Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A... interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso do despacho nº 23090-C/2000 do Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas que declarou a utilidade pública de uma parcela de terreno sua para a construção da A2 – Auto Estrada do Sul, Sublanço São Bartolomeu de Messines – VLA.
O Excelentíssimo Relator na Secção suscitou oficiosamente a questão da inutilidade superveniente da lide, atendendo à circunstância de a auto-estrada se encontrar já em funcionamento.
Por acórdão da Secção de 12-12-2002 veio a ser declarada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.
Inconformado, o Recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional para este Pleno de Secção, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
1ª – Os arts. 20º e 268º, nº 4, da Constituição consagram expressamente o direito fundamental de acesso ao Direito, aos Tribunais e a uma tutela jurisdicional efectiva, pelo que sendo destinatário de um acto manifestamente ilegal, que viola o seu direito fundamental de propriedade privada, em obediência ao princípio da legalidade e àqueles direitos fundamentais, o Recorrente é titular do direito de o impugnar contenciosamente de forma a obter a respectiva declaração de nulidade ou anulação e fazer desaparecer assim da ordem jurídica um acto cujos vícios determinaram a lesão da sua esfera jurídico-patrimonial.
2ª – A garantia constitucional do recurso contencioso assegura a apreciação da validade de um acto administrativo e uma decisão, em caso de deferimento, que declare a nulidade ou anule o acto impugnado – é este o âmbito da referida garantia e o efeito útil da decisão a proferir no recurso contencioso. Questão diferente, que aqui não se discute, é a existência ou não de uma causa legítima de execução do julgado, que, subsequentemente, seria apreciada no âmbito do regime de execução da sentença anulatória.
3ª – O Acórdão recorrido incorre em manifesto erro nos pressupostos ao entender que, uma vez executado o acto, apenas restará ao Recorrente uma esperança meramente indemnizatória a obter no processo de expropriação em curso, pois confunde o direito à justa indemnização devida por expropriação por utilidade pública, consagrado no art. 62º, nº 2, da Constituição, com o direito a obter a declaração de nulidade ou anulação do acto impugnado e, subsequentemente, no caso de existir causa legítima de inexecução, ser ressarcido dos prejuízos causados por essa mesma ilegalidade. Assim, não uma, mas duas dimensões indemnizatórias.
4ª – O regime configurado no Acórdão recorrido viola o direito fundamental do Recorrente de acesso ao Direito, aos Tribunais e a uma tutela jurisdicional efectiva, pois determina uma total ineficácia do sistema legal e jurisdicional e a protecção jurisdicional dos cidadãos fica aniquilada em virtude de uma interpretação que impede a via judicial constitucionalmente assegurada para o efeito – o recurso contencioso. Do sistema normativo aplicado pelo Acórdão recorrido, resulta ainda um sistema de caminhos judiciais de tal modo confuso que equivale à inexistência de qualquer via judiciária, violando-se, assim, o princípio de Estado de direito e o direito fundamental de acesso ao Direito e à via judiciária.
5ª – O direito de acesso aos tribunais e a uma tutela judicial efectiva implica o direito ao processo, entendendo-se que este postula um direito a uma decisão final incidente sobre o fundo da causa sempre que se hajam cumprido e observado os requisitos processuais da acção ou recurso. Neste recurso contencioso verificam-se todos os pressupostos processuais inerentes a esta categoria processual, pelo que o Recorrente tem direito a obter uma decisão sobre a validade do acto impugnado, sob pena de resultar fortemente violado o art. 20º da Constituição.
6ª – Ao interpretar o regime da inutilidade superveniente da lide no sentido de aí relevar a completa execução do acto impugnado o Acórdão recorrido relevou como causa de extinção da instância um facto "não adequado, desproporcionado e desviado de um sentido conforme ao direito fundamental de acesso aos tribunais”, designadamente do direito de obter um julgamento de validade de um acto administrativo, independentemente de o mesmo já ter sido executado ou não, pelo que também esta dimensão da tutela do art. 20º da Constituição resulta violada.
7ª – Negar o conhecimento da validade do acto recorrido no âmbito de um recurso contencioso, impondo ao Recorrente a demonstração da ilegalidade do acto impugnado em sede da acção para efectivação da responsabilidade civil extracontratual da Entidade Recorrida, significa não só onerar excessivamente o Recorrente, como também subverter a já difícil lógica de todo o contencioso administrativo.
8ª – Ao considerar que o Recorrente deve obter o que pretende numa acção de responsabilidade civil, quando o que este na verdade pretende é a apreciação da legalidade do acto impugnado, está a impor-se ao Recorrente um pedido, uma causa de pedir e, consequentemente, uma forma de processo que este não pretende, violando-se ostensivamente o direito de impugnar contenciosamente actos administrativos que lesem a sua esfera jurídica e o princípio fundamental da igualdade (cfr. arts. 13º e 268º, nº 5, da Constituição).
9ª – O Tribunal a quo não cumpriu a função que lhe é cometida pelos arts. 9º, b), 202º, nº 2, e 266º, nº 2, da Constituição, pois não foi assegurada a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos do Recorrente, nem foi reprimida a violação da legalidade, tudo no âmbito de um Estado de Direito que deve garantir os direitos fundamentais dos cidadãos e o respeito pelos princípios constitucionalmente tutelados.
10ª – O Estado não pode deixar de reagir contra um acto ilegal, sob pena de se divorciar das funções constitucionais que lhe são cometidas, e não pode deixar de pretender destruir os efeitos jurídicos que desse modo se produziram e que ainda perduram, pois existe um interesse objectivo do Estado de Direito em reprimir a ilegalidade cometida. Efectivamente, só através do prosseguimento do recurso contencioso de anulação se poderá eliminar da ordem jurídica o acto administrativo inválido, obtendo-se, para o efeito, uma sentença que conheça e julgue essa invalidade e que, em consequência, o destrua juridicamente.
11ª – Pelo exposto, a interpretação que o Acórdão recorrido fez do regime da inutilidade superveniente da lide, estabelecido no art. 287º, e), do CPC, viola os arts. 9º, b), 13º, 20º, 62º, nº 2, 202º, nº 2, 266º, nº 2 e 268º, nºs. 4 e 5, da Constituição.
12ª – A tese do Acórdão recorrido retira qualquer sentido ao regime dos arts. 6º e ss. do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, que foi precisamente pensado para as situações em que, por causa legitima, não pode ser dada execução ao julgado anulatório, pois a solução preconizada no Acórdão recorrido pretende trazer para o recurso contencioso a discussão de questões que o legislador pretendeu suscitadas e decididas no processo regulado nesse regime do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho.
13ª – Prevalecendo a solução sustentada pelo Acórdão recorrido, determinando a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide em virtude de o acto impugnado já se encontrar plenamente executado, sempre se questiona qual a utilidade e sentido da norma constante do art. 10º, do Decreto-Lei nº 256-A /77, de 17 de Agosto, que prevê precisamente a possibilidade de o interessado ser indemnizado pelos prejuízos resultantes do acto anulado e da inexecução da sentença por causa legitima – indemnização esta que não se confunde com uma indemnização devida pela expropriação determinada.
14ª – Ao entender que o Recorrente deverá propor uma acção de responsabilidade civil, o Acórdão recorrido está a negar ao Recorrente o direito fundamental a ser indemnizado pelos danos decorrentes da inexecução do julgado anulatório, pois nessa acção só poderiam ser indemnizados os danos imputáveis ao acto e, no regime do art. 10º do Decreto-Lei nº 256A/77, de 17 de Junho, os interessados têm direito a ser indemnizados por dois tipos de prejuízos: os "prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença e da inexecução desta por causa legítima”. Assim, também, a aplicação de um regime que viola os arts. 13º e 62º da Constituição.
A Autoridade Recorrida contra-alegou, sem apresentar conclusões, defendendo que não deverá tomar-se conhecimento do recurso jurisdicional por extemporaneidade da sua interposição ou, se assim não se entender, deverá ser-lhe negado provimento.
A recorrida particular, B..., ...., apresentou contra-alegações com as seguintes conclusões:
A - Pretendiam os recorrentes com o presente recurso obter do Tribunal a anulação do acto recorrido, consubstanciado no despacho nº 23090-C/2000 do Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas, tendo o Tribunal por Acórdão do STA, DE 2002.12.12, declarado a inutilidade superveniente da lide com os fundamentos que para o referido acórdão se remetem.
B - Nos termos do art. 6º do Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido.
C - A declaração de invalidade do acto administrativo, decretada mediante sentença de anulação “... é uma situação jurídica que produz, automática ou potencialmente, efeitos jurídicos consistindo na denegação de eficácia do acto inválido.”- in Manual de Direito Administrativo, J.M. Sérvulo Correia, Volume I, pág. 355.
D - Quer isto dizer que o acto é eficaz até ser anulado, produzindo a anulação “... efeitos retroactivos, destruindo “ex tunc" a criação, modificação ou extinção de situação jurídica que provisoriamente havia resultado do acto anulável”- citado manual, pág. 367.
E - Na opinião daquele ilustre mestre, a sentença de anulação de um acto anulável, é um acto constitutivo que cria uma situação jurídica nova ao destruir efeitos de direito que até aí vigoravam, e com efeitos retroactivos.
F - No caso em apreço, interessa saber quais as consequências práticas de uma eventual declaração de invalidade do acto recorrido. E a verdade, é que a sentença que eventualmente declarasse a invalidade do acto administrativo em causa, com efeitos “ex tunc”, nunca poderia ser cumprida, pois implicaria uma grande e irremediável lesão do interesse público, uma vez que o empreendimento de construção de auto-estradas portuguesas outorgadas à recorrida particular pelo Decreto-Lei nº 467/79, de 12 de Novembro é de interesse nacional indispensável ao desenvolvimento do pais.
G - No caso em apreço a auto-estrada já se encontra mesmo em funcionamento o que torna este um argumento de peso uma vez que as auto-estradas depois de abertas ao tráfego integram o domínio público do Estado – nº 2 da Base IV anexa ao D.L. Nº 294/97, de 24 de Outubro (Contrato de Concessão).
H - Por esta razão a lei portuguesa prevê no nº 2 do art. 6º do Decreto-Lei nº 256-A/77, causas legítimas de inexecução de sentenças, quando estão em causa situações excepcionais, como a que decorre dos presentes autos.
I - Também o Professor Freitas do Amaral diz o seguinte: “... em determinadas situações melindrosas é necessário, por razões pragmáticas, deixar aberta uma porta para a inexecução de certas sentenças, embora com a obrigação de indemnizar o lesado. Tudo se passa, no fundo, como se o particular fosse expropriado do seu direito mediante o pagamento de uma justa indemnização.” - in Manual de Direito Administrativo, Vol. IV, pág. 246.
J - Ora, no caso em apreço, o recorrente é expropriado, e será indemnizado em sede própria em consequência de expropriação por utilidade pública que incidiu sobre os terrenos de que era proprietário, estando este processo de expropriação a correr no Tribunal competente.
K - Como é bom de ver, os prejuízos causados ao recorrente em consequência de expropriação por utilidade pública, são indemnizáveis em sede de expropriação por utilidade pública, não tendo para o mesmo qualquer efeito prático a declaração de invalidade do acto administrativo consubstanciado na Declaração de Utilidade Pública e objecto do pedido de anulação no presente recurso.
L - Face aos fundamentos atrás expostos temos por evidente que estamos perante uma situação que o Acórdão recorrido mais não fez do que fazer uma aplicação correcta daquilo que doutrinariamente e jurisprudencialmente se vem defendendo, acabando por considerar estarmos perante um caso de manifesta inutilidade superveniente da lide.
M - Com efeito, se o recurso contencioso tem por objecto a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido, e a sua utilidade se correlaciona com a possibilidade de em execução de sentença, se efectuar a reconstituição natural da situação actual hipotética mediante a supressão dos efeitos jurídicos do acto anulado, este meio processual não pode, pois, ser utilizado para obter uma mera declaração de ilegalidade do acto impugnado com vista a alcançar em ulterior acção o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis. (ver neste sentido o Ac. STA de 19.12.96 - Rec. nº 39.819).
Diz-se no mencionado Acórdão:
“Essa utilidade deve naturalmente ser aferida do ponto de vista do recorrente, importando colher a perspectiva da realização concreta do seu interesse processual."
N - Como se afirmou no Ac. do Pleno de 18.02.98 - Rec. nº 28.433:
“a subsistência do interesse do recorrente no prosseguimento da lide, como obstáculo à inutilidade superveniente da mesma, mede-se pelos efeitos normais ou típicos que retiraria da anulação do acto.
E acrescenta-se no mesmo aresto que “são assim indiferentes, nessa perspectiva, as consequências indirectas ou reflexas da decisão anulatória, designadamente as de natureza indemnizatória.”
Ora, na situação sub judice, é por demais evidente que, no caso de procedência do recurso, não é já possível, em execução da sentença anulatória, a reconstituição natural da situação actual hipotética, apesar de o recorrente afirmar o contrário, sem, no entanto, o demonstrar.
Com efeito, na parcela, de terreno expropriada ao recorrente, a que se refere o despacho impugnado, está agora implantada uma auto-estrada já aberta ao tráfego e em pleno funcionamento desde há vários meses, pelo que, de facto, ela foi efectivamente integrada no domínio público do Estado, nos termos da Base IV do DL n.º 315/91, de 20 de Agosto (naturalmente na sua actual redacção, introduzida pelo DL nº 294/97, de 24 de Outubro), não sendo pois concebível a sua efectiva reintegração no património do recorrente.
Como atrás se referiu – e constitui jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal – o juízo que o tribunal faça sobre a eventual verificação, in casu, dos pressupostos determinantes de inutilidade superveniente da lide não contém naturalmente qualquer pronúncia sobre o mérito do recurso, ou seja, sobre a legalidade substancial ou formal do acto contenciosamente impugnado, nas tão só sobre a possibilidade de, em execução de sentença, se efectuar a reconstituição natural da situação actual hipotética, tendo em conta os efeitos normais ou típicos que para o recorrente adviriam de eventual sentença anulatória.
O efeito típico do recurso interposto, em cuja consideração deve basear-se a aferição de subsistência da utilidade da lide, que é, no caso concreto, a anulação ou declaração de nulidade do acto recorrido com possibilidade real de, em execução de sentença, o recorrente fazer retornar ao seu património o terreno que lhe foi expropriado, não pode já, pelas razões aduzidas, ser alcançado com a presente lide.
Afirma o recorrente que o recurso mantém plenamente o seu objecto - declarar a legalidade ou ilegalidade do despacho impugnado, e anulá-lo ou declará-lo nulo ou inexistente.
Mas do que ora se trata não é de falta de objecto do recurso, mas sim de falta de utilidade da lide, por esta não permitir ao recorrente, através da execução de eventual sentença anulatória, a reconstituição da situação anterior à prolação do acto.
Ora, como atrás se sublinhou, e constitui também jurisprudência uniforme deste STA, o recurso contencioso não pode ser utilizado para obter uma mera declaração de invalidade do acto impugnado com vista a alcançar, em ulterior acção, o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis".
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:
O recurso, a meu ver, merece obter provimento.
Com efeito, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem vindo a abandonar o entendimento perfilhado no acórdão sob recurso de acordo com o qual, em recurso contencioso de anulação, a utilidade da lide se afere em função da possibilidade de ser alcançado o fim normal e típico da decisão anulatória, o que se traduziria na reconstituição da situação actual hipotética que existiria acaso não tivesse sido praticado o acto que se pretende anular.
Com expressão, designadamente, nos acórdãos do Pleno da secção de 3-07-02, 30-10-02 e 25-03-03, nos recursos n.ºs 28.375, 38.242 e 46.580, tem vindo a assumir relevância para efeito da utilidade da lide o conceito de impossibilidade ou inutilidade jurídica.
Daí que a lide permaneça útil ainda que o interesse do recorrente se concretize no mero reconhecimento da ilegalidade do acto contenciosamente impugnado, dessa forma adquirindo uma dimensão relevante para outros efeitos, nomeadamente de natureza indemnizatória, a determinar em execução de julgado anulatório.
Aderindo a este último entendimento jurisprudencial, afigura-se-me que, ao invés do decidido no acórdão recorrido, a presente lide continua a revestir utilidade para a esfera jurídica do recorrente.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
1-O recorrente é proprietário do prédio rústico sito na freguesia de Paderne, concelho de Albufeira, descrito na Conservatória do Registo Predial de Albufeira sob o nº 0,292, inscrito na respectiva matriz cadastral sob o art. 70º, Secção AD.
2-Por despacho nº 23 090-C/2000 (2ª série), de 30/09/2000, publicado no DR, II, de 13/11/2000, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à construção do Sublanço São Bartolomeu de Messines-VLA e autorizada a respectiva posse administrativa (fls. 1 do p.a).
3-Dessas parcelas de terreno fazia parte a parcela nº 301, com a área de 3401 m2, a destacar do prédio referido em 1.
4-Dessa parcela viria a B... a tomar posse administrativa em 21/03/2001 (fls. 143 dos autos).
5-O Sublanço da A2 São Bartolomeu de Messines-VLA está concluído e toda a auto-estrada, designadamente na parcela de terreno em causa, se encontra aberta ao tráfego desde 25 de Julho de 2002.
3 – Antes de mais, importa apreciar a questão prévia da extemporaneidade do recurso jurisdicional, suscitada pela Autoridade Recorrida nas suas contra-alegações.
Na parte final destas contra-alegações, a Autoridade Recorrida refere-se a extemporaneidade da interposição de recurso e no art. 2.º das mesmas refere que a extemporaneidade deriva da data de apresentação das alegações do Recorrente no S.T.A., pelo que são duas as questões suscitadas.
No que concerne, à tempestividade da interposição do recurso jurisdicional, constata-se que o acórdão recorrido foi notificado ao Recorrente por carta registada expedida em 16-12-2002 (fls. 353), que se presume recebida no terceiro dia posterior (art. 254.º, nº 2, do C.P.C., subsidiariamente aplicável, por força do disposto nos arts. 1.º e 102.º da L.P.T.A.), isto é, em 19-12-2002.
O prazo de interposição de recurso é de 10 dias (art. 685.º, n.º 1, do C.P.C.) e conta-se continuamente, suspendendo-se, porém, em férias judiciais (art. 144.º, n.º 1, do mesmo Código).
Entre 22-12-2002 e 3-1-2003, inclusive, decorreram férias judiciais (art. 12.º da Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, subsidiariamente aplicável aos tribunais administrativos, por força do disposto no art. 13.º do E.T.A.F.).
Assim antes das férias judiciais referidas decorreram dois dias do prazo de interposição de recurso (20 e 21 de Dezembro), começando a contar-se os oito dias restantes a partir de 4-1-2003, inclusive. Por isso, o referido prazo de 10 dias terminaria em 11-1-2003. Como este dia foi Sábado, o termo do prazo de interposição de recurso transferiu-se para o primeiro dia útil seguinte (art. 144.º, n.º 2, do C.P.C.), que foi 13-1-2003.
No caso em apreço, a telecópia do requerimento de interposição de recurso foi expedida em 13-1-2003 (fls. 357), pelo que, sendo esta a data em que se considera interposto o recurso [art. 150.º, n.º 1, alínea c), do C.P.C.], tem que de concluir-se pela sua tempestividade.
No que respeita às alegações do recurso jurisdicional, verifica-se que o despacho de admissão do recurso foi notificado ao Recorrente através de carta expedida em 4-2-2003 (fls. 365), que se considera recebida em 7-2-2003 (art. 254.º, n.º 2, do C.P.C.).
O prazo para alegações é de 30 dias [art. 106.º da L.P.T.A., com a adaptação prevista na alínea e) do nº 1 do art. 6º do Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 180/96, de 25 de Setembro], contando-se continuamente, nos termos do citado art. 144.º, n.º 1, do C.P.C..
Assim, o prazo para apresentação de alegações do recurso jurisdicional, iniciado em 7-2-2003, terminou em 9-3-2003.
Sendo este dia um Domingo, o termo do prazo para apresentação de alegações transferiu-se para o subsequente dia 10-3-2003.
As alegações apenas foram apresentadas, através de telecópia, em 13-3-2003, terceiro dia útil subsequente ao termo do prazo, mas o Recorrente pagou a multa a que se referem os n.ºs 5 e 6 do art. 145.º do C.P.C..
Por isso, neste contexto, as alegações foram tempestivamente apresentadas.
Improcede, assim, a questão prévia suscitada pela Autoridade Recorrida.
4 – A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se deve ser declarada a inutilidade superveniente da lide, por já se encontrar concluída a auto-estrada a que se reporta a expropriação da parcela de terreno do Recorrente.
Constata-se que no acórdão recorrido, para se decidir no caso pela inutilidade superveniente da lide do presente recurso contencioso, se seguiu fundamentalmente a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, que aliás cita, designadamente do acórdão deste Pleno de 21/9/2000, proferido no recurso n.º 40977, «a qual se pode sintetizar na proposição de que para efeito do reconhecimento da inutilidade superveniente da lide em recurso contencioso só são de considerar os efeitos directos típicos da decisão anulatória e não os laterais, indirectos ou reflexos, e de que o recurso tem por objecto a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido e a sua utilidade correlaciona-se com a possibilidade, de em execução de sentença, efectuar-se a reconstituição natural da situação actual hipotética mediante a supressão dos efeitos jurídicos do acto recorrido, pelo que semelhante meio processual não pode, pois, ser utilizado para obter uma mera declaração de ilegalidade do acto impugnado com vista a obter, em ulterior acção, o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis».(Citação do acórdão deste Pleno de 30-10-2002. proferido no recurso n.º 38242.)
Porém, este entendimento foi objecto de revisão por parte deste Tribunal Pleno no seu acórdão de 3-7-2002, proferido no recurso n.º 28775, que o abandonou, alteração jurisprudencial que foi confirmada no citado acórdão do Pleno de 30-10-2002, proferido no recurso n.º 38242.
Refere-se neste último aresto, que
«a utilidade do recurso contencioso deve ser ponderada na perspectiva da definição pelo tribunal administrativo da posição jurídica do recorrente, tal como ela vem sustentada no recurso pelo respectivo interessado, posição essa que, segundo o mesmo, resultou lesada pelo acto impugnado, pretendendo o recorrente, através da interposição do recurso e com o seu provimento, afastar ou contribuir para afastar tal lesão». Por outro lado, no seguimento do que se ponderou, no mesmo acórdão deste Pleno de 3/7/2002, pode dizer-se que provido que seja porventura o presente recurso contencioso com base no reconhecimento da ilegalidade do acto expropriativo posto em crise nos autos, a recorrente contenciosa adquire uma posição de vantagem, a qual é susceptível, ainda no âmbito do contencioso administrativo, de poder relevar em acção responsabilidade civil extracontratual a intentar pela mesma contra. o Estado, uma vez que em tal hipótese a ilegalidade base da anulação decretada no recurso contencioso poderá ser ela própria geradora de danos indemnizáveis na esfera jurídica da recorrente.
Finalmente, e no que especificamente diz respeito ao caso dos autos, não se pode aceitar a solução do acórdão recorrido, a qual, como se viu, conduz a que, com base na consideração do facto consumado, se retire ao particular, privado do seu bem por acto expropriativo da autoridade que reputa como ilegal, a possibilidade de fazer erradicar da ordem jurídica a intervenção autoritária da Administração através do provimento do recurso contencioso dirigido contra o mesmo acto. »
É esta jurisprudência que aqui se reafirma, pelo que se deve concluir que, pelo facto de estar já construída e aberta ao público a auto-estrada a cuja construção se destinou a parcela expropriada, não ocorre inutilidade superveniente da lide do recurso contencioso interposto do acto que declarou a expropriação.
Nestes termos, acordam neste Pleno de Secção em conceder provimento ao recurso jurisdicional, e em revogar o acórdão recorrido, devendo o recurso prosseguir seus termos, salvo se a tal obstar causa diferente da que acima se conheceu.
Sem custas.
Lisboa, 28 de Janeiro de 2004.
Isabel Jovita – Relatora por vencimento e sorteio – António Samagaio – Azevedo Moreira – Abel Atanásio – João Cordeiro – Santos Botelho – Jorge de Sousa (vencido conforme declaração junta)
VOTO DE VENCIDO
Votei vencido quanto à questão de saber se deve ser declarada a inutilidade superveniente da lide, por já se encontrar concluída a auto-estrada a que se reporta a expropriação da parcela de terreno do Recorrente.
1 - Os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a anulação de um acto administrativo ou a declaração da sua nulidade ou inexistência (art. 6.º do E.T.A.F.).
No entanto, a finalidade do processo de recurso contencioso não se limita a um mera declaração jurídica relativa à legalidade do acto, abrangendo também, no caso de provimento, a eliminação dos efeitos por ele produzidos, a concretizar, se necessário, coercivamente, através do processo de execução de julgado.
Que o processo de recurso contencioso está conexionado com os efeitos do acto que dele é objecto e que visa a sua eliminação, comprova-o art. 48.º da L.P.T.A. em que se estabelece que «o acto ou facto que apenas faça cessar para futuro os efeitos de acto anterior não obsta à interposição ou ao prosseguimento de recurso, para sentença anulatória, em relação aos efeitos produzidos».
Nesta norma está ínsito que a admissibilidade de um processo de recurso contencioso está dependente da existência de efeitos produzidos ou possibilidade de produção de efeitos futuros do acto que dele é objecto, o que conduz à conclusão de que o recurso contencioso visa eliminar esses efeitos ou impedir a sua concretização.
Por outro lado, só sendo permitido o prosseguimento do recurso contencioso quando existam efeitos do acto que dele é objecto, já produzidos ou que possam vir a ser produzidos, resulta directamente deste art. 48.º que, afinal, a eliminação ou impedimento desses efeitos é não só o objectivo primacial como finalidade indispensável do processo de recurso contencioso, que não pode ter seguimento quando ela não for alcançável.
A finalidade do recurso contencioso a nível da eliminação dos efeitos de um acto administrativo ilegal atinge-se, em princípio, com a reconstituição da situação hipotética actual, que existiria se não tivesse sido praticado esse acto.
Nesta linha de pensamento, este Supremo Tribunal Administrativo, embora com tergiversações jurisprudenciais, entendeu já, em vários arestos, que, em situações de cessação de produção de efeitos do acto impugnado, só se justifica o prosseguimento do recurso, quando estes efeitos sejam efeitos típicos do acto impugnado susceptíveis de serem eliminados como consequência da anulação contenciosa desse acto, por via da reposição natural da situação actual hipotética.(Neste sentido, podem ver-se, entre outros os seguintes acórdãos:
–de 30-4-92, proferido no recurso n.º 26597, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-4-96, página 2697;
–de 6-10-1992, proferido no recurso n.º 28868, publicado em publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-5-96, página 5313;
–de 15-10-92, proferido no recurso n.º 26639, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-5-96, página 5606;
–de 11-2-93, do Pleno, proferido no recurso n.º 26591, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-95, página 108, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 386, página 208;
–de 26-11-1996, proferido no recurso n.º 40213, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 7983;
–de 26-11-1997, do Pleno, proferido no recurso n.º 28495, publicado no Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 2176;
–de 18-2-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 28433, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 474, página 202;
–de 23-6-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 33295;
–de 1-10-98, proferido no recurso n.º 32780;
–de 26-11-1998, proferido no recurso n.º 42622, publicado no Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7503;
–de 14-1-99, proferido no recurso n.º 28669, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 483, página 75;
–de 10-2-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 33183, publicado no Apêndice ao Diário da República de 4-5-2001, página 275;
–de 14-10-99, do Pleno, proferido no recurso n.º 35748, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-6-2001, página 1120;
–de 21-9-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 40977, publicado no Apêndice ao Diário da República de 28-10-2002, página 986;
–de 8-11-2000, proferido no recurso n.º 19246, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 7866;
–de 11-10-2000, proferido no recurso n.º 38242, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 7274;
–de 9-5-2001, proferido no recurso n.º 28775, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 483, página 275;
–de 19-6-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 34237, publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-2-2003, página 732, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 481, página 82;
–de 19-2-2002, proferido no recurso n.º 44961;
–de 20-11-2002, proferido no recurso n.º 44804.)
Também neste sentido, se pronunciou VIEIRA DE ANDRADE, A justiça administrativa, 2.ª edição, página 169, que escreve:
A utilidade do meio corresponde à sua utilidade específica, de modo que, por exemplo, o recurso contra actos só é útil se ainda se configurar como possível, em execução de sentença, a reconstituição da situação hipotética actual, não podendo ser utilizado apenas para obter um juízo de ilegalidade com vista à proposição de uma acção para pedir a indemnização pelos prejuízos causados.
A ser assim, a apreciação da utilidade da lide, como utilidade do processo de recurso contencioso, não poderia ser dissociada das possibilidades legais que esse meio pode proporcionar para a satisfação dos direitos ou interesses legítimos que os interessados pretendem fazer valer, a nível da própria eliminação dos efeitos produzidos, não bastando, para obstar a essa inutilidade, a eventual possibilidade de esse meio processual, complementado com subsequente execução de julgado anulatório, poder servir para fixar uma indemnização, ao abrigo do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, como sucedâneo da reposição natural da situação actual hipotética.
No entanto, a nossa lei admite generalizadamente a invocação e relevância de causa legítimas de inexecução de julgados, não só nos casos de impossibilidade de reconstituição natural, mas também sempre que existir grave prejuízo para o interesse público no cumprimento do julgado (arts. 6.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, e 96.º, n.ºs 1 e 2. da L.P.T.A.), situações em que se admite a prevalência do facto consumado sobre a reposição da legalidade, com a contrapartida para o interessado de poder obter, em processo de execução de julgado, uma indemnização pelos prejuízos resultantes do acto impugnado (art. 7.º, n.º 1, e 10.º, n.º 1, daquele decreto-lei).
Isso significa, assim, que o processo de recurso contencioso, considerada a globalidade do seu regime legal, incluindo a sua complementação pelo processo de execução de julgados que é seu acessório, acaba por ser um meio processual idóneo não só para atingir a reconstituição natural da situação actual hipotética, mas também para o recorrente obter a fixação de uma indemnização, nos casos em se considerar impossível executar o julgado anulatório ou em que seja de entender que há causa legítima para ele não ser executado através da reconstituição actual hipotética que existiria se não tivesse sido praticado o acto.(Essencialmente neste sentido, pode ver-se Mário Aroso de Almeida, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 8, página 55.)
Porém, a fixação de indemnização em processo de execução de julgado nem sempre é viável, só o sendo nos casos em que se tratar de matéria que não envolva complexa indagação, como se infere do no n.º 4 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, que preceitua que, se se tratar de matéria de complexa indagação, o processo findará sendo as partes remetidas para acção de indemnização.
Por isso, mesmo entendendo-se que a fixação da indemnização ao abrigo daquele art. 10.º, é também um dos fins legalmente admissíveis do processo de recurso contencioso, não poderá deixar de reconhecer-se a inviabilidade da sua utilização quando esse meio processual se mostrar inidóneo para assegurar também esta finalidade sucedânea, isto é, quando for evidente que não será possível nem a reconstituição natural nem a fixação de uma indemnização em execução de julgado, por esta fixação envolver complexa indagação.(No sentido de que, nos casos em que é impossível concretizar a reconstituição natural, apenas pode justificar-se a subsistência do processo de recurso contencioso nos casos em que ele, complementado com o processo acessório de execução de julgado, pode ser adequado para assegurar a fixação da indemnização derivada de eventual julgado anulatório, podem ver-se, os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
–de 2-5-91, proferido no recurso n.º 26591, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 2572, que adopta implicitamente este entendimento; e
–o acórdão de 9-5-2001, proferido no recurso n.º 28775, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 483, página 275, que aborda a questão explicitamente.)
Assim, fora dos casos em que a satisfação do interesse do recorrente seja assegurada completamente pela mera eliminação jurídica ou pela declaração da sua nulidade ou inexistência (situações em que o acórdão que conceder provimento ao recurso não carecerá de execução) não poderá considerar-se bastante para assegurar a possibilidade de utilização do processo de recurso contencioso um alegado interesse em ver anulado o acto administrativo impugnado, desacompanhado da possibilidade de reconstituição natural da situação hipotética actual gerada pelo acto e da viabilidade de fixação de indemnização em execução de julgado.
Na verdade, o recurso contencioso destina-se a assegurar a tutela jurisdicional efectiva de direitos e interesses legalmente protegidos, constitucionalmente garantida a quem acede aos tribunais administrativos (arts 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da C.R.P.), e ela não se confina ao direito de obter o mero reconhecimento jurídico da sua existência e a eliminação jurídica dos obstáculos à sua concretização, exigindo também, e primacialmente, a possibilidade de executar coercivamente os julgados, quando aquele reconhecimento ou a eliminação jurídica não bastem para assegurar a satisfação das pretensões dos cidadãos.
É isso que expressa, com carácter geral, o n.º 1 do art. 2.º do C.P.C. ao estabelecer que «a protecção jurídica através dos tribunais implica o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, a pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar».
Para concretização do âmbito dessa protecção jurídica, estabelece o n.º 2 do mesmo artigo 2.º que «a todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente, bem como os procedimentos necessários para acautelar o efeito útil da acção».
Da interligação entre direito e acção, tal como está definida nesta art. 2.º, decorrem várias ilações:
–como se infere da utilização das referências a «acção», no singular, haverá apenas, em regra, um meio processual à disposição do interessado para obter a protecção jurídica que pretende, sendo esse meio, o legalmente considerado adequado a obter essa protecção, o único que pode ser utilizado; no entanto, esta regra não vale «quando a lei determine o contrário», o que sucede nos casos em que a lei permite ou impõe que sejam utilizados mais que um meio processual para o direito ser reconhecido em juízo, ser prevenida ou reparada a sua violação e ser realizado coercivamente;
- –a protecção jurídica dos direitos consubstancia-se não só na obtenção de uma decisão judicial que os reconheça, mas também na «possibilidade de a fazer executar»;
- –para determinar a adequação da acção à protecção de um determinado direito releva não só a sua idoneidade para o reconhecimento desse direito, como para a prevenção ou reparação da sua violação e para a sua realização coerciva, nos casos em que o mero reconhecimento não seja bastante para assegurar essa protecção;
–isto é, nos casos em que o mero reconhecimento judicial do direito não satisfaz as necessidades de protecção jurídica (como sucede nos casos em se pretende apenas eliminar situações de dúvida) só pode entender-se existir adequação de uma acção a um direito quando ela permita, cumulativamente, «fazê-lo reconhecer em juízo» ou «prevenir ou reparar a violação dele» e «realizá-lo coercivamente», se necessário;
–nos casos em que um meio processual que, ab initio, era adequado para o reconhecimento, reparação e realização coerciva do direito, essa adequação deixar de existir se a acção se vier a mostrar inidónea, por causas supervenientes, para permitir o reconhecimento, a reparação ou prevenção da violação e a realização coerciva do direito em que se consubstancia a sua tutela judicial.
Conclui-se, assim, que no nosso regime processual, fora de casos que tenham regulamentação especial, um tipo de processo só é adequado (e, por isso, só pode ser utilizado) para apreciação de uma pretensão quando, por si mesmo e complementado pelo respectivo meio acessório de execução de julgado, tiver potencialidade para permitir a realização coerciva do direito, nas situações em que não bastar o mero reconhecimento para assegurar a respectiva tutela.
Consequentemente, não bastará para assegurar a utilização do processo de recurso contencioso um hipotético interesse do recorrente em obter uma «mais célere e eficaz satisfação do seu direito indemnizatório» que pretensamente seria obtida com a declaração judicial de ilegalidade do acto, em processo de recurso contencioso, anterior à propositura de acção de indemnização,(Como já entendeu este Supremo Tribunal Administrativo nos seguintes acórdãos, entre outros:
–de 29-1-2002, proferido no recurso n.º 46557;
–de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47745;
–de 9-7-2002, proferido no recurso n.º 826/02;
–de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 46963.) celeridade que, presumivelmente, até se não verifica.
Na verdade, não está legalmente prevista uma tramitação mais sumária ou prazos mais curtos para os actos das partes ou dos magistrados ou da secretaria para as acções de indemnização que não tenham por objecto também a apreciação da legalidade de acto administrativo, nem é necessária a realização de diligências para a apreciar. Por isso, na perspectiva legislativa subjacente à previsão dos meios processuais (que não pode deixar de ser a que pressupõe que os prazos legais são cumpridos), a interposição e prosseguimento de um recurso contencioso em situações em que seja de antever, com segurança, que não pode ser assegurada em execução de julgado a reconstituição natural nem a fixação de indemnização, traduzir-se-á em maior demora na satisfação do direito indemnizatório, pois a acção demorará o mesmo tempo que deveria demorar se não tivesse de ser apreciada a legalidade do acto e à sua duração haverá que acrescentar o período de tempo de processamento do processo de recurso contencioso e, eventualmente, da subsequente execução de julgado, se o recorrente insistir em utilizar esse meio para ver satisfeito o seu direito de indemnização.(O presente recurso contencioso, interposto há cerca de dois anos e em que ainda nem sequer foi apreciada a legalidade do acto impugnado em 1.ª instância (Secção do S.T.A.) dá uma ideia adequada da solução para que apontam as razões de economia processual, em situações deste tipo, e da dimensão dos inconvenientes, a nível de celeridade, que pode ter a não utilização, o mais cedo possível, do meio processual idóneo a assegurar coercivamente a tutela dos interesses do Recorrente.)
Por outro lado, não pode alicerçar-se o prosseguimento do recurso na eventualidade de as partes acordarem no montante da indemnização, em processo de execução de julgado, pois, como evidencia o n.º 2 daquele art. 2.º do C.P.C., a idoneidade dos meios processuais é aferida pela possibilidade de concretizar coercivamente o que for decidido. A tutela jurisdicional efectiva em contencioso administrativo não pode limitar-se à criação pelo Tribunal de condições para as partes, se assim acharem por bem, acordarem na forma de concretizar a satisfação da pretensão apresentada, tendo de assumir a possibilidade de o Tribunal impor coercivamente a sua decisão, no caso de tal acordo não se verificar.
Sendo assim, quando for de antever com segurança que, além da reconstituição natural, também não poderá vir a ser imposto à Administração o pagamento de uma indemnização em execução de julgado, a única solução legal, à face do referido art. 2.º do C.P.C. e do princípio que dele se extrai de que o meio processual adequado é aquele que assegura a tutela judicial efectiva, abrangendo a possibilidade de imposição coerciva do que for decidido, é decidir no sentido da inutilidade superveniente da lide.
Aliás, esta solução corresponde mesmo a um dever do Tribunal para com as partes, à face das regras da boa fé e de lealdade que devem enformar a actuação de todos os intervenientes processuais, pois, se estiver ciente da inidoneidade do processo para satisfação do seu interesse, deverá decidir em conformidade, obstando a que o interessado continue, iludido, a litigar nesse meio processual, em vez de acorrer, desde logo, à utilização do único meio que pode proporcionar-lhe essa satisfação.
Conclui-se, assim, que não será viável o prosseguimento do processo de recurso contencioso quando for de concluir que não é possível a reconstituição da situação actual hipotética que existiria se não tivesse sido praticado o acto impugnado e, cumulativamente for de concluir que não é viável impor à Administração o pagamento de uma indemnização, por a sua fixação envolver complexa indagação.
2 – No caso em apreço, estando integralmente construída a auto-estrada a cuja construção se destinava a expropriação e tratando-se de um obra de interesse público evidente, é de concluir, por elementares considerações de razoabilidade, que se estará perante uma situação em que é manifesto que a execução de eventual julgado anulatório provocaria grave lesão do interesse público.
Por isso, quer na hipótese de ser a Administração a invocar a existência de causa legítima de inexecução, quer no caso de ser o Recorrente a pedir a declaração da sua inexistência, é seguro que não será viável concretizar a reparação dos interesses do Recorrente através da reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto recorrido.
Sendo inviável a execução de um eventual julgado anulatório através da reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto recorrido, essa execução teria de traduzir-se na atribuição de uma indemnização à Recorrente, como decorre do preceituado nos arts. 7.º, n.º 1, em que se prevê «a fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado» como a única alternativa à execução do julgado.
Porém, em processo de execução de julgado, que é legalmente considerado um meio processual acessório de outros processos, no caso, do processo de recurso contencioso (arts. 95.º e 96.º da L.P.T.A. integrados no seu Capítulo V), apenas é viável a fixação de indemnização quando ela for possível sem uma indagação complexa, como decorre do preceituado no n.º 4 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho.
Sobre o âmbito de aplicação do processo de execução de julgado, quando está em causa a fixação de indemnização, este Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que ele não é adequado à realização de diligências instrutórias que se mostrem complexas e demoradas, mas apenas à realização daquelas que se apresentem de fácil concretização, do tipo da obtenção de informações e apresentação de documentos pela Administração ou pelo interessado, como se infere no n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, e, quando a execução é da competência do Supremo, não é viável fixá-la quando não é possível determiná-la apenas com base em prova documental.(Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:
–de 13-11-1990, proferido no recurso n.º 20278-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 22-3-95, página 6601;
–de 2-11-1993, proferido no recurso n.º 12093, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-10-96, página 5727;
–de 2-11-1993, proferido no recurso n.º 22444, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-10-96, página 5730;
–de 25-2-1992, proferido no recurso n.º 25284-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-12-95, página 1235;
–de 9-6-1994, proferido no recurso n.º 13839-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4640;
–de 28-9-2000, proferido no recurso n.º 34388, publicado no Apêndice ao Diário da República de 16-12-2002, página 6959.)
No caso em apreço, é manifesto que a fixação de uma indemnização à Recorrente seria uma matéria de indagação complexa.
Na verdade, a diminuição patrimonial sofrida pelo Recorrente com a perda da titularidade da propriedade da parcela expropriada deverá ter sido calculada de acordo com o estabelecido no Código das Expropriações, no âmbito do processo próprio para esse efeito (De qualquer modo, a não ter sido atribuída essa indemnização no processo próprio, ela teria de ser calculada segundo regras idênticas, visando determinar o valor de real e corrente do bem da parcela do Recorrente (art. 23.º do Código das Expropriações) o que não é viável através de prova documental ou da mera obtenção de informações ou diligências simples idênticas.), pelo que só poderia ser equacionada a fixação em processo de execução de julgado de indemnização por prejuízos resultantes do acto impugnado que não fossem cobertos por essa indemnização.(Como refere Mário AROSO de Almeida, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, página 772, «a imposição à Administração de um dever de indemnizar, na hipótese de não ser possível dar execução ao efeito repristinatório, não constitui uma consequência natural e automática da anulação».)
Ora, mesmo que se entenda que o direito a indemnização por não execução integral de julgado anulatório previsto no Decreto-Lei n.º 256-A/77 não depende da generalidade dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, nomeadamente da possibilidade de formulação de um juízo de culpa sobre a actuação da Administração(No sentido de se tratar de uma responsabilidade objectiva, pode ver-se o Autor e obra citados, páginas 805-807 e 821.), é inquestionável que esse direito sempre dependerá da prova da existência de prejuízos não cobertos pela indemnização calculada nos termos do Código das Expropriações e de nexo de causalidade entre eles e a actuação da Administração, pois os prejuízos indemnizáveis são os «resultantes do acto anulado e da inexecução» da sentença (arts. 7.º, n.º 1, e 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 256-A/77), prova essa que não pode fazer-se através de documentos ou informações ou outras diligências simples semelhantes.
Por isso, é de concluir com segurança que se está perante uma situação em que seria complexa a indagação do prejuízo eventualmente sofrido pelo Recorrente que não está coberto pela indemnização prevista no Código das Expropriações.
Em face dessa evidente complexidade, o meio sumário de fixação de indemnização previsto no art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77 seria manifestamente inapropriado, pois ele é adequado apenas aos casos em que tal fixação é de simples indagação, como resulta do seu n.º 4.
Por outro lado, no que concerne ao obstáculo à reparação integral dos danos em acção de indemnização fundada em responsabilidade civil que pode resultar da 2.ª parte do art. 7.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 1-11-1967(Em que se estabelece que o direito «à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto».), ele não existirá nos casos em que foi interposto recurso contencioso, como é o dos autos. De qualquer forma, por evidente imperativo de coerência valorativa, nos casos em que as partes são relegadas para a acção de indemnização, nos termos do n.º 4 do art. 10.º, a indemnização que os interessados poderão obter na acção não poderá ser menor do que a poderiam obter na execução de julgado, se a matéria não fosse de indagação complexa.
Nestas condições, não havendo efeitos que possam ser eliminados com eventual anulação do acto impugnado nem assegurando o processo de recurso contencioso, complementado com a execução de julgado, a possibilidade de fixar indemnização, tem de se concluir pela inutilidade superveniente da lide, como se concluiu no acórdão recorrido.
3 – O Recorrente defende que este entendimento viola várias normas constitucionais.
No que concerne à garantia constitucional do direito à tutela jurisdicional efectiva, ela não é afectada pela posição aqui assumida.
Na verdade, por um lado, o afastamento da reconstituição natural nos casos em que ela implique grave prejuízo para o interesse público, justifica-se plenamente, à face do princípio constitucional da proporcionalidade, pois a legalidade não é o único valor jurídico a atender e é razoável, em regra, sacrificar os interesses particulares, mediante indemnização, quando a sua satisfação implica um grave prejuízo para a generalidade dos cidadãos.(Neste sentido, pode ver-se Mário Aroso de Almeida, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, página 786, que escreve:
Cumpre recordar que a anulação é cega a quaisquer outros valores que não sejam o da estrita legalidade do acto impugnado. Ora, a realização do Direito não se esgota no sancionamento de actos jurídicos ilegais. Há que ter presente o tempo que pode ter decorrido desde o momento em que o acto anulado foi praticado e o que, entretanto, pode ter acontecido. A realização do Direito, no caso concreto e no momento presente, em que se trata de consubstanciar a anulação no plano dos factos, não pode deixar de atender a tudo isso, ponderando os diversos interesses em presença, segundo um critério de proporcionalidade. Afigura-se, por isso, compreensível a opção de política legislativa que esteve na base da consagração da causa legítima de inexecução em análise) E, se é certo que poderão aventar-se situações em que seja intolerável o sacrifício dos interesses individuais para salvaguarda do interesse público, também é seguro que no caso do interesse particular do proprietário sobre uma parcela de terreno não se está perante uma situação desse tipo, pois a própria Constituição admite explicitamente a expropriação de terrenos por razões de utilidade pública, no n.º 2 do seu art. 62.º.
Por outro lado, no que concerne aos direitos de acesso aos tribunais e à impugnação contenciosa de actos administrativos, garantidos pelos arts. 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da C.R.P., eles não são afectados em termos constitucionalmente inadmissíveis pelo entendimento aqui adoptado.
Na verdade, através da acção de indemnização o Recorrente poderá obter a tutela judicial a que tem direito, em termos de razoabilidade e proporcionalidade, na situação de facto que se gerou. Aliás, sendo a celeridade um dos valores a ter em conta no direito à tutela judicial efectiva, como se infere da referência feita no n.º 4 daquele art. 20.º ao direito a uma decisão em prazo razoável, a solução adoptada, obstando à continuação de um processo de recurso contencioso em situação em que é seguro que através dele não se poderá impor à Administração a satisfação dos interesses do Recorrente, é a que melhor se sintoniza com a perspectiva constitucional daquele direito, pois mais rapidamente lhe permite utilizar a acção de indemnização, sem a diminuição do âmbito do direito indemnizatório que deriva, para os casos em que não foi interposto recurso contencioso, da 2.ª parte o art., 7.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-1967.
No que concerne à inviabilidade de anulação do acto impugnado, ela também será aceitável, em face do referido princípio da proporcionalidade e do carácter não absoluto que tem o direito de impugnação contenciosa assegurado pelo n.º 4 do art. 268.º, que deve ceder perante valores constitucionalmente considerados superiores, como é, no caso, o do afastamento de uma grave lesão do interesse público, em situação em que a própria Constituição, no referido n.º 2 do art. 62.º, estabelece a primazia do interesse público sobre os interesses particulares.
4 – O entendimento referido também não viola o princípio da igualdade, previsto no art. 13.º da C.R.P..
Este princípio, como limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe se estabeleçam distinções, mas sim, distinções desprovidas de justificação objectiva e racional.(Essencialmente neste sentido, podem ver-se, entre outros, os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:
- –n.º 143/88, de 16-6-1988, proferido no processo n.º 319/87, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 183;
- –n.º 149/88, de 29-6-1988, proferido no processo n.º 282/86, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 192;
- –n.º 118/90, de 18-4-90, proferido no processo n.º 613/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 396, página 123;
- –n.º 169/90, e 30-5-1990, proferido no processo n.º 1/89, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 397, página 90;
- –n.º 186/90, de 6-6-1990, proferido no processo n.º 533/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 398, página 81;
- –n.º 155/92, de 23-4-1992, proferido no processo n.º 204/90, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 416, página 295;
- –n.º 335/94, de 20-4-1994, proferido no processo n.º 61/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 436, página 129;
- –n.º 468/96, de 14-3-1996, proferido no processo n.º 87/95, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 455, página 152;
- –n.º 1057/96, de 16-10-1996, proferido no processo n.º 347/91, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 460, página 284;
- –n.º 128/99, de 3-3-1999, proferido no processo n.º 140/97, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 485, página 26.)
No caso em apreço, o entendimento referido é aplicável à generalidade de recorrentes cujos interesses, por razões de proporcionalidade, devam ceder perante a necessidade de satisfação do interesse público.
Por outro lado, são as peculiaridades da situação que conduzem à conclusão da inviabilidade do processo de recurso contencioso, complementado pelo de execução de julgado, para satisfação dos interesses do Recorrente e que levam a concluir pela existência de uma situação de inutilidade superveniente da lide, pelo que o facto de não se decidir da mesma forma em situações diferentes, não decidindo a inutilidade superveniente da lide em situações em que tal inutilidade não se revela, não consubstancia tratamento discriminatório.
5 – Quanto aos arts. 9.º, alínea b), e 202.º, n.º 2, da C.R.P. que estabelecem que é uma das tarefas fundamentais do Estado garantir os direitos e liberdades fundamentais e o respeito pelos princípios do Estado de direito democrático e que na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados, também não se vê que eles resultem violados pelo entendimento referido, pois é nele reconhecido o direito do Recorrente à tutela jurisdicional a que, na sua específica situação, tem direito, à face da generalidade das regras constitucionais. Por outro lado, essa tutela, por razões de eficiência dos tribunais, tem de ser obtida pelos meios previstos na lei, não sendo constitucionalmente reconhecido o direito de os particulares poderem utilizar os meios processuais que entenderem, sobrepondo aos juízos de valor legislativos os seus próprios juízos sobre a adequação dos meios processuais à defesa dos seus direitos e interesses.
6 – No que respeita ao n.º 2 do art. 266.º e ao n.º 5 do art. 268.º da C.R.P., que o Recorrente também refere terem sido violados, é manifesto que não têm qualquer relação com a questão em apreço, da adequação dos meios processuais para fazer valer direitos derivados de um acto administrativo a que é imputada ilegalidade, pois a primeira daquelas normas não se refere à actividade dos Tribunais (Título V), mas sim à actividade da Administração Pública (Título IX), e a segunda refere-se à impugnação de normas administrativas, categoria em que não se enquadra o acto impugnado.
Por isso, o entendimento que perfilho não implica violação das normas constitucionais invocadas pelo Recorrente.
Lisboa, 28 de Janeiro de 2004.
Jorge Manuel Lopes de Sousa
