Questões a decidir no recurso
É pelas conclusões que o recorrente extrai da motivação que apresenta que se delimita o objecto do recurso, devendo a análise a realizar pelo Tribunal ad quem circunscrever-se às questões aí suscitadas, sem prejuízo do dever de se pronunciar sobre aquelas que são de conhecimento oficioso[1].
A única questão que ao recorrente coloca à apreciação deste Tribunal de recurso é a de saber se o Tribunal a quo podia e devia ter determinado a suspensão da coima aplicada.
Para apreciação da questão que importa examinar releva o teor da factualidade assente e da análise de direito que na sentença se fez a propósito do tema aqui colocado, e que é o seguinte (transcrição):
«II - FUNDAMENTAÇÃO
Resultaram provados os seguintes factos, com interesse para a decisão da causa:
- 1.No dia 15 de Fevereiro de 2017, pelas 15:30 horas, procedeu-se a ação de fiscalização à oficina de manutenção e reparação de veículos automóveis da Recorrente, acompanhada pelo legal representante da mesma, AA;
- 2.Na atividade desenvolvida, a Recorrente utiliza diversas substâncias perigosas, como tintas, vernizes, destinados à pintura automóvel, e óleos e diluentes;
- 3.A arguida não tinha, à data garantia financeira que lhe permitisse assumir a responsabilidade ambiental atinente à atividade por si exercida;
- 4.Ao não cumprir com a obrigação que devia conhecer, não agiu com o cuidado devido e de que era capaz;
- 5.Na mesma data, hora e local referidos em 1), constatou-se que a arguida labora no local há 4 anos, com três funcionários e encontrava-se em funcionamento;
- 6.Existiam no local cerca de uma dezena de viaturas, das quais pelo menos uma parcialmente desmantelada;
- 7.Encontravam-se ainda removidos e separados diversos componentes automóveis;
- 8.A recorrente tinha diversos componentes espalhados no chão;
- 9.A Recorrente não tinha alvará para desmantelamento de veículos em fim de vida;
- 10.A arguida declarou para efeitos de IRC, relativamente ao exercício de 2017, um lucro tributável de € 12.049,93;
- 11.Posteriormente à fiscalização, o logradouro da Recorrente foi completamente limpo;
- 12.A arguida constituiu reserva livre nos seus próprios capitais, no valor de €2000,00, destinada a cumprir as obrigações decorrentes do regime jurídico de responsabilidade por danos ambientais, em 31-12-2018;
- 13.Atualmente a arguida só tem um funcionário;
Não resultaram provados quaisquer outros factos com interesse para a causa, designadamente que:
a) A arguida tinha obrigação saber que ao exercer atividades de desmantelamento de veículos em fim de vida, tinha que ser detentora de licenciamento para o efeito, pelo que, não cumprindo, não agiu com a diligência necessária e de que era capaz;
(…)
(…)
III. Da contra-ordenação ao disposto no artigo 22.º e 26.º, 1, f) do DL 147/2008 de 29.7, sancionável a titulo de negligência, nos termos do artigo 22.º, 4, b) da Lei 50/2006 de 29.8;
Dispõe o artigo 22.º do citado DL, que aprovou o regime jurídico da responsabilidade por danos ambientais, sob a epígrafe garantias financeiras, que:
«1 - Os operadores que exerçam as actividades ocupacionais enumeradas no anexo iii constituem obrigatoriamente uma ou mais garantias financeiras próprias e autónomas, alternativas ou complementares entre si, que lhes permitam assumir a responsabilidade ambiental inerente à actividade por si desenvolvida.
2 - As garantias financeiras podem constituir-se através da subscrição de apólices de seguro, da obtenção de garantias bancárias, da participação em fundos ambientais ou da constituição de fundos próprios reservados para o efeito.
3 - As garantias obedecem ao princípio da exclusividade, não podendo ser desviadas para outro fim nem objecto de qualquer oneração, total ou parcial, originária ou superveniente.
4 - Podem ser fixados limites mínimos para efeito da constituição das garantias financeiras obrigatórias mediante portaria a aprovar pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, do ambiente e da economia, nomeadamente relativos:
- a)Ao âmbito de actividades cobertas;
- b)Ao tipo de risco que deve ser coberto;
- c)Ao período de vigência da garantia;
- d)Ao âmbito temporal de aplicação da garantia;
- e)Ao valor mínimo que deve ser garantido.»
A não constituição da garantia válida e em vigor, nos termos do artigo 26.º, 1, f) do mesmo diploma, constitui uma contra-ordenação muito grave.
De reter que a atividade da recorrente insere-se, conforme consta da decisão administrativa, no disposto, desde logo, no anexo iii), n.º 7, a) e b) do citado diploma legal, uma vez que detinha vernizes, diluentes, entre outros produtos, pelo que se impunha a si a obrigatoriedade de ter constituído a garantia financeira, o que não aconteceu, à data.
Tratando-se de atividade que desemprenhada, era exigível à Recorrente, na pessoa do legal representante, que estivesse a par da legislação em vigor, o que não aconteceu, conforme resultou provado, concluindo-se que atuou, pois, com negligência, nos termos do artigo 22.º, 4 da Lei 50/2006, de 28/9, na redação atual.
Praticou, pois, a contra-ordenação pela qual foi condenada, na modalidade negligente.
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No entanto, e conforme requerido subsidiariamente pelo Recorrente, entende-se ser de aplicar a atenuação especial da coima prevista no artigo 23.º-A da Lei 50/2006 de 29.8 (LQCA), que dispõe que:
«1 - Para além dos casos expressamente previstos na lei, a autoridade administrativa atenua especialmente a coima, quando existirem circunstâncias anteriores ou posteriores à prática da contraordenação, ou contemporâneas dela, que diminuam por forma acentuada a ilicitude do facto, a culpa do agente ou a necessidade da coima.
2 - Para efeito do disposto no número anterior, são consideradas, entre outras, as circunstâncias seguintes:
- a)Ter havido atos demonstrativos de arrependimento do agente, nomeadamente a reparação, até onde lhe era possível, dos danos causados e o cumprimento da norma, ordem ou mandado infringido;
- b)Terem decorrido dois anos sobre a prática da contraordenação, mantendo o agente boa conduta.
3 - Só pode ser atendida uma única vez a circunstância que, por si mesma ou conjuntamente com outras circunstâncias, der lugar simultaneamente a uma atenuação especialmente prevista na lei e à prevista neste artigo.».
Ora, a Recorrente comprovou que constituiu reserva de fundos próprios, conforme legalmente exigido, é primária e atento o lapso de tempo decorrido, com boa conduta e sem que se tenha apurado qualquer outra situação contra-ordenacional, encontra-se em condições de beneficiar da atenuação especial, o que se determina, passando a moldura contra-ordenacional a ser reduzida para metade nos seus limites mínimos e máximos.
Assim, retendo que lhe foi aplicada a coima pelo mínimo legal de €24.000,00, entende-se adequado, face a todo o exposto, condenar a Recorrente na coima de €12.000,00.
Não há lugar a suspensão, dado não ter sido aplicada qualquer sanção acessória, sendo que a suspensão prevista no artigo 20.º-A do mesmo diploma, implica a sujeição a sanções acessórias a cumprir.
Também não há lugar à admoestação, atento o facto de se tratar de contra-ordenação muito grave, embora praticada a titulo negligente.»
Vejamos.
Pretende a recorrente que este Tribunal de recurso determine a suspensão total ou parcial da coima aplicada, no valor de € 12 000 (doze ml euros), fazendo intervir o disposto no art. 20.º-A da Lei 50/2006, de 29-08 (Lei Quadro das Contra-Ordenações Ambientais).
Determina este preceito, sob a epígrafe “Suspensão da sanção” que:
«1 - Na decisão do processo de contraordenação, a autoridade administrativa pode suspender, total ou parcialmente, a aplicação da coima, quando se verifiquem as seguintes condições cumulativas:
- a)Seja aplicada uma sanção acessória que imponha medidas adequadas à prevenção de danos ambientais, à reposição da situação anterior à infração e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma;
- b)O cumprimento da sanção acessória seja indispensável à eliminação de riscos para a saúde, segurança das pessoas e bens ou ambiente.
2 - Nas situações em que a autoridade administrativa não suspenda a coima, nos termos do número anterior, pode suspender, total ou parcialmente, a execução da sanção acessória.
3 - A suspensão pode ficar condicionada ao cumprimento de certas obrigações, designadamente as consideradas necessárias para a regularização de situações ilegais, à reparação de danos ou à prevenção de perigos para a saúde, segurança das pessoas e bens e ambiente.
4 - O tempo de suspensão da sanção é fixado entre um e três anos, contando-se o seu início a partir da data em que se esgotar o prazo da impugnação judicial da decisão condenatória.
5 - A suspensão da execução da sanção é sempre revogada se, durante o respetivo período, ocorrer uma das seguintes situações:
- a)O arguido cometer uma nova contraordenação ambiental ou do ordenamento do território, quando tenha sido condenado pela prática, respetivamente, de uma contraordenação ambiental ou do ordenamento do território;
- b)O arguido violar as obrigações que lhe tenham sido impostas.
6 - A revogação determina o cumprimento da sanção cuja execução estava suspensa.»
O que de imediato se retira deste preceito é que a aplicação da coima pode ser total ou parcialmente suspensa quando se verificarem cumulativamente as seguintes condições:
1.ª – que tenha sido aplicada uma sanção acessória que imponha medidas adequadas à prevenção de danos ambientais, à reposição da situação anterior à infração e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma;
2.ª – que o cumprimento da sanção acessória seja indispensável à eliminação de riscos para a saúde, segurança das pessoas e bens ou ambiente.
Como facilmente se comprova no caso dos autos, nenhuma das indicadas condições se mostra verificada.
Desde logo, não foi aplicada qualquer sanção acessória à requerida e nem se vê que pudesse ter sido, pois a única contra-ordenação que a recorrente cometeu – não constituição de garantia financeira obrigatória – esgota-se em si mesma, posto que a sua finalidade é meramente preventiva, no sentido de permitir que os destinatários, isto é, todos os operadores que exerçam as actividades ocupacionais enumeradas no anexo iii possam assumir a responsabilidade ambiental inerente à actividade por si desenvolvida (art. 22.º, n.º 1, do DL 147/2008, de 29-07.
Esta contra-ordenação visa assim garantir que os operadores supra-identificados possuam meios financeiros para levar a cabo acções de reparação de danos que a sua actividade possa vir a provocar.
O cumprimento da obrigação subjacente à própria contra-ordenação em causa não pode ser transformado em sanção acessória, sob pena de deixar a previsão legal da contra-ordenação sem conteúdo, e muito menos em sanção acessória para prosseguir finalidades ligadas à reposição da situação anterior à infração e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma, pois a sua relevância é estruturalmente prévia à ocorrência dos danos.
Mas a recorrente vai mais além e invoca, implicitamente, por remissão para sumários de dois acórdãos, que o Tribunal a quo podia ter, ele próprio, equacionado a aplicação de sanção acessória enquanto condição necessária para suspender a execução da coima.
Mas esta hipótese suscita várias observações.
Em primeiro lugar, a recorrente não avançou com o pedido de aplicação de uma qualquer sanção acessória, limitando-se a sugerir uma tal decisão tendo em vista a sequente suspensão da coima.
As sanções acessórias para contra-ordenações de natureza ambiental mostram-se elencadas no art. 30.º da Lei 50/2006, de 29-08, a aplicar nos termos do disposto nos arts. 29.º e 31.º a 38.º do mesmo diploma legal, e ainda no art. 21.º do Regime Geral de Contra-ordenações e Coimas (doravante, RGCO), aprovado pelo DL 433/82, de 27-10, que institui o ilícito de mera ordenação social e respectivo processo, a aplicar nos termos previstos nos arts. 21.º-A a 26.º do mesmo diploma legal.
As sanções acessórias devem ser aplicadas às contra-ordenações que evidenciam maior gravidade, não só pela sua natureza formal (qualificadas de graves e muito graves, nos termos do art. 30.º da Lei 50/2006, de 29-08), mas também tendo em conta a culpa do agente (de acordo com o disposto no art. 21.º, n.º 1, do RGCO).
No caso concreto, estamos perante uma infracção qualificada como muito grave (art. 26.º, n.º 1, al. f), do DL 147/2008, de 29-07), susceptível, em abstracto, de permitir a aplicação de sanção acessória.
Porém, em concreto, verificamos que a recorrente actuou de forma negligente e beneficiou da atenuação especial da coima prevista no art. 23.º-A da lei 50/2006, de 29-08, por se ter entendido que comprovou que constituiu reserva de fundos próprios, conforme legalmente exigido, é primária e atento o lapso de tempo decorrido, com boa conduta e sem que se tenha apurado qualquer outra situação contra-ordenacional.
Dificilmente, ao nível da culpa, a sua concreta actuação justificaria uma sanção acessória.
Ademais, a circunstância de a recorrente ter constituído a garantia financeira obrigatória foi ponderada para efeito de atenuação especial da coima, sendo incongruente, agora, para além do que já referimos sob o esvaziamento de conteúdo da própria contra-ordenação, utilizar a mesma circunstância, duplicando a sua ponderação de forma não permitida, mas em sentido oposto ao da atenuação especial, agravando a condenação do arguido com a imposição de uma sanção acessória.
É verdade que o regime específico da Lei 50/2006, de 29-08, permite a prolação de decisões judiciais em violação do princípio da proibição de reformatio in pejus, expressamente excluído pelo art. 75.º da referida lei.
Mas mantém-se o princípio geral de proibição de dupla valoração e a exigência de coerência lógica da decisão.
Por outro lado, analisadas em concreto as sanções acessórias previstas nos preceitos indicadas, verificamos que apenas a prevista na al. j) do n.º 1 do art. 30.º da Lei 50/2006, de 29-08, seria formalmente elegível para aplicação, já que as demais estão sujeitas aos condicionalismos, não verificados, previstos no mesmo preceito e ainda, quanto à publicidade da condenação, nos arts. 38.º do referido diploma legal e art. 27.º do DL 147/2008, de 29-07.
Porém, a referida alínea j) corresponde ipsis verbis à primeira condição a que o alude o art. 20.º-A, n.º 1, da Lei 50/2006, de 29-08, para que seja suspensa a coima, a que já aludimos, isto é, imposição das medidas que se mostrem adequadas à prevenção de danos ambientais, à reposição da situação anterior à infração e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma.
Ora, esgotando-se a contra-ordenação em concreto na constituição da própria garanta financeira obrigatória, de natureza preventiva, como já referimos, não há como salvaguardar a segunda e terceira imposições – reposição da situação anterior à infração e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma –, claramente pensadas para situações em que ocorrem danos para o ambiente, o que não é o caso.
Verificamos, assim, que em concreto inexiste qualquer sanção acessória que pudesse dar cumprimento às condições fixadas no art. 20.º, n.º 1, da Lei 50/2006, de 29-08.
É verdade que as coimas ambientais são pesadas, mas essa foi uma mensagem que o legislador quis, claramente, transmitir, através da Lei 50/2006, de 29-08, ideia que reforçou com a Lei 114/2015, de 28-08, que aquela alterou, introduzindo o art. 20.º-A e revogando o art. 39.º até então vigente e que permitia a suspensão da execução da coima sem condicionalismos.
Por outro lado, as sanções acessórias representam, por natureza, um plus relativamente à sanção principal, não podendo ser utilizadas para reduzir a real gravidade destas, como ocorreria caso a finalidade da sua aplicação fosse exclusivamente a suspensão da execução da coima e não para complementar a sanção principal.
Assim, e sem excluir que em alguns casos seja possível aos Tribunais da Relação aplicar sanção acessória e suspender a execução da coima[2], desde que aquela se mostre adequada à infracção contra-ordenacional cometida e à salvaguarda das condições previstas no art. 20.º-A, n.º 1, da Lei 50/2006, de 29-08, mas não com o objectivo único de aligeirar o sancionamento do infractor, no caso concreto essa faculdade não pode ser exercida por não se mostrarem reunidos os pressupostos formais e substanciais mencionados[3].
Deve, assim, ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida nos seus precisos termos.
