0871/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Director Regional do Ambiente possui competência própria, mas não exclusiva, para exercer os poderes a que se refere, em especial, o art. 89º do D-L nº 46/94, de 22.2, pelo que, na ausência de delegação de competência, dos seus actos cabe recurso hierárquico necessário para o Ministro do Ambiente e só da decisão deste - expressa ou tácita - recurso contencioso.

II- Não obsta a essa conclusão a circunstância de a DRARN gozar de autonomia administrativa.

III- O recurso hierárquico necessário não colide com o preceituado no art. 268º, nº 4, da C.R.P., salvo se a lei que o rodear de obstáculos que redundem, na prática, na supressão ou restrição do acesso à via judiciária.

IV- Além do mais, o recurso hierárquico constitui um instrumento precioso colocado à disposição dos particulares, proporcionando-lhes um meio impugnatório acessível, gratuito, e que lhes assegura a paralização temporária dos efeitos da decisão, graças ao efeito suspensivo de que, quando necessário, está dotado - art. 170º do CPA - além de que faculta o controlo do mérito das decisões à luz da oportunidade e da conveniência, e não apenas da legalidade.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A. .. e ... recorrem da sentença do T.A.C. do Porto que rejeitou liminarmente o recurso contencioso dos despachos de 26.6.02 do Director-Geral do Ambiente e Ordenamento do Território-Norte que lhes ordenaram a demolição de construções localizadas no lugar da ..., ...,

A rejeição fundou-se no facto de os actos em causa não serem actos lesivos e como tal recorríveis, em virtude de estarem sujeitos a recuso hierárquico necessário para o Ministro do Ambiente e Ordenamento do Território.

Nas alegações apresentadas, os recorrentes enunciaram as seguintes conclusões:

“A) O presente recurso contencioso de anulação foi rejeitado com fundamento na irrecorribilidade do acto recorrido por falta de definitividade vertical do mesmo e, consequentemente, a falta de lesividade dos direitos dos recorrentes:

B) Porém, a melhor doutrina – e que, como tal, a nosso ver, deverá ser aplicada – é aquela que segundo a qual o acto administrativo do Director Regional que, ao abrigo do disposto no artigo 8º e 89 do Decreto-lei 46/94, de 22 de Fevereiro, ordena a demolição de construção, apenas cabe recurso hierárquico facultativo, nunca recurso hierárquico necessário;

C) Em primeiro lugar, para a defesa da recorribilidade contenciosa do acto administrativo, afigura-se como essencial o facto de estarmos na presença do exercício de competência própria e (também) exclusiva do Director Regional, expressamente consagrada e cometida aos Directores Regionais pelo artigo 89º do DL 46/94, de 22 de Fevereiro;

D) À conclusão a que se chega não é alheio o facto de não se vislumbrar no nosso ordenamento jurídico norma legal que confira ao Ministro do Ambiente igual poder decisor sobre a mesma matéria – a qual, em sede de reexame, lhe permitisse substituir-se àquele (o Director regional) – e que, por sua vez, imponha a obrigatoriedade de interposição de recurso hierárquico necessário para o Ministro;

E) Em segundo lugar, no sentido de recusar a irrecorribilidade contenciosa do acto recorrido, não deverá deixar de atender-se à natureza dos serviços da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território enquanto serviços desconcentrados dotados de autonomia administrativa (cfr. n.º 1 do artigo 1º do DL 127/2001).

F) Uma vez que a Lei não confere expressamente ao Ministro a competência concreta para praticar o acto administrativo objecto de recurso contencioso – pelo contrário, confere-a directamente ao Director Regional – e nada adiantando a Lei acerca do concreto modelo de impugnação (designadamente, pelo condicionamento à abertura da via judicial, à prévia interposição de recurso hierárquico necessário), estamos claramente perante uma situação de competência exclusiva cometida ao Director Regional.

G) Assim, contrariando a tese acolhida na sentença objecto de recurso jurisdicional, o acto administrativo recorrido constitui acto (verticalmente) definitivo, executório, lesivo, por outras palavras, contenciosamente recorrível para efeitos do disposto no artigo 25º da LPTA.

H) De todo o modo, face a situações como esta, em que a natureza definitiva (ou não) dos actos dos Directores Regionais é alvo de profusa discussão doutrinal e jurisprudencial (sem que, contudo, como se demonstrou, se chegue a uma solução consensual), sempre o direito à tutela jurisdicional efectiva, consagrado no artigo 268º n.º 4 da CRP, impunha (e impõe), desde logo, a aceitação e julgamento das questões de fundo subjacentes ao presente recurso contencioso”.

O Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

“As Direcções Regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, dotados de autonomia administrativa, dependem do respectivo Ministro e são dirigidas por um director regional, equiparado, “para todos os efeitos legais” a director-geral – Cfr. Art. 1; nºs 1 e 3 e Artº 4º, ambos do Decreto-Lei nº 127/2001, de 17/4 e Art.s 2º e 12º do Decreto-Lei nº 120/2000, de 4/7.

Constitui jurisprudência uniforme deste STA que a competência dos directores-gerais é própria mas não exclusiva, pelo que dos seus actos cabe recurso hierárquico necessário para abertura da via contenciosa, em conformidade com a regra geral de que os órgãos subalternos não detêm competência para a prática de actos definitivos, sem prejuízo, porém, de atribuição de competência exclusiva por força de lei ou por acto de delegação de competência – Entre outros, os Acs do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 19/6/01, rec. 43961; de 13/4/00, rec. 45404; de 9/12/98, rec. 37985 e de 15/1/97, rec. 37428.

Ora, no caso em apreço não deriva expressa e inequivocamente da lei, em particular do Artº 89’ do Decreto-Lei nº 46/94, de 22/2, como pretende o recorrente, a competência exclusiva da autoridade recorrida para a prática dos actos impugnados.

Por outro lado, o preceito não exclui também o modelo de desconcentração relativa, vigente na administração directa do Estado e expresso no Art. 199; al. d) da CRP, em que “superior e subalterno têm atribuições comuns, os poderes hierárquicos existem independentemente de qualquer previsão legal expressa (princípio dos poderes hierárquicos inerentes) e o superior hierárquico só está impedido de os exercer se houver lei que expressamente o proíba” – Cfr. Ac. STA de 20/11/02, rec. 467/02, citando o Ac do Pleno de 15/!O/02, rec. 45917 e Paulo Otero in “Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, pág. 381.

Este entendimento não parece prejudicado pelo facto de as DRAOT gozarem de autonomia administrativa, em termos, aliás, absolutamente iguais a todos os demais serviços do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território (Art.º 2º do Decreto-Lei nº 120/2000, de 4/7), como constitui jurisprudência dominante deste STA, em situações similares – Acs de 22/5/03, rec. 506/03; de 20/11/02, rec. 467/02; de 8/5/02, rec. 47279; de 2/5/02, rec. 47947; de 29/11/01, rec. 40865; de 8/2/01, rec. 45669 e de 24/11/99, rec. 43961. - da qual não se descortinam razões para divergir, designadamente em face do Ac. deste STA, de 19/2/03, rec. 041160, em que pronúncia diferente nesta matéria assentou na consideração da natureza urgente e cautelar do acto impugnado.

Pelo exposto, rejeitando o recurso contencioso por falta de definitividade vertical dos actos do Director Regional da DRAOT-Norte, a sentença recorrida fez, em nosso parecer, correcta interpretação e aplicação de Lei, devendo, em consequência, negar-se provimento ao recurso dela interposto”.

- II -

São os seguintes os factos com interesse para a decisão, que a sentença deu como assentes:

1. A recorrente é legítima proprietária e possuidora de uma construção em pedra, com logradouro, sita no lugar da ..., ..., ...;

2. O recorrente é legítimo proprietário e possuidor de uma outra construção de pedra, construída em 1954, implantada no logradouro propriedade da recorrente;

3. Por ofícios n.º 6990/DSLCN e n.º 6991/DSLCN de 26.06.2002, ambos da autoria do Director Regional, da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território, foram os recorrentes notificados, que com fundamento nos art. 8º e 89º do Dec. Lei n.º 46/94, de 22 de Fevereiro, para proceder à demolição da construção em causa, até ao próximo dia 3 de Setembro de 2002, deixando o terreno na situação primitiva, sob pena de a mesma ser efectuada por esta Direcção Regional, nos termos no n.º 9 do art. 89º do citado diploma.

4. Os recorrentes vieram intentar o presente recurso contencioso de anulação em 02 de Setembro de 2002”.

- III -

A questão a resolver no presente recurso jurisdicional é unicamente a de saber se os actos do Director-Geral do Ambiente e Ordenamento do Território-Norte que ordenaram a demolição das construções dos recorrentes são ou não lesivos e recorríveis contenciosamente. Consoante a resposta que for dada a esta interrogação, a decisão recorrida de rejeitar o recurso por o acto impugnado estar sujeito a recurso hierárquico necessário haverá de ser confirmada ou revogada.

Defendem os recorrentes que o Director Regional autor dos actos possui competência exclusiva para os praticar, que nenhuma lei atribui essa competência ao Ministro do Ambiente, pelo que os despachos em causa eram verticalmente definitivos e o recurso hierárquico que cabia só podia ser meramente facultativo, Esta solução seria, de resto, a única consentânea com a tutela jurisdicional efectiva assegurada pelo art. 268º, nº 4, da C.R.P.

Não é, porém, essa a resposta que a Jurisprudência deste Supremo Tribunal vem dando a tal questão.

Nos Acs. de 24.11.99 (Pleno), 2.5.02, 8.5.02, 9.5.02, 5.6.02, 20.11.02, 20.11.02, 22.5.03, resp. processos nºs 43.961, 47.947, 47.279, 48.272, 442/02, 467/02 e 506/03, decidiu-se que a competência do Director Regional do Ambiente para a prática desta sorte de actos não é exclusiva, mas simplesmente uma competência própria, estando, por conseguinte, os mesmos sujeitos a recurso hierárquico necessário – e não a recurso contencioso.

Efectivamente, constitui igualmente Jurisprudência uniforme deste S.T.A. que, dum modo geral, a competência dos directores-gerais não é uma competência exclusiva, dada a sua natureza de órgãos subalternos. Essa competência pode, porém, ser-lhes atribuida, em termos inequívocos, pela lei, assim como lhes pode ser feita, com base na mesma lei, delegação de poderes para a prática de certos actos – v. a doutrina dos Acs. do Pleno da secção de 15.1.97, proc.º nº 37.428, 9.12.98, proc.º nº 37.985, 13.4.00, proc.º nº 45.044, e 19.6.01, proc.º nº 43.961.

Ora, no caso concreto, nenhum preceito da lei aplicável – os arts. 8º e 89º do Dec-Lei nº 46/94, de 22.2 – resulta que ao órgão em questão tenha sido cometida uma competência exclusiva, que afaste a competência do Ministro seu superior hierárquico.

E não precisa a lei de dizer expressamente – como pretendem os recorrentes – que o Ministro possui, em concreto essa competência, pois na nossa ordem “superior e subalterno têm atribuições comuns, os poderes hierárquicos existem independentemente de qualquer previsão legal expressa (princípio dos poderes hierárquicos inerentes) e o superior hierárquico só está impedido de os exercer se houver lei que expressamente o proíba” – cf. Ac. do S.T.A. de 20.11.02, proc.º nº 467/02, citando Paulo Otero, in Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, p. 381.

No Ac. deste S.T.A. de 9.10.02, proc.º nº 48.011, e no de 18.12.02, proc.º nº 48.260 (citando o anterior), escreveu-se o seguinte:

“Com efeito, a hierarquia é um princípio estruturante da organização administrativa, constituindo a essência do próprio sistema. É através da hierarquia que se ordenam e distribuem as competências no seio da Administração Pública, é por seu intermédio que se estabelece o relacionamento entre os órgãos e agentes ao serviço da função pública (cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., vol. I, p. 632 e segs.).

Por outro lado, e por força da Constituição (arts. 182º e 199º, al. d)) a administração directa do Estado tem necessariamente como órgão de cúpula o Governo, pois é ele o seu “órgão superior”, a quem incumbe “dirigir os serviços” e “a actividade” da Administração.

[...]

Não é, por isso, aceitável que se diga que a falta de previsão na lei de qualquer recurso administrativo é indicador relevante da vontade legislativa de o excluir.

[...]

Finalmente, e regressando de novo ao plano dos princípios, convém recordar que a hierarquia administrativa não é somente uma forma de organização administrativa que visa o aperfeiçoamento da actividade administrativa, pela unidade e harmonia que consegue; colateralmente, ela também garante os administrados contra as ilegalidades praticadas pelos serviços, através da faculdade revogatória de que dispõe o superior sobre os actos do subalterno (vide CUNHA VALENTE, A Hierarquia Administrativa, p.19 e segs.).

Também não colhe o argumento de que a DGARN (Direcção-Geral do Ambiente e Recursos Naturais) se acha dotada de autonomia administrativa.

Na esteira de variadíssimos decisões deste Supremo Tribunal, deve entender-se que a autonomia administrativa, quando desacompanhada da outorga de personalidade jurídica pública, não significa a capacidade de praticar, generalizadamente, actos verticalmente definitivos.

Concretamente no tocante à DRARN, entendeu-se que ela abrange tão somente o poder de, na restrita vertente contabilístico-financeira da respectiva gestão corrente, decidir em matéria de realização e pagamento de despesas – cf. Ac. de 20.11.02, proc.º nº 467/02.

Para atingir tal conclusão, este Acórdão ponderou o seguinte:

Nesta questão é transponível para o regime do DL nº 190/93 a solução perfilhada já por este Supremo Tribunal no acórdão de 1998.07.01 – recº nº 40 170 no qual se decidiu que (i) a referência à autonomia administrativa visou apenas a aplicação ao serviço em causa da reforma da contabilidade pública operada pela Lei nº 8/90 de 20.2 e regulamentada pelo DL nº 155/92 de 28/7, que estabeleceu o regime de autonomia administrativa para os serviços e organismos da Administração Pública e que (ii) "a definitividade e executoriedade que essa reforma atribuiu aos actos de gestão corrente praticados pelos serviços e organismos da Administração, "traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento", respeita apenas à vertente financeiro-contabilística dessa actividade."

O sentido prevalente da lei é, portanto, o de que no DL nº 190/93, de 24.5 se fixa um regime de mera desconcentração relativa com persistência de hierarquia, mas com atribuição, ao dirigente máximo das DRARN do poder de praticar actos administrativos definitivos e executórios de autorização e pagamento de despesas, no âmbito da gestão corrente. Em todas as outras matérias, os actos do director regional não se desviam da regra do nosso ordenamento de que, no exercício de competência própria separada, o subalterno não pratica actos verticalmente definitivos.

Esta é a interpretação que, com apoio literal, salvaguarda o sentido normativo útil da norma enquanto concede autonomia administrativa, sem pôr em causa, em absoluto, a relação de hierarquia que a lei quis preservar.

Acrescente-se, finalmente, que do nº 4 art. 268º da C.R.P. nada é possível retirar contra esta posição.

Tal como vem sendo afirmado em numerosos arestos deste Supremo Tribunal, com o apoio da Jurisprudência do Tribunal Constitucional, a exigência de prévia impugnação hierárquica, como condição necessária da abertura da via contenciosa, não contraria, por princípio, o disposto neste preceito. Ela não será inconstitucional quando se traduza em mera regulamentação do exercício do direito de recurso contencioso, que por si só não inviabiliza, nem restringe, a previsão de vias administrativas de impugnação necessária. A garantia da tutela jurisdicional efectiva será atingida, isso sim, se a lei vier a rodear tais meios de obstáculos que redundem, na prática, na supressão, restrição ou privação do acesso à via judiciária – o que não é, manifestamente, o caso dos autos. Neste sentido, v. os Acs. deste S.T.A. de 6-2-03, proc.º nº 1865/02, de 21-5-92 – Rec. 30391, de 29-10-92 – Rec. 30043, de 16-2-94 – Rec. 32904, de 1-3-95 – Rec. 34640, de 3-2-96 (Pleno) – Rec. 41608, de 7-3-96 – Rec. 39216, de 21-3-96 – Rec. 37078, de 7-5-96 (Pleno) – Rec. 32592, de 30-5-96 – Rec. 24392, de 4-6-96 – Rec. 34510, de 9-7-96 – Rec. 39983, de 9-7-96 – Rec. 38827, de 14-11-96 – Rec. 32132, de 25-6-98 – Rec. 43603, de 21-4-99 – Rec. 43002, de 12-5-99 – Rec. 44684, de 4-6-99 – Rec. de 4-2-99 – Rec. 44278, de 16-6-99 – Rec. 42290, de 9-11-99 (Pleno) – Rec. 45085, de 25-11-99 – Rec. 44873, de 2-12-99 – Rec. 45843, de 18-2-00 (Pleno) – Rec. 30307, de 2-3-00 – Rec. 45569, de 13-4-00 – Rec. 45398, de 23-5-00 – Rec. 45404, de 24-4-01 – Rec. 46794, de 3-5-01 – Rec. 46888, de 19-6-01 – Rec. 43961, de 29-6-01 (Pleno) – AD 478, de 18-4-02 – Rec. 46058, de 24-10-02- Rec. 820/02-11 e de 5-12-02 – Rec. 194/02-11 e, do Tribunal Constitucional, os seus Acs. de 24-3-87, in BMJ, 375, a pág. 317, de 20-3-96 – Ac. nº 499/96, nº 124/200, de 23-2-00, in DR, I Série, de 24-10-00 e nº 356/2000, de 5-7-00, in DR, II Série, de 10-11-00. Esta é, também, a posição defendida por Rogério Soares, in "O acto administrativo", in "Scientia Juridica", Tomo XXXIX, 1990, nº 5, 2/3, a págs. 25 e seguintes, José Casalta Nabais, in "Cadernos de Justiça Administrativa", nº 17, a págs. 40, M. Esteves de Oliveira, P. Gonçalves e P. Amorim, in "Código do Procedimento Administrativo", 2ª edição, a págs. 744 e Freitas do Amaral, in "O projecto do Código de Contencioso Administrativo" – Scientia Jurídica XLVI, 1992, a pág. 17.

O recurso hierárquico apenas retarda, sem o comprometer, o direito de recurso contencioso. Nas palavras daquele primeiro aresto, “a sujeição das recorrentes à via administrativa prévia não significa mais do que compasso de espera de solução administrativa por prazo razoável, não existindo, por isso, aqui, um qualquer tipo de denegação de controlo jurisdicional, o qual só surgiria se existisse um verdadeiro periculum in mora [...]E isto, desde logo, por não ser de considerar como demasiado longo o prazo regra fixado para os meios de impugnação administrativa necessários. Acresce que, na ausência de decisão expressa de tais meios, quando accionados pelos interessados, estes sempre poderiam aceder à via contenciosa mediante a impugnação do acto silente que se tivesse formado

Nada despicienda é também a consideração de que o recurso hierárquico é um instrumento precioso colocado à disposição dos particulares, vindo efectivamente proporcionar-lhes um meio impugnatório acessível, gratuito, e que lhes assegura a paralização temporária dos efeitos da decisão, graças ao efeito suspensivo de que, quando necessário, está dotado – art. 170º do CPA. Nada de desprezar é ainda a circunstância de facultar o controlo do mérito das decisões à luz da oportunidade e da conveniência, e não apenas da legalidade.

Em face do exposto, improcede a matéria de todas as conclusões da alegação dos recorrentes.

Bem andou, pois, o juiz a quo em rejeitar o recurso contencioso, uma vez que este tinha como alvo acto administrativo não lesivo, por falta de definitividade vertical.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelos recorrentes.

Taxa de justiça: 250,00 €

Procuradoria: 125,00 €

Lisboa, 3 de Março de 2004

J Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos –Abel Atanásio