0421/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Qualquer dos comproprietários tem legitimidade para requerer licenças ou autorizações de obras, ao abrigo dos poderes de administração que a todos cabem, por igual, salvo convenção em contrário (arts. 1407º e 985º do Código Civil) – sendo ilegal o acto camarário que imponha a intervenção de todos e indefira liminarmente o pedido.

II- Mas da aceitação liminar desses pedidos, bem como do seu eventual deferimento, não advém para a esfera jurídica do requerente nenhum benefício no plano do direito privado, podendo a maioria dos consortes opor-se a que a obra seja realizada.

III- Nos termos do art. 60º do D-L nº 555/99, de 16.12, as edificações construídas ao abrigo do direito anterior não são afectadas pela superveniência de leis ou regulamentos, e a licença ou a autorização para obras de reconstrução e alteração não pode ser recusada com base nessas normas, se aquelas não agravarem a desconformidade com as normas em vigor, ou resultem na melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Subsecção:

- I –

A. .. recorre da sentença do T.A.C. de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso do despacho de 28.11.01 do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE OURÉM que lhe indeferiu um pedido de autorização de obras de arranjo exterior de um edifício, sito na ..., Fátima.

Nas suas alegações a recorrente enuncia as seguintes conclusões:

“A) A douta sentença recorrida omitiu dar como provados os factos vertidas nos artigos 8.º a 14.º da petição de recurso, não obstante estarem provados por documento;

B) A douta sentença recorrida aplicou o artigo 1405º, nº 1, do Código Civil, preceito que é inaplicável in casu, tendo violado, por desaplicação os artigos 2079.º e 2087º do Código Civil ou, pelo menos e sem conceder, os artigos 1407º, n.º 1 e 985º do mesmo diploma legal;

C) A douta sentença recorrida, ao louvar-se no artigo 45.º do PUF, violou o disposto no artigo 60.º, nºs 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Julho”.

A recorrida contra-alegou, defendendo a manutenção da sentença.

O Ministério Público é de parecer que o recurso não merece provimento.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.

- II –

A sentença deu como provados os seguintes factos:

1º Por requerimento entrado nos serviços da Câmara Municipal de Ourém em 2001/11/09 a recorrente, na qualidade de proprietária, requereu autorização para proceder à realização das seguintes obras no prédio rústico sito na Av. ..., na localidade de ..., Fátima, descrito na C.R.P. sob o nº ... e inscrito na matriz com o art. 12482:

- espaço exterior calcetado e de estacionamento, criando zonas ajardinadas

- recuperação de algum do reboco em mau estado nas fachadas e dar nova pintura

- recuperação das fossas e canalização do esgoto para a caixa de visita do colector existente

2º O artigo matricial urbano nº 2287 da freguesia de Fátima tem como titular do rendimento ..., residente na Av.

3º A inscrição ... da C.R.P. de Ourém, freguesia de Fátima, respeita ao prédio rústico Covas Grandes, sito na ..., composto de terra de semeadura.

4º Da certidão consta a ap. 09/660218 – aquisição de 1/3 a favor de ..., casado com A..., e a ap. 09/20001016 – aquisição de 1/3 a favor de ..., casado com A..., tendo sido recusada a inscrição de aquisição pela ap. 10/20001016.

5º No processo 35/1967 foi concedido alvará de licença sanitária a A... para explorar um estabelecimento de casa de pasto, sito na ..., Fátima, a confrontar de norte com ..., sul com caminho público, nascente com variante da estrada nacional e poente com

6º No processo 15/1975 foi concedido o alvará de licença sanitária a A... para explorar uma taberna sita na ..., Fátima, a confrontar do norte com ..., sul com caminho público, nascente com variante da estrada nacional nº 356 – Av. ... e poente com

7º No processo 255/95 foi concedido a A... o alvará de licença 188/95, para realizar obras de construção de muro de vedação em prédio situado em Fátima.

8º Em 2001/11/22 o Gabinete Jurídico da Câmara Municipal de Ourém prestou a seguinte informação:

“A natureza jurídica do prédio cuja intervenção se requer não é clara: se por um lado a memória descritiva e as peças desenhadas se reportam a um prédio urbano ... a certidão predial com a qual se pretende legitimar a intervenção reporta-se a um prédio rústico denominado de Covas Grandes ... ... a requerente não figura como titular do prédio, quanto muito presume-se que seja co-titular de 1/3 da inscrição registada sob a cota G-4.

... acresce que sendo a requerente co-titular de 1/3 alguém será co-proprietário dos restantes 2/3

Nos termos do disposto no Código Civil sobre a compropriedade (art. 1405º) os co-proprietários exercem em conjunto os seus direitos sobre a propriedade de que são titulares.

... a requerente não se nos configura como parte legítima no presente pedido, sendo que a natureza do prédio descrito na certidão predial também não condiz com a natureza do prédio cuja intervenção urbanística se requer”.

9º Em 2001/11/26 os serviços camarários informaram que além da questão da legitimidade o pedido violava o PUF (art. 45º do Regulamento).

10º Por despacho de 2001/11/28 a autoridade recorrida rejeitou o pedido por a recorrente não ser parte legítima para formular o pedido e este violar o PUF (art. 45º do Regulamento).

- III –

O acto recorrido indeferiu (“rejeitou liminarmente”) um pedido de “autorização” formulado pela recorrente para fazer obras de arranjo exterior de um edifício. Fundamentou-se em duas razões, a saber: falta de legitimidade do interessado para o pedido e violação do art. 45º do Regulamento do P.U.F.. A falta de legitimidade derivaria do facto de não se comprovar a propriedade do prédio, mas quando muito a co-titularidade, situação em que são os comproprietários (todos) a exercer conjuntamente os seus direitos (art. 1405º do C. Civil).

A sentença recorrida decidiu-se pela não anulação deste acto, sancionando o entendimento da autarquia.

A recorrente insurge-se contra a sentença, argumentando esquematicamente da seguinte forma: (i) a sentença deixou de especificar factos importantes, que levariam a ter de considerar a recorrente meeira nos bens do casal e além disso cabeça de casal de herança indivisa; (ii) a situação existente não é de compropriedade, mas de herança indivisa, pelo que naquela qualidade de cabeça de casal dispunha de legitimidade para praticar actos de administração da herança que compreendiam as obras peticionadas; (iii) o art. 45º do Regulamento do PUF é inaplicável ao caso dos autos, por estar afastada pelo art. 60º do Dec-Lei nº 555/99, de 16.12.

A primeira linha argumentativa improcede claramente.

A alegação dos factos contidos nos artigos 8º a 14º da petição de recurso enfrentou a impugnação especificada por parte do recorrido, tal como consta do nº 23º da contestação, a fls. 62. Logo, não poderiam tais factos dar-se como provados. Nenhuma rectificação há, pois, a fazer. Aliás, convém notar que, estando em causa a apreciação da legalidade do acto camarário quando não reconheceu à recorrente legitimidade à vista dos documentos instrutórios por ela juntos ao processo, o recurso contencioso só deverá jogar com os elementos de que o mesmo órgão dispôs para proferir semelhante decisão, e não doutros que, caso tivessem sido oportunamente carreados para o processo, podiam ter propiciado decisão diferente.

Vejamos agora a questão da legitimidade para o procedimento administrativo (não confundir com a legitimidade activa para o presente recurso contencioso, que não está posta em causa, e que advém à recorrente de ter intervindo no procedimento e aí ter visto indeferido um pedido que formulou à Administração Pública).

Nos termos do art. 14º do Dec-Lei nº 445/91, de 20.11, do pedido de licenciamento deve além do mais constar “a indicação da qualidade de proprietário, usufrutuário, locatário, titular do direito de uso e habitação, superficiário ou mandatário”.

Concomitantemente, o Dec-Lei nº 555/99, de 16.12 (Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação) estabelece, no seu art. 9º, nº 1, que do requerimento escrito que dá início aos procedimentos nele previstos devem constar “(…) a indicação da qualidade de titular de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realizar a operação urbanística a que se refere a pretensão”.

Por conseguinte, saber se o requerente de um deste tipo de procedimentos tem ou não poderes para, sozinho ou acompanhado por outras pessoas, obter da Administração as autorizações ou licenciamentos nesta área é questão que o Direito Administrativo não é directamente chamado a regular, remetendo a respectiva resposta, em última análise, para as normas de direito privado reguladoras das relações jurídicas interpessoais subjacentes, bem como à particular posição que nelas ocupa o requerente do procedimento. Tudo em consonância com o princípio enunciado no art. 52º, nº 2, do Código do Procedimento Administrativo: “a capacidade de intervenção no procedimento, salvo disposição especial, tem por base e por medida a capacidade de exercício de direitos segundo a lei civil, a qual é também aplicável ao suprimento da incapacidade”.

Ora, apresentando-se a ora recorrente a requerer a autorização camarária invocando a qualidade de “proprietário” (ponto 1 da matéria de facto), e fazendo juntar aos autos certidão do registo predial comprovando a titularidade de apenas um terço, adquirido pelo seu falecido marido, a sua legitimidade face a essas normas mostrar-se-ia assegurada?

Antes do mais, a qualidade ou posição jurídica que tal acto fazia aparentar era a de comproprietária, uma vez que a qualidade de cabeça de casal de uma herança indivisa não era invocada nem resultava do teor dos documentos apresentados.

Regulando as relações entre os comproprietários, o art. 1405º do Cód. Civil prescreve:

Art. 1405º

1- Os comproprietários exercem, em conjunto, todos os direitos que pertencem ao proprietário singular; separadamente, participam nas vantagens e encargos da coisa, em proporção das suas quotas e nos termos dos artigos seguintes.

2- Cada consorte pode reivindicar de terceiro a coisa comum, sem que a este seja lícito opor-lhe que ela não lhe pertence por inteiro.

A recorrente, porém, alega que a sentença aplicou indevidamente este artigo e “desaplicou” os arts. 2079º e 2087º. Relativamente a este último aspecto, estamos perante normas que atribuem ao cabeça de casal poderes para a administração da herança até à respectiva liquidação e partilha. Mas já vimos que a qualidade de cabeça de casal não emergia do requerimento entregue na câmara, pelo que a respectiva invocação já no decorrer do recurso contencioso é manifestamente tardia e imprópria para fazer inquinar o acto administrativo de vício que, por essa vertente, conduzisse à respectiva anulação.

De resto, e reconhecendo-se embora maior amplitude aos poderes do cabeça de casal, no seu confronto com os do comproprietário, haveria ainda que ver se as obras pedidas se enquadravam no conceito de actos de administração de bens, ou extravasavam deste conceito (e convenhamos que, pelo menos em relação à criação de zonas de estacionamento e ajardinadas no exterior, esse enquadramento se afigurava bastante duvidoso).

Regressando então ao art. 1405º: segundo a recorrente, não é lícito ver nesta norma a proibição da prática de actos de administração pelos comproprietários. Do art. 1407º, conjugado com o art. 985º, resultaria que cada um deles tem isoladamente o poder de praticar actos de administração da coisa. E louva-se no comentário de PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, no Código Civil Anotado.

Realmente, estes autores alertam para o facto de a afirmação do art. 1405º não ter em vista exigir “a necessidade do consentimento de todos os contitulares do direito para o exercício das múltiplas faculdades em que este se desdobra”. A proposição introdutória do art. 1405º pretendeu salientar que com a intervenção conjunta de todos “fica plenamente preenchida a titularidade do direito de propriedade, e nenhuma razão subsiste, por conseguinte, para recusar ao conjunto dos intervenientes no acto os poderes próprios do proprietário singular. Isto não significa, porém, que seja a intervenção conjunta dos vários contitulares o único processo legal de prevenir ou sanar conflitos entre os interesses divergentes dos comproprietários” – ob. cit, III, pp. 319. O comentário prossegue depois exemplificando casos em que “a colisão de interesses não é possível ou não tem relevância jurídica, nenhum inconveniente havendo em facultar a actuação autónoma de cada contitular (cfr. arts. 1405º, 2; 1406º; 1408º, 1; 1409º, 1). Outras vezes, o exercício do direito está sujeito à deliberação da maioria (art. 1407º, 1, conjugado com os nºs 2 de 3 do art. 985º). Noutras, torna-se mesmo indispensável a intervenção colectiva de todos os contitulares do direito (arts. 1408º, 1, in fine; 1024º, 2). Quando, porém, seja ou não necessária a participação conjunta, todos eles intervenham na realização do acto, será lícita a prática de qualquer dos actos que a lei atribui ao proprietário singular. Esse o sentido da primeira proposição do nº 1 do artigo 1405º” (realce nosso).

Ora, se o elenco de casos em que o legislador admite a actuação isolada do comproprietário não deve impressionar, por se tratar de hipóteses avulsas em que ele resolveu legitimá-la, já a ampla e genérica remissão do art. 1407º para o regime do art. 985º (administração da sociedade), aliada à aparente adopção da regra da maioria do valor total das quotas contêm uma forte indicação de que a administração da compropriedade está de algum modo dividida pelos sócios, e não entregue conjuntamente a todos eles – como o tal intróito do art. 1405º parecia sugerir.

Dispõem estes artigos:

Art. 1407º

1. É aplicável aos comproprietários, com as necessárias adaptações, o disposto no artigo 985.º; para que haja, porém, a maioria dos consortes exigida por lei, é necessário que eles representem, pelo menos, metade do valor total das quotas.

2. Quando não seja possível formar a maioria legal, a qualquer dos consortes é lícito recorrer ao tribunal, que decidirá segundo juízos de equidade.

3. Os actos realizados pelo comproprietário contra a oposição da maioria legal dos consortes são anuláveis e tornam o autor responsável pelo prejuízo a que der causa.

Art. 985º

1. Na falta de convenção em contrário, todos os sócios têm igual poder para administrar.

2. Pertencendo a administração a todos os sócios ou apenas a alguns deles, qualquer dos administradores tem o direito de se opor ao acto que outro pretenda realizar, cabendo à maioria decidir sobre o mérito da oposição.

3. Se o contrato confiar a administração a todos ou a vários sócios em conjunto, entende-se, em caso de dúvida, que as deliberações podem ser tomadas por maioria.

4. Salvo estipulação noutro sentido, considera-se tomada por maioria a deliberação que reúna os sufrágios de mais de metade dos administradores.

5. Ainda que para a administração em geral, ou para determinada categoria de actos, seja exigido o assentimento de todos os administradores, ou da maioria deles, a qualquer dos administradores é lícito praticar os actos urgentes de administração destinados a evitar à sociedade um dano iminente.

No acórdão do S.T.J. de 10.9.02, proc.º nº 8540/01, escreveu-se o seguinte:

“Como é sabido, havendo compropriedade, à administração da coisa é aplicável o preceituado no artigo 985º do C. Civil, ex vi do artigo 1407º, nº 1, do mesmo diploma. Postula esse nº 1 do artº 985º que na falta de convenção em contrário, todos os sócios (nestes casos comproprietários) têm igual poder para administrar”.

A repartição por igual deste poder é, contudo, e como ensinam PIRES DE LIMA E ANTUNES VARELA, “limitada pelo direito de oposição conferido a todos os outros consortes”, e com “a atribuição à maioria (…) do poder de decidir o conflito” (p. 328). Como derradeira solução, resta sempre o recurso ao tribunal, como expressamente se admite no nº 2 do art. 1407º. Esta intervenção correctora dos outros consortes faz as vezes da opção por outro tipo de solução para que o legislador se podia ter inclinado, como seria a de estabelecer uma distinção entre actos de mera conservação da coisa ou de administração corrente, e actos que as excedem.

Contudo, é preciso não esquecer que, logo à partida, a administração da coisa pode ser objecto de convenção especial (art. 985º, nº 1), o que converte o regime que temos estado a analisar numa disciplina de carácter supletivo.

Completam este regime as regras limitativas dos arts. 1406º e 1408º – quanto ao uso da coisa, todos podem servir-se dela, com a limitação de não a afectarem a fim diferente; na administração propriamente dita, a intervenção do comproprietário tem como limite a própria natureza desses poderes, o que impede a disposição (alienação), ou a simples oneração de “parte especificada da coisa comum”.

Os contributos mais recentes da doutrina vão também no sentido de que, como regra, a administração da coisa compete, por igual, a todos os comproprietários, mercê da aplicação conjugada das normas dos arts. 1407º e 985º – cf. LUÍS CARVALHO FERNANDES, Lições de Direitos Reais, 2ª ed., p. 328 e 331, citando MOTA PINTO, Direitos Reais, p. 260 e segs.. Especificamente quanto à questão que nos ocupa, há razoável convergência no entendimento de que qualquer dos comproprietários tem legitimidade para subscrever o pedido de licenciamento, com fundamento, justamente, no preceituado nos arts. 1407º e 985º do Código Civil – cf. OSVALDO GOMES, Comentário ao Novo Regime de Licenciamento de Obras, p. 48, e ANTÓNIO PEREIRA DA COSTA, Regime Jurídico de Licenciamento de Obras Particulares Anotado, p. 82.

Em todo o caso, e tendo presente as preocupações e objecções colocadas por certa Jurisprudência (v., p. ex. o Ac. do S.T.J. de 13.5.03, proc.º nº 3732/01 e o Ac. da Relação de Coimbra de 28.9.04, processo nº 1976/04) quanto a obras que impliquem a modificação ou transformação da coisa comum e, além disso, a incapacidade dos autores em explicitar quando é que entra em acção a regra do consentimento da maioria, será recomendável alguma prudência na generalização da legitimidade de qualquer dos contitulares para requerer indiscriminadamente todo e qualquer tipo de obras. Isto, muito embora essas posições, aparentemente escudadas pela ideia de que não se tratará já de administrar a coisa mas de dispor dela, estejam no fundo a resvalar para o tal critério dos actos de administração corrente, normal ou ordinária, que o legislador manifestamente não quis usar.

Em hipóteses extremas – não será aqui o caso, pois as obras são claramente de beneficiação e arranjo exterior do edifício – não repugna, por conseguinte, aceitar que a autarquia peça a prova do consentimento maioritário (maioria em relação à totalidade das quotas).

De assinalar, porém, que o facto de a questão da legitimidade procedimental administrativa ser resolvida pelo regime da lei civil não implica que a respectiva solução tenha, a esse nível, qualquer tipo de implicações. No plano dos seus direitos e obrigações relativamente aos outros comproprietários, aquele que requereu e obteve da câmara determinada licença limitou-se a remover o obstáculo que, em sede de polícia do urbanismo e edificações, a lei administrativa lhe colocava. Não enriqueceu a sua esfera jurídica patrimonial no cotejo com a dos restantes, nem sequer tendo adquirido o direito a fazer a obra contra a vontade deles. A decisão camarária de acolhimento inicial do pedido, bem como a que venha a deferi-lo, não é atributiva de direitos ou posições de vantagem fora do âmbito das relações jurídico-administrativas. Não obstante a eventual concessão da licença, é bem possível que possa ainda abrir-se, no plano da harmonização entre direitos e interesses dos consortes, conflitos acerca do uso da coisa ou da sua administração, a dirimir pelos meios contemplados na lei civil.

De qualquer modo, a conclusão que se atinge é que, nas concretas circunstâncias que os autos documentam, este segmento da sentença não pode manter-se, pois a entidade recorrida carecia de fundamento válido para impor a intervenção de todos os comproprietários e indeferir liminarmente o pedido. A interpretação da lei a que procedeu integra, como se viu, erro de direito.

No entanto, o acto recorrido afirmava ainda que o pedido violava o P.U.F. (art. 45º), que seria um plano eficaz, e a sentença sancionou este entendimento. Vejamos se correctamente, pois na ausência da nossa pronúncia os efeitos paralisadores do acto para a recorrente podem à mesma permanecer, não obstante se haver concluído ser ilegal o primeiro motivo de “indeferimento”.

Contra o acto e a sentença, a recorrente invoca o disposto no art. 60º do Dec-Lei nº 555/99, que no seu modo de ver desaplica a norma do P.U.F

Esta, por sua vez, destina a zona em que se insere a propriedade em zona verde e espaço de lazer, apenas se admitindo construções de apoio ao parque urbano, nomeadamente “pequenos equipamentos e mobiliário urbano, com áreas de construção máxima de 150m2 e um só piso”.

Sob a epígrafe “edificações existentes”, o art. 60º do D-L nº 555/99 prescreve:

Artigo 60º

1- As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respectivas não são afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes.

2- A concessão de licença ou autorização para a realização de obras de reconstrução ou de alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor, ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação.

3- Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, a lei pode impor condições específicas para o exercício de certas actividades em edificações já afectas a tais actividades ao abrigo do direito anterior, bem como condicionar a concessão da licença ou autorização para a execução das obras referidas no n.º 2 à realização dos trabalhos acessórios que se mostrem necessários para a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação.

Para a sentença, apesar de ser certo que o prédio existe há muitos anos, “a recorrente não pretende realizar apenas obras de reparação, pelo que a situação não será abrangida por este dispositivo”. Tendo-se quedado por estas duas linhas na apreciação do problema, dificilmente teria acertado com a boa solução. É que o critério do art. 60º tão pouco reside em se tratar ou não de obras de reparação. O preceito fala de “obras de reconstrução ou de alteração das edificações”, o que tem, naturalmente, um significado muitíssimo mais amplo. Apenas se exige que as obras não criem ou agravem a desconformidade com as normas construtivas (actualmente) em vigor, ou tenham como efeito a melhoria das condições de segurança e salubridade das edificações.

Ora, à vista da factualidade provada, a hipótese caberá precisamente neste nº 2, depois de ter sido contemplada no nº 1. As obras a efectuar seriam: a recuperação de algum do reboco em mau estado nas fachadas com nova pintura, a recuperação das fossas e canalização do esgoto para a caixa de visita do colector existente, e o arranjo do espaço exterior calcetado e de estacionamento, criando zonas ajardinadas. São claramente obras de reconstrução, das quais resultarão efeitos benéficos em matéria de segurança e salubridade da edificação. E não se vê como delas possa advir o agravamento de quaisquer ilegalidades construtivas. De resto, teria de ser a Administração a concretizar, no próprio acto de rejeição do pedido, que ilegalidades seriam essas, e por que forma sairiam agravadas através das obras. E a verdade é que o não fez, pela razão simples de que não lhe ocorreu que, in casu, o art. 60º do D-L nº 555/99 arredava a aplicação do P.U.F., cujo art. 45º supôs, manifestamente, esgotar o quadro normativo susceptível de ser convocado, inviabilizando por si só as obras.

Mas, ao assim proceder, incorreu novamente em erro de direito, que duplamente vicia o acto contenciosamente impugnado.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o acto recorrido por duplo erro de direito.

Sem custas, nas duas instâncias.

Lisboa, 3 de Novembro de 2005. -J Simões de Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José