- I –
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Subsecção:A... recorre da sentença do T.A.C. de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso do despacho de 28.11.01 do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE OURÉM que lhe indeferiu um pedido de autorização de obras de arranjo exterior de um edifício, sito na ..., Fátima.
Nas suas alegações a recorrente enuncia as seguintes conclusões:
- “A)A douta sentença recorrida omitiu dar como provados os factos vertidas nos artigos 8.º a 14.º da petição de recurso, não obstante estarem provados por documento;
- B)A douta sentença recorrida aplicou o artigo 1405º, nº 1, do Código Civil, preceito que é inaplicável in casu, tendo violado, por desaplicação os artigos 2079.º e 2087º do Código Civil ou, pelo menos e sem conceder, os artigos 1407º, n.º 1 e 985º do mesmo diploma legal;
- C)A douta sentença recorrida, ao louvar-se no artigo 45.º do PUF, violou o disposto no artigo 60.º, nºs 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Julho”.
A recorrida contra-alegou, defendendo a manutenção da sentença.
O Ministério Público é de parecer que o recurso não merece provimento.
O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.
- II –
A sentença deu como provados os seguintes factos:
1º - Por requerimento entrado nos serviços da Câmara Municipal de Ourém em 2001/11/09 a recorrente, na qualidade de proprietária, requereu autorização para proceder à realização das seguintes obras no prédio rústico sito na Av. ..., na localidade de ..., Fátima, descrito na C.R.P. sob o nº ... e inscrito na matriz com o art. 12482:
- -espaço exterior calcetado e de estacionamento, criando zonas ajardinadas
- -recuperação de algum do reboco em mau estado nas fachadas e dar nova pintura
- -recuperação das fossas e canalização do esgoto para a caixa de visita do colector existente
2º - O artigo matricial urbano nº 2287 da freguesia de Fátima tem como titular do rendimento ..., residente na Av. ....
3º - A inscrição ... da C.R.P. de Ourém, freguesia de Fátima, respeita ao prédio rústico Covas Grandes, sito na ..., composto de terra de semeadura.
4º - Da certidão consta a ap. 09/660218 – aquisição de 1/3 a favor de ..., casado com A..., e a ap. 09/20001016 – aquisição de 1/3 a favor de ..., casado com A..., tendo sido recusada a inscrição de aquisição pela ap. 10/20001016.
5º- No processo 35/1967 foi concedido alvará de licença sanitária a A... para explorar um estabelecimento de casa de pasto, sito na ..., Fátima, a confrontar de norte com ..., sul com caminho público, nascente com variante da estrada nacional e poente com ....
6º - No processo 15/1975 foi concedido o alvará de licença sanitária a A... para explorar uma taberna sita na ..., Fátima, a confrontar do norte com ..., sul com caminho público, nascente com variante da estrada nacional nº 356 – Av. ... e poente com ....
7º - No processo 255/95 foi concedido a A... o alvará de licença 188/95, para realizar obras de construção de muro de vedação em prédio situado em Fátima.
8º - Em 2001/11/22 o Gabinete Jurídico da Câmara Municipal de Ourém prestou a seguinte informação:
“A natureza jurídica do prédio cuja intervenção se requer não é clara: se por um lado a memória descritiva e as peças desenhadas se reportam a um prédio urbano ... a certidão predial com a qual se pretende legitimar a intervenção reporta-se a um prédio rústico denominado de Covas Grandes ... ... a requerente não figura como titular do prédio, quanto muito presume-se que seja co-titular de 1/3 da inscrição registada sob a cota G-4.
... acresce que sendo a requerente co-titular de 1/3 alguém será co-proprietário dos restantes 2/3 ...
Nos termos do disposto no Código Civil sobre a compropriedade (art. 1405º) os co-proprietários exercem em conjunto os seus direitos sobre a propriedade de que são titulares.
... a requerente não se nos configura como parte legítima no presente pedido, sendo que a natureza do prédio descrito na certidão predial também não condiz com a natureza do prédio cuja intervenção urbanística se requer”.
9º - Em 2001/11/26 os serviços camarários informaram que além da questão da legitimidade o pedido violava o PUF (art. 45º do Regulamento).
10º - Por despacho de 2001/11/28 a autoridade recorrida rejeitou o pedido por a recorrente não ser parte legítima para formular o pedido e este violar o PUF (art. 45º do Regulamento).
- III –
O acto recorrido indeferiu (“rejeitou liminarmente”) um pedido de “autorização” formulado pela recorrente para fazer obras de arranjo exterior de um edifício. Fundamentou-se em duas razões, a saber: falta de legitimidade do interessado para o pedido e violação do art. 45º do Regulamento do P.U.F.. A falta de legitimidade derivaria do facto de não se comprovar a propriedade do prédio, mas quando muito a co-titularidade, situação em que são os comproprietários (todos) a exercer conjuntamente os seus direitos (art. 1405º do C. Civil).
A sentença recorrida decidiu-se pela não anulação deste acto, sancionando o entendimento da autarquia.
A recorrente insurge-se contra a sentença, argumentando esquematicamente da seguinte forma:
- (i)a sentença deixou de especificar factos importantes, que levariam a ter de considerar a recorrente meeira nos bens do casal e além disso cabeça de casal de herança indivisa;
- (ii)a situação existente não é de compropriedade, mas de herança indivisa, pelo que naquela qualidade de cabeça de casal dispunha de legitimidade para praticar actos de administração da herança que compreendiam as obras peticionadas;
- (iii)o art. 45º do Regulamento do PUF é inaplicável ao caso dos autos, por estar afastada pelo art. 60º do Dec-Lei nº 555/99, de 16.12.
A primeira linha argumentativa improcede claramente.
A alegação dos factos contidos nos artigos 8º a 14º da petição de recurso enfrentou a impugnação especificada por parte do recorrido, tal como consta do nº 23º da contestação, a fls. 62. Logo, não poderiam tais factos dar-se como provados. Nenhuma rectificação há, pois, a fazer. Aliás, convém notar que, estando em causa a apreciação da legalidade do acto camarário quando não reconheceu à recorrente legitimidade à vista dos documentos instrutórios por ela juntos ao processo, o recurso contencioso só deverá jogar com os elementos de que o mesmo órgão dispôs para proferir semelhante decisão, e não doutros que, caso tivessem sido oportunamente carreados para o processo, podiam ter propiciado decisão diferente.
Vejamos agora a questão da legitimidade para o procedimento administrativo (não confundir com a legitimidade activa para o presente recurso contencioso, que não está posta em causa, e que advém à recorrente de ter intervindo no procedimento e aí ter visto indeferido um pedido que formulou à Administração Pública).
Nos termos do art. 14º do Dec-Lei nº 445/91, de 20.11, do pedido de licenciamento deve além do mais constar “a indicação da qualidade de proprietário, usufrutuário, locatário, titular do direito de uso e habitação, superficiário ou mandatário”.
Concomitantemente, o Dec-Lei nº 555/99, de 16.12 (Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação) estabelece, no seu art. 9º, nº 1, que do requerimento escrito que dá início aos procedimentos nele previstos devem constar “(…) a indicação da qualidade de titular de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realizar a operação urbanística a que se refere a pretensão”.
Por conseguinte, saber se o requerente de um deste tipo de procedimentos tem ou não poderes para, sozinho ou acompanhado por outras pessoas, obter da Administração as autorizações ou licenciamentos nesta área é questão que o Direito Administrativo não é directamente chamado a regular, remetendo a respectiva resposta, em última análise, para as normas de direito privado reguladoras das relações jurídicas interpessoais subjacentes, bem como à particular posição que nelas ocupa o requerente do procedimento. Tudo em consonância com o princípio enunciado no art. 52º, nº 2, do Código do Procedimento Administrativo: “a capacidade de intervenção no procedimento, salvo disposição especial, tem por base e por medida a capacidade de exercício de direitos segundo a lei civil, a qual é também aplicável ao suprimento da incapacidade”.
Ora, apresentando-se a ora recorrente a requerer a autorização camarária invocando a qualidade de “proprietário” (ponto 1 da matéria de facto), e fazendo juntar aos autos certidão do registo predial comprovando a titularidade de apenas um terço, adquirido pelo seu falecido marido, a sua legitimidade face a essas normas mostrar-se-ia assegurada?
Antes do mais, a qualidade ou posição jurídica que tal acto fazia aparentar era a de comproprietária, uma vez que a qualidade de cabeça de casal de uma herança indivisa não era invocada nem resultava do teor dos documentos apresentados.
Regulando as relações entre os comproprietários, o art. 1405º do Cód. Civil prescreve:
Art. 1405º
1 - Os comproprietários exercem, em conjunto, todos os direitos que pertencem ao proprietário singular; separadamente, participam nas vantagens e encargos da coisa, em proporção das suas quotas e nos termos dos artigos seguintes.
2 – Cada consorte pode reivindicar de terceiro a coisa comum, sem que a este seja lícito opor-lhe que ela não lhe pertence por inteiro.
A recorrente, porém, alega que a sentença aplicou indevidamente este artigo e “desaplicou” os arts. 2079º e 2087º. Relativamente a este último aspecto, estamos perante normas que atribuem ao cabeça de casal poderes para a administração da herança até à respectiva liquidação e partilha. Mas já vimos que a qualidade de cabeça de casal não emergia do requerimento entregue na câmara, pelo que a respectiva invocação já no decorrer do recurso contencioso é manifestamente tardia e imprópria para fazer inquinar o acto administrativo de vício que, por essa vertente, conduzisse à respectiva anulação.
De resto, e reconhecendo-se embora maior amplitude aos poderes do cabeça de casal, no seu confronto com os do comproprietário, haveria ainda que ver se as obras pedidas se enquadravam no conceito de actos de administração de bens, ou extravasavam deste conceito (e convenhamos que, pelo menos em relação à criação de zonas de estacionamento e ajardinadas no exterior, esse enquadramento se afigurava bastante duvidoso).
Regressando então ao art. 1405º: segundo a recorrente, não é lícito ver nesta norma a proibição da prática de actos de administração pelos comproprietários. Do art. 1407º, conjugado com o art. 985º, resultaria que cada um deles tem isoladamente o poder de praticar actos de administração da coisa. E louva-se no comentário de PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, no Código Civil Anotado.
Realmente, estes autores alertam para o facto de a afirmação do art. 1405º não ter em vista exigir “a necessidade do consentimento de todos os contitulares do direito para o exercício das múltiplas faculdades em que este se desdobra”. A proposição introdutória do art. 1405º pretendeu salientar que com a intervenção conjunta de todos “fica plenamente preenchida a titularidade do direito de propriedade, e nenhuma razão subsiste, por conseguinte, para recusar ao conjunto dos intervenientes no acto os poderes próprios do proprietário singular. Isto não significa, porém, que seja a intervenção conjunta dos vários contitulares o único processo legal de prevenir ou sanar conflitos entre os interesses divergentes dos comproprietários” – ob. cit, III, pp. 319. O comentário prossegue depois exemplificando casos em que “a colisão de interesses não é possível ou não tem relevância jurídica, nenhum inconveniente havendo em facultar a actuação autónoma de cada contitular (cfr. arts. 1405º, 2; 1406º; 1408º, 1; 1409º, 1). Outras vezes, o exercício do direito está sujeito à deliberação da maioria (art. 1407º, 1, conjugado com os nºs 2 de 3 do art. 985º). Noutras, torna-se mesmo indispensável a intervenção colectiva de todos os contitulares do direito (arts. 1408º, 1, in fine; 1024º, 2). Quando, porém, seja ou não necessária a participação conjunta, todos eles intervenham na realização do acto, será lícita a prática de qualquer dos actos que a lei atribui ao proprietário singular. Esse o sentido da primeira proposição do nº 1 do artigo 1405º” (realce nosso).
Ora, se o elenco de casos em que o legislador admite a actuação isolada do comproprietário não deve impressionar, por se tratar de hipóteses avulsas em que ele resolveu legitimá-la, já a ampla e genérica remissão do art. 1407º para o regime do art. 985º (administração da sociedade), aliada à aparente adopção da regra da maioria do valor total das quotas contêm uma forte indicação de que a administração da compropriedade está de algum modo dividida pelos sócios, e não entregue conjuntamente a todos eles – como o tal intróito do art. 1405º parecia sugerir.
Dispõem estes artigos:
Art. 1407º
