01626/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - As situações previstas nos arts. 184°, nº 1, al. c) e 405°, nº 1, al. A), do EMFAR são diferentes e têm, por isso, diferente tratamento. Por isso é que o militar em regime de contrato (RC), querendo fazer cessar o vínculo que o liga à instituição militar ao abrigo do segundo daqueles normativos, não tem que efectuar o pagamento de qualquer indemnização. II - Do mesmo modo, não há nesse caso qualquer lacuna de regulamentação que deva ser integrada pelo recurso à analogia com o disposto no art. 28°, nº 2, do DL n° 427/89, de 7/12.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA I- A..., Tenente Piloto, com os demais sinais dos autos, recorre jurisdicionalmente do acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso ali interposto contra o despacho do General Chefe do Estado Maior da Força Aérea de condicionar a cessação do contrato que o vinculava à F .A. ao pagamento de uma indemnização. Nas alegações, apresentou as seguintes conclusões: «1 ° - O alegante, a prestar serviço como contratado nos termos do artigo 388° e seguintes do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, (EMFAR), ao tempo vigente, aprovado pelo Dec-Lei n° 34-A/90 de 24JAN, com as alterações introduzidas pela Lei n° 27/91 de 17JUL e pelo Dec-Lei n° 157/92 de 31JUL a que corresponde, actualmente, o Dec-Lei n.º 236/99 de 25JUN, requereu em 20 de Abril de 1999, ao abrigo do disposto no seu art.º 405, n° 1, al. a), a cessação do contrato que o vinculava à Força Aérea. 2° - Segundo este normativo, a prestação de serviço pode cessar por iniciativa do militar contratado "a seu requerimento, desde que não haja inconveniente para o serviço". Daqui resulta que 3° - A satisfação ou não do pedido formulado pelo alegante dependia, exclusivamente, da apreciação que fosse feita quanto à inconveniência ou não, para o serviço. 4°- Não obstante, mereceu o seguinte despacho: "Deferido, devendo ser desligado do serviço após pagamento das indemnizações que vierem a ser calculadas". Ora, 5° - O pagamento das indemnizações como condição da cessação do contrato antes do seu termo não foi posta quer aquando da celebração do contrato, o que, ao ser unilateralmente imposta agora pelo CEMFA, constitui violação do princípio da boa fé contratual, 6° - Nem resulta do EMFAR, no tocante aos militares contratados, pelo que é manifestamente ilegal. Por assim ser, 7° - É igualmente manifestamente abusivo e ilegal o recurso à analogia com vista à aplicação do regime previsto no Dec-Lei n° 427/89 de 07DEZ, maxime do seu artigo 28°, n° 2, quando este regime se aplica apenas aos funcionários e agentes da Estado e não aos militares já que têm um Estatuto próprio, como, aliás decorre do seu artigo 44°, 8° - Pretendendo-se tão só e por esta via calcular o montante da indemnização por aplicação da fórmula prevista no Despacho nº 25/50 de 10AGO do Chefe do Estado Maior da Força Aérea, quando tal fórmula se aplica, exclusivamente, aos militares do Quadro Permanente sempre que sejam abatidos ao Quadro; na situação prevista no artigo 184º, n° 1, al. c) do EMFAR ao tempo vigente, a que corresponde o artigo 171º, n° 1, al. c) do actual EMFAR. 9° - Aliás, se lugar houvesse à aplicação subsidiária de tal regime, o que só por mera hipótese de raciocínio se coloca, seria o estabelecido no seu artigo 30°, que se destina aos contratados era o caso do alegante, onde nenhuma indemnização pela extinção da relação jurídica de emprego se encontra prevista. 10°- Acresce ainda que mal se compreenderia que o Estado, com a publicação do Dec-Lei n° 336/91, 10SET, estivesse, por um lado, a dar incentivos aos militares contratados, mediante, nomeadamente, cursos de formação, como é o caso dos pilotos tendo em vista a sua integração na vida civil, e a retirar-lhes, por outro, através da imposição do pagamento duma indemnização. 11° - De notar finalmente que militares houve que se encontravam nas mesmas circunstâncias que o ora alegante aos quais não foi exigida qualquer indemnização pela cessação do contrato antes do seu termo. Assim, 12° - Ao negar provimento ao recurso contencioso violou o douto Acórdão, de que ora se recorre, o disposto no artigo 405, al. a), do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, ao tempo vigente, aprovado pelo Dec.-Lei n° 34-A/90 de 24JAN, com as alterações introduzidas pela Lei n° 27/91 de 17JUL e pelo Dec.-Lei n° 157/92 de 31JUL a que corresponde, actualmente, o Dec.- Lei n° 236/99 de 25JUN, bem como o artigo 13° da C.R.P .». Alegou, igualmente, a entidade recorrida, concluindo do seguinte modo: O acto ora recorrido não violou qualquer preceito constitucional nem qualquer disposição estatutária, incluindo o artigo 405° do EMFAR então em vigor; O EMFAR, designadamente no seu artigo 405°, era omisso no que se refere à imposição de qualquer contraprestação de natureza indemnizatória na sequência de rescisão convencional em regime de RC; Esta omissão constitui uma lacuna da lei; Os militares das Forças Armadas são funcionários públicos, constituindo um corpo especial no âmbito da função pública, nos termos do disposto na alínea b) do n° 2 do artigo 16° do decreto-lei n° 184/89 , de 2 de Junho; No âmbito da função pública em geral, abrangendo o regime geral e os corpos especiais, existe uma tipologia legal de contratos de pessoal de direito público, consagrada no decreto-lei n° 427/89 , de 7 de Dezembro, e legislação subsequente; Nos termos do n° 1 do artigo 10° do Código Civil a integração das lacunas da lei deve ser realizada por aplicação das normas que directamente contemplem casos análogos; O n° 2 do artigo 280 do decreto-lei n° 427/89 , de 7 de Dezembro, aplicável ao tipo legal de contratos de pessoal de direito público, contempla caso análogo ao caso identificado como omisso; Ao abrigo do disposto no n° 2 do artigo 280 do decreto-lei n° 427/89 , de 7 de Dezembro, aplicado por analogia à situação de rescisão convencional a que se refere a alínea a) do n° 1 do artigo 405º do EMFAR, a cessação do RC determina a aplicação de uma contra prestação indemnizatória ao militar contratado». O digno Magistrado do M.P., acompanhando o recorrido, considerou não haver motivo para o provimento do recurso. Cumpre decidir. II - Os Factos O acórdão impugnado deu por assente a seguinte factualidade: A - O recorrente, solicitou a sua admissão ao concurso de oficiais milicianos para a especialidade PIL em 1.10.90, tendo sido incorporado em 30.09.91 (docs. fls. 70 e 71). B - Cumpriu o serviço efectivo normal (SEM) de 30.09.91 a 31.08.92, e ingressou no regime de contrato (RC) em 1.09.92 (doc. fls.72). C - No posto de Tenente Piloto, a prestar serviço militar em Regime de Contrato, ao abrigo do disposto no Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Dec. Lei n° 34-A/90 de 24.1, com as alterações da Lei n° 27/91 , de 17.7 e do Dec-Lei n° 157/92, de 31.7, terminando em 13.9.2000 o período de regime de contrato, solicitou em 15.7.99, ao Sr. General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea a cessação do mesmo, os termos do artº 405 , n° 1, alínea a) do sobre referido EMFAR, na redacção do DL n° 157/92 , de 31.7 (doc. fls. 10). D - O pedido, mereceu em 18 de Maio de 1999, o seguinte despacho: "Deferido, devendo ser desligado do serviço após o pagamento das indemnizações que vierem a ser calculadas". «Face ao despacho proferido foi posteriormente calculada indemnização pela Direcção de Finanças de acordo com a metodologia anteriormente aprovada pelo CEMFA para os oficiais Pilotos que em idênticas situações contratuais haviam solicitado a cessação do contrato», segundo teor da notificação decisória que deu, ainda, conhecimento do montante da indemnização calculada a pagar pelo requerente, sendo o seu pagamento condição para ser desligado do serviço: Esc. 2.547.190.00 (docs. fls. 7, 8 e 9). O Direito A questão nuclear presente nos autos consiste em saber se os militares em regime de contrato (RC), querendo fazer cessar o vínculo que os liga à instituição militar, deverão efectuar o pagamento de alguma indemnização. O acórdão impugnado, fazendo o cotejo dos arts. 184°, nº 1, als. c) e d) e 405°, nº 1, al. a), do EMFAR, e entendendo existir uma lacuna de regulamentação do caso, concluiu com uma resposta afirmativa por apelo analógico ao disposto no art. 28° , nº 2, do DL n° 427/89 , de 7/12. Vejamos, pois. O DL nº 184/89 , de 2/06 (diploma que estabelece os princípios gerais em matéria de salários e gestão de pessoal da função pública) determina no art. 3°, nº 2 que as suas disposições são aplicáveis às forças armadas e às forças de segurança «com as adaptações decorrentes dos seus estatutos específicos». Do mesmo modo, o art. 16°, nº 2, al. b), desse texto legal dispõe que se consideram integrados em corpos especiais os «militares dos três ramos das forças armadas». Retira-se da conjugação dos preceitos acabados de referir que, no domínio dos princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública (art. 1º), o articulado legal se estende às Forças Armadas até onde o permitir o regime específico que decorre da lei especial (o Estatuto dos Militares das Forças Armadas, então em vigor, aprovado pelo DL n° 34-A/90 , de 24/01, alterado pela Lei n° 27/91 , de 17/07 e DL n° 157/92 , de 31/07), melhor dizendo, até onde for necessário integrar alguma lacuna que a lei especial não seja capaz de resolver. Mas isto não quer dizer que todo e qualquer regime da Administração Pública, designadamente o relativo à extinção da relação de emprego público previsto no capítulo IV de DL n° 472/89, de 7/12, sempre se aplique ao serviço militar. A este respeito, o acórdão remeteu para este diploma, cujo artigo 28°, nº 2, estatui que «a relação jurídica de emprego dos funcionários e agentes pode ainda cessar por mútuo acordo entre o interessado e a Administração, mediante uma indemnização». Ora, a verdade é que a indemnização ali prevista só funciona como condicionamento à cessação «por mútuo acordo» do contrato de trabalho celebrado com os «funcionários e agentes». Logo, e até porque os regimes especiais estão salvaguardados pelo art. 44° deste articulado (como é o caso do corpo de militares dos três ramos das forças armadas), uma tal estatuição não é aplicável à situação "sub judice". E mesmo que se entendesse o contrário, então a situação estaria coberta pelo artigo 30° («causas de extinção aplicáveis aos contratados»), preceito que não prevê qualquer indemnização para o mútuo acordo, denúncia ou rescisão pelo contratado, salvo nos estritos casos em que o contratado não cumpra o prazo de pré-aviso. De toda a maneira, cremos que o regime do EMFAR é claro e, se não foi mais longe na sua previsão, tal aconteceu porque o legislador assim o quis. Senão, repare-se: O artigo 184°, nº 1, al. c), do EMFAR consagra o abate aos Quadros Permanentes (QP) do militar que, «não tendo cumprido o tempo mínimo de serviço efectivo apôs o ingresso no QP..., o requeira, e a tanto seja autorizado, mediante indemnização à Fazenda Nacional...», considerando a duração e custos dos cursos de formação e subsequentes acções de qualificação (nº 3). Já quanto ao militar em regime de contrato (RC), a lei seguiu um rumo diferente. O art. 405° , nº 1, al. a), do EMFAR (após a redacção do DL n° 157/92 ), com efeito, dispõe que a prestação do serviço militar pode cessar a «requerimento» do interessado, «desde que não haja inconveniente para o serviço». Supõe, portanto, um impulso petitório do militar, que a instituição, através do seu Chefe de Estado Maior, poderá deferir se nisso não vir inconveniente para o serviço. Por conseguinte, apenas um juízo de inconveniência poderá fundamentar uma decisão de indeferimento da pretensão e nenhuma adicional condição, designadamente a imposição de qualquer indemnização, pode ser causa suspensiva de decisão favorável. E compreende-se a diferença de regimes. É que no primeiro caso a instituição faz um investimento na carreira e na formação do militar no pressuposto do vínculo deste às forças armadas com carácter de permanência (art. 4° do EMFAR) e, por conseguinte, tendo em vista a salvaguarda do interesse público da defesa nacional e da eficácia do funcionamento do aparelho militar. A quebra desse pressuposto com o objectivo de um favorecimento pessoal do militar, que assim poderá fazer uso em serviço privado do acervo de conhecimentos adquiridos em serviço público, toma compreensível e razoável que uma parte da despesa referente ao investimento profissional volte aos cofres públicos, assim se evitando um locupletamento injusto e indevido do indivíduo à custa do Estado. Já no segundo, o militar apenas se encontra a prestar um serviço ao Estado «por um período de tempo limitado, com vista à satisfação de necessidades das Forças Armadas ou ao seu eventual recrutamento para os QP» (art. 5° do EMFAR cit.). E, portanto, não se colocam aqui as mesmas razões que ditaram a disciplina mais severa e constrita própria do pessoal militar do Quadro Permanente. Neste modelo de prestação de serviço, a justificação da contratação do militar reside na superação de «necessidades pontuais das forças armadas» (pode ler-se no preâmbulo do DL n° 34.A/90), não sendo, por isso, previsível nem, em princípio, tão necessária uma formação profissional contínua como naquele outro modelo de serviço militar. Concluímos, assim, pela inexistência de nenhuma lacuna que deva ser integrada pelo recurso à analogia. O regime especial contemplado no EMFAR é completo, tanto quanto o respectivo legislador pretendeu que fosse. Se entre o RC e o QP estão previstas diferentes regras a este nível, por ser distinto o estatuto de cada um, não se torna necessário que, para o primeiro, se deva procurar no regime geral da Função Pública alguma outra que, de modo semelhante, contemple uma situação de facto própria do segundo. Quer dizer, cada um destes casos tem na previsão legal a estatuição que o legislador entendeu merecer, afigurando-se-nos desapropriado o socorro do art. 28° , nº 2, do DL n° 427/89 . Isto quer, enfim, dizer que, ao contrário do decidido na primeira instância, o acto em crise ofendeu o art. 405°, nº 1, al. a), do EMFAR. Decidindo Face ao exposto, acordam em: 1 - conceder provimento ao recurso jurisdicional e, por via disso, revogar o acórdão recorrido; 2 - conceder provimento ao recurso contencioso e, em consequência, anular o acto impugnado. Sem custas. Lisboa, STA, 22 de Outubro de 2003 Cândido de Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges