeado para o efeito, fica V. Exa. notificado do embargo administrativo da obra, titulada pelo processo … nos termos dos artigos 102°, 103° e 104° do D.L. n° 555/99, em nome de A…, SA., sita …,…, Freguesia de …, Concelho de Sintra, de acordo com o despacho do Senhor Presidente da Câmara, datado de 03/10/24 com os fundamentos de facto e de direito constantes das informações anexas. // Cumpra-se, observadas as formalidades legais. // Sintra, 28 de Outubro de 2003.»» - doc. 5 a fls. 27; A 29.10.2003 foi cumprido o mandado, com notificação do mesmo e produção do "auto de Embargo - mesmo doc. 5 a fls. 29 e 29 destes e instrutor; Até esta data ainda não havia sido produzida qualquer decisão quanto ao pedido de prorrogação do prazo mencionada em g) supra. III Direito A sentença recorrida anulou o despacho impugnado sustentada na procedência de todos os vícios invocados pela interessada no recurso contencioso - vício de forma por falta de fundamentação, preterição de audiência prévia e violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito. Relembre-se que esse despacho se traduziu na determinação de um embargo de uma obra de construção com fundamento, apenas , no facto de a licença de construção oportunamente concedida estar caducada (sublinhe-se que o recorrente em momento algum põe em causa o conteúdo da matéria de facto dada como provada e não estar factualmente retratada qualquer situação que configure a previsão da alínea b) do n.º 1 do art.º 102 do DL 555/99 , de 16.12, na redacção do Dec. Lei n.º 177/01, de 4.6, pese embora ver-se citada essa norma no acto). Sucede, todavia, que esse fundamento essencial do acto impugnado estava errado, como, de resto, se decidiu. Vejamos. O acto que ordenou o embargo foi proferido a 24.10.03 ( alínea l) da matéria de facto). O alvará que materializou o licenciamento construtivo em apreço nos autos - pelo prazo de 10 meses - foi emitido pelo recorrente em 30 de Agosto de 2002 É a data do alvará que determina o início da contagem do prazo – nº 2 do art.º 58. , sendo válido - como dele expressamente consta, fls. 18 dos autos - até 30 de Junho de 2003 ( alínea f) ). No entanto, "Com fundamento em que era impossível concluir a obra dentro do prazo que foi concedido para o efeito, a recorrente, em 23 de Maio de 2003 , pediu a prorrogação do prazo da licença emitida, invocando e explanando os motivos para tal pedido - doc. 4 a fls. 17-20 destes e instrutor" ( alínea g) ), sendo certo que nem no momento da prolação do acto recorrido nem, tão pouco, no momento da emissão da sentença tal pedido havia sido apreciado. Ora, de acordo com o disposto no n.º 4 do art.º 58º do DL 555/99 , de 16.12, na redacção dada pelo Dec. Lei n.º 177/2001, de 4.6, " quando não seja possível concluir as obras no prazo previsto na licença ou autorização, o prazo estabelecido nos termos dos números anteriores pode ser prorrogado, a requerimento fundamentado do interessado ...", de modo que ao apresentar, tempestivamente (antes de verificada a caducidade), o pedido de prorrogação a recorrida respeitou a faculdade que a lei lhe concedia, impedindo a consumação da caducidade até que a recorrente se pronunciasse sobre o pedido formulado. Pronúncia que inexistia no momento do acto recorrido - é o que nos dizem os factos provados - sendo de realçar que a tal pedido se aplicava não só o disposto no art.º 9 do DL 555/99 , de 16.12, na redacção do Dec. Lei n.º 177/2001, de 4.6, como também o preceituado no art.º 108º do CPA . Portanto, como muito justamente assinala o Magistrado do Ministério Público no seu parecer, "Tendo sido pedida a prorrogação do prazo para a sua execução, ainda dentro do prazo de 10 meses fixado para esse fim, e, não tendo sido proferida decisão sobre esse pedido, antes do embargo, a obra não podia ser embargada por estar a ser executada sem autorização" (ou licenciamento), com fundamento no disposto no n.º 1 do art.º 102 do referido DL 555/99 . Sendo assim, o despacho que ordenou o embargo era manifestamente ilegal, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, não podendo subsistir na ordem jurídica, tal como se decidiu. A verificação desta ilegalidade substantiva prejudica a apreciação dos restantes vícios imputados à decisão recorrida, vícios situados no âmbito do procedimento e da forma. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 2 de Outubro de 2008. – Rui Botelho (relator) – Pais Borges – Freitas Carvalho .