Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., Ld.ª, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso por ela deduzido de duas deliberações, ambas de 18/4/02, em que a Câmara Municipal de Miranda do Corvo indeferira o pedido de licenciamento da demolição de um edifício e de arranque de árvores e o pedido de que, para o mesmo local, se licenciasse a construção de um novo prédio para habitação e comércio.
A recorrente terminou a sua alegação de recurso, oferecendo as seguintes conclusões:
1 – Não se pronunciando a sentença recorrida em relação ao invocado vício de forma por falta de fundamentação (clareza e suficiência) oportunamente invocado – de que surge inquinado o primeiro acto recorrido – é a sentença nula, nos termos da al. d) do n.º 1 do art. 688º do CPC, «ex vi» do art. 1º da LPTA.
Sem prescindir,
2 – O pedido de licenciamento da demolição de um edifício situado na Rua Belisário Pimenta, em Miranda do Corvo – Antiga Fábrica dos Baetas – e de arranque de árvores, formulado pela recorrente junto da autoridade recorrida, em 14/9/99, foi deferido tacitamente em 3/3/2000.
3 – Porém, não tendo a recorrente sido notificada do parecer solicitado ao IPPAR pela autoridade recorrida, nem da data em que o mesmo foi junto ao processo, não chegou a iniciar-se a contagem do decurso do prazo de caducidade do deferimento tácito.
4 – O facto de poderem os particulares interessados promover junto das entidades exteriores a emissão de pareceres releva apenas para obtenção de uma decisão em prazo razoável, não justificando o decurso do prazo de caducidade em situação de deferimento tácito.
5 – Se a recorrente nunca foi notificada do parecer do IPPAR junto ao processo, não podia saber qual o momento exacto de formação do deferimento tácito.
6 – Pelo que o primeiro acto recorrido revogou efectivamente um acto administrativo constitutivo de direitos, válido e eficaz.
7 – Por seu turno, o segundo acto – consubstanciado na deliberação da entidade de 18/4/02, que indeferiu o pedido de licenciamento para construção de um edifício no mesmo local – cuja ilegalidade o tribunal recorrido apreciou efectivamente, surge inquinado de vício de forma por falta de fundamentação.
8 – Os fundamentos invocados pela autoridade recorrida – inexistência da licença de demolição e caducidade do deferimento tácito do projecto de arquitectura – são contraditórios entre si: a verificar-se o primeiro, não tem razão de ser a invocação do segundo.
9 – A sentença recorrida limitou-se a atribuir carácter subsidiário aos fundamentos invocados pela autoridade recorrida, sem que em parte alguma dos autos surjam elementos que comprovem ter sido essa a intenção desta.
10 – Sendo a fundamentação contraditória, obscura e deficiente, tal circunstância equivale a falta de fundamentação.
11 – Nestes termos, deve julgar-se procedente o presente recurso, declarando-se a nulidade da sentença por não se ter pronunciado quanto ao vício de forma por falta de fundamentação apontado ao primeiro acto recorrido, porquanto a sentença recorrida, ao omitir a pronúncia sobre o arguido vício, violou a norma da al. d) do n.º 1 do art. 668º do CPC.
12 – Em consequência da nulidade da sentença, deverá ordenar-se a baixa dos presentes autos à 1.ª instância para que aí se conheça do arguido vício.
13 – Porém, e se assim se não entender, deverá então dar-se provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida na parte em que negou provimento ao presente recurso contencioso e, em sua consequência, declarar-se a ilegalidade do 1.º acto recorrido – o acto administrativo consubstanciado na deliberação da recorrida, tomada em reunião ordinária da CM Miranda do Corvo de 18/4/02, que indeferiu o pedido de demolição dos edifícios de uma fábrica, barracões e arranque de árvores, no prédio urbano inscrito sob o art. 3.562º da freguesia de Miranda do Corvo, propriedade da recorrente – por vício de ilegalidade por violação das normas dos arts. 140º/1/b do CPA e 47º da LPTA e por erro nos pressupostos de facto, por ser incorrecto e inverídico que a recorrente não tenha solicitado a passagem do alvará de demolição no prazo legal de um ano a contar do acto tácito de deferimento e, ainda, por ilegalidade do 2.º acto – o acto administrativo consubstanciado na deliberação da recorrida, tomada em reunião ordinária da CM Miranda do Corvo de 18/4/02, que indeferiu o pedido de licenciamento para a construção de um novo edifício no mesmo prédio por vício de forma por obscura, deficiente e contraditória fundamentação.
Não houve contra-alegação.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso quanto ao acto incidente sobre o pedido de demolição e de não provimento quanto ao acto respeitante ao pedido de construção.
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1 – Em 14/9/99, a recorrente apresentou à CM Miranda do Corvo pedido de licenciamento de demolição de um edifício situado na Rua Belisário Pimenta, em Miranda do Corvo – Antiga Fábrica dos Baetas – e de arranque de árvores, tendo apresentado, a instruir o pedido, os documentos referidos no documento de fls. 25 dos autos.
2 – Tendo sido solicitado parecer ao IPPAR, após solicitação de elementos adicionais e consequente envio de diversas fotografias do imóvel – cfr. PA – o mesmo veio a emitir o parecer de fls. 26 e 27 dos autos, que deu entrada na CM Miranda do Corvo em 3/2/2000.
3 – Em 27/12/2001, a recorrente apresentou ao Presidente da CM Miranda do Corvo o requerimento de fls. 28 dos autos onde solicitava, após fazer referência a deferimento tácito do pedido, dito em 1, que fossem postas a pagamento as taxas devidas para a obtenção e levantamento da licença de demolição.
4 – Atenta a perspectiva de indeferimento, perspectivada na reunião da entidade recorrida de 7/3/02, após pronúncia da interessada e emissão, em 15/4/2002, de parecer jurídico, por deliberação da entidade recorrida de 18/4/2002, foi indeferido o pedido de licenciamento da demolição, nos termos que constam da deliberação de fls. 19 e 20 dos autos e que aqui se dão como reproduzidos.
5 – Em 8/6/99, a recorrente apresentou à CM Miranda do Corvo pedido de licenciamento para edificação, no mesmo local, de um novo edifício para habitação colectiva e comércio.
6 – Tendo, em 18/10/2001, sido solicitados novos elementos, em 20/12/2001 foram os mesmos apresentados.
7 – Em 7/2/2002, a recorrente solicitou informação sobre o estado do processo.
8 – Perspectivando-se o indeferimento do pedido, após pronúncia da interessada e prolação, em 15/4/2002, de parecer jurídico, por deliberação da entidade recorrida, de 18/4/2002, foi indeferido o pedido de licenciamento nos termos que constam da deliberação de fls. 19 e 20 dos autos e que aqui se dão como reproduzidos.
Nos termos do art. 712º do CPC, consideramos também provado o seguinte:
9 – O pedido dito em “1” deu origem ao processo de obras n.º 207/1999 e o pedido dito em “5” originou o processo de obras n.º 649/1999.
10 – No requerimento a que foi dado o n.º 11.027/2001, a aqui recorrente requereu ao Presidente da CM Miranda do Corvo que, por ter ocorrido deferimento tácito, fossem postas «a pagamento as taxas devidas para a obtenção e levantamento da licença de demolição» pedida no processo n.º 207/1999.
11 – Na acta de reunião de 7/3/2002, consta que a CM Miranda do Corvo, pronunciando-se sobre o processo n.º 649/1999, deliberou «indeferir o processo, de acordo com o parecer dos serviços técnicos, devendo o requerente ser notificado nos termos e para os efeitos do art. 100º e seguintes do CPA».
12 – Na mesma acta, consta que a câmara, suportando-se em «informação do Sr. Eng.º ..., propondo o indeferimento do requerimento baseando-se nas informações dos técnicos no processo n.º 649/1999», deliberou «indeferir o processo» n.º 207/1999 e notificar «o requerente» nos termos e para os efeitos do art. 100º do CPA.
13 – Uma das informações técnicas referidas em 10 e 11, respeitante ao processo n.º 649/1999, proveio de uma Sr.ª Arquitecta e foi desfavorável ao desaparecimento da «antiga fábrica dos Baetas».
14 – Outra foi datada de 5/3/02 e dizia o seguinte:
«Em resposta ao seu despacho de 27/2/2002, relativamente ao interesse arquitectónico do “Edifício Baeta” e sobre a sua eventual demolição, tenho a informar o seguinte:
- a)O edifício em causa é um dos poucos vestígios de património industrial deste concelho, com carácter prestigiante, ainda existente;
- b)Existe uma relação de ordem social, laboral e afectiva entre este edifício industrial e o concelho, tendo em consideração o papel que outrora desempenhara;
Deste modo, sou de opinião desfavorável à sua demolição.»
15 – No rosto dessa informação, o Eng.º ..., emitiu na mesma data a informação seguinte:
«Nos termos do parecer infra do Sr. Eng.º ... e anexo da Sr.ª Arquitecta ..., que subscrevo, deverá ser indeferida a demolição do edifício da Fábrica Baetas e, como tal, o presente projecto de arquitectura.
Pelo mesmo motivo deverá ser indeferido o requerimento n.º 11.027/01 da mesma firma e relativo ao mesmo assunto.»
Passemos ao direito.
A primeira questão a resolver prende-se com a omissão de pronúncia que, na óptica da recorrente, inquinaria a sentença «sub censura». Mas – adiantemo-lo já – é flagrante a inexistência de tal nulidade. Com efeito, a sentença não conheceu da falta de fundamentação, fundada em «falta de clareza e suficiência», de que supostamente padeceria um dos actos recorridos; porém, a fls. 116, o Mm.º Juiz esclareceu as razões adjectivas por que o vício de forma não era cognoscível, o que significa que o conhecimento efectivo do vício ficou prejudicado pela solução dada ao problema da admissibilidade desse conhecimento (cfr. o art. 660º, n.º 2, do CPC). Assim sendo, a sentença poderá estar errada na parte em que entendeu que o referido vício não era de conhecer; mas, na exacta medida em que ela assumiu essa posição processual, cessou também o dever do Sr. Juiz de apreciar o vício – pelo que a sentença não padece da omissão de pronúncia que corresponderia ao incumprimento de tal dever (cfr. o art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC).
Improcede, assim, a 1.ª conclusão da alegação de recurso.
Resolvido o ponto anterior, há que decidir se a decisão de fundo, acolhida na sentença, resiste às críticas que o presente recurso jurisdicional lhe dirige. Para tanto, começaremos por atentar com detalhe nos dois actos impugnados e, ainda, em todo o circunstancialismo jurídico-material sobre que eles versaram.
Em 8/6/99, a aqui recorrente apresentou, junto da câmara recorrida, um pedido de licenciamento de uma construção; e, relativamente ao mesmo local, dirigiu em 14/9/99 à mesma câmara o pedido de que se licenciasse a demolição do edifício aí existente (e também um arranque de árvores). Cada um desses pedidos deu origem, nos serviços da recorrida, a um procedimento autónomo; e, na mesma sessão camarária, realizada em 18/4/02, a entidade recorrida acabou por indeferir as duas pretensões através de actos distintos, ainda que fundados em pareceres e informações comuns.
No que a tais actos propriamente respeita, importa desde já determinar os respectivos fundamentos. «Prima facie», pareceria que o «indeferimento definitivo» do «processo» relacionado com a demolição se baseou num único motivo – a caducidade da licença de demolição, derivada do facto de a ora recorrente não ter requerido o respectivo alvará no prazo de um ano a contar do deferimento tácito da sua pretensão (cfr. os artigos 21º, n.º 1, 23º, n.º 1, al. a), e 50º-A, n.º 1, do DL n.º 445/91, de 20/11). É que tal deliberação apropriou-se de uns «pareceres jurídico e técnico», que transcreveu. E, relendo-se essas transcrições, constata--se que o «parecer jurídico» concluiu exclusivamente a partir daquela caducidade e que o «parecer técnico» também se referiu a ela, aliás de modo expresso. Todavia, este parecer acrescentou que o «indeferimento definitivo» se justificava ainda «pelos motivos constantes da deliberação da reunião de 7/3/02». Do teor da acta desta reunião, resulta que a câmara manifestou aí a vontade de vir a indeferir o pedido, da aqui recorrente, de que fossem postas a pagamento as taxas devidas pela licença de demolição, mostrando-se essa intenção de indeferir baseada «na informação do Sr. Eng.º ...» que, por sua vez, remetia para «as informações dos técnicos no processo n.º 649/1999». Uma destas informações dizia que o pedido era de indeferir «pelos mesmos motivos referidos no indeferimento do processo 649/99». E os «motivos» do «indeferimento» do processo ultimamente mencionado constavam de uma informação técnica prestada em 5/3/02 e consistiam, no fundo, no valor que, para o «concelho» de Miranda do Corvo, representava o edifício a demolir. Assim, e através destas remissões sucessivas, alcança-se que o acto relativo ao pedido de demolição se fundou em dois motivos: a sobredita caducidade e a inconveniência de se autorizar a demolição de um edifício tido como valioso.
Quanto ao outro acto, a câmara deliberou «indeferir definitivamente o processo» por duas razões: porque o deferimento tácito do projecto de arquitectura caducara (em virtude de a requerente não haver apresentado os projectos de especialidades no prazo de 180 dias previsto no art. 17º-A, n.º 1, do DL n.º 445/91) e porque a demolição do edifício existente não era aconselhável devido ao já aludido valor. Com efeito, a acta da reunião camarária em que foi proferida a deliberação mostra-nos que, também aqui, se remeteu para os mesmos «pareceres jurídico e técnico». Ambos os «pareceres» referem a questão da dita caducidade. Mas o «parecer técnico» alude ainda aos «motivos constantes da deliberação da reunião de 7/3/03» – o que nos conduz, através de uma cadeia de remissões quase idêntica à acima descrita, a um resultado exactamente igual ao então obtido. Quanto ao «parecer jurídico», transcrito na acta e apropriado pela deliberação, há que reconhecer que ele, a dado passo, diz que a «inexistência de uma licença de demolição é motivo suficiente para não poder ser autorizada a construção de qualquer edifício». Mas, ao concluir, o consultor jurídico abandonou essa causa de indeferimento do pedido e simplesmente sugeriu que se deliberasse com base na caducidade da aprovação tácita do projecto de arquitectura. Ora, e a não ser que dos actos resulte o contrário, as apropriações de pareceres, que operem como fundamentação «per remissionem», devem considerar-se feitas segundo a medida das conclusões deles – e não consoante o discurso, muitas vezes labiríntico, que às conclusões pretenda conduzir. Daí que, «in casu», a interpretação do acto não nos permita dizer que a falta de licença de demolição foi assumida pela câmara como um autêntico motivo da pronúncia que ela emitiu acerca do pedido de licenciamento da construção. Ademais, a acta da reunião de 18/4/02 mostra-nos que a câmara só se pronunciou sobre o pedido de licenciamento da demolição depois de deliberar sobre a pretendida licença de construção. Ora, seria ilógico que a solução deste pedido estivesse suportado numa decisão ainda não enunciada; ou roçaria o absurdo que a câmara, ao pronunciar-se sobre o pedido de construção, quisesse indeferi-lo arrimando-se ao facto de, nesse preciso momento, ainda não estar decidido o pedido de demolição – quando, afinal, essa falta de decisão era sua e ela iria ser proferida logo a seguir.
Sabedores do que a câmara recorrida decidiu na sua reunião de 18/4/02, convém que retrocedamos até ao processamento das pretensões substantivas da aqui recorrente. Tudo o que acima dissemos denota que, entre os dois actos (ou entre o campo de aplicação deles), há uma clara proximidade – que, aliás, constatámos haver genuinamente redundado em confusão. Nenhuma dúvida há de que a ora recorrente só pediu a licença para demolir porque queria edificar – pois isso resulta da ordem por que os pedidos foram apresentados e, sobretudo, está dito «expressis verbis» no requerimento de 14/9/99. Ora, temos por certo que a câmara não devia ter tramitado autonomamente os dois pedidos de licenciamento. Com efeito, toda a pretensão de que se construa «ex novo» num local já edificado implica necessariamente a demolição do que aí existe. E veremos doravante que, à luz do disposto no DL n.º 445/91, não havia que acrescentar, ao procedimento tendente a construir, um outro processo de licenciamento, inclinado à demolição do que existisse «ibidem». O diploma tratava do «licenciamento de obras de demolição» no seu art. 50º-A, cujos ns.º 1 e 2 aludiam às obras que se esgotavam na acção de demolir. Mas o n.º 3 do artigo respeitava às demolições que constituíssem uma fase preparatória das construções a fazer; e, a seu propósito, dispunha o seguinte:
«Em qualquer fase do processo de licenciamento da construção de novos edifícios posterior ao saneamento e apreciação liminar referidos no art. 16º, pode também a câmara municipal autorizar, sem dependência de processo de licenciamento autónomo, as obras de demolição das edificações preexistentes.»
Este preceito diz-nos, desde logo, duas essenciais coisas: por um lado, que as demolições nele previstas não pressupunham um procedimento próprio, antes devendo ser decididas no processo tendente ao licenciamento da edificação; por outro lado, que a autorização para demolir não tinha de esperar pelo acto final de licenciamento, com o qual ultimamente coincidiria por via de regra, podendo ser emitida pela câmara numa fase procedimental anterior. Mas o preceito diz-nos ainda uma outra coisa, que das duas anteriores se infere – que não era admissível que as câmaras sujeitassem tais pedidos de demolição à ritologia pensada para os licenciamentos de obras; até porque dificilmente se concebia que o legislador pretendesse que duas pretensões intimamente solidárias – como são a de demolir para se levar à prática a de construir – conduzissem ao exagero burocrático da multiplicação de procedimentos.
Sendo assim, forçoso é concluir que o pedido, formulado pela aqui recorrente, de que se licenciassem as obras de demolição não deu – nem podia dar «secundum legem» – origem a um genuíno procedimento administrativo que singularmente lhe respeitasse, por muito que a recorrente e a câmara acreditassem e perseverassem no contrário. Mas, da certeza de que esse pedido de demolição não estava sujeito a um qualquer processo de licenciamento próprio e autónomo, e que não passava a está-lo por tal processo fantasiosamente surgir, segue-se que a tal pedido também não se aplicavam as respectivas regras procedimentais – designadamente as que conduziriam a que ele beneficiasse, de per si, de um deferimento tácito. Ora, se o dito pedido, encarado apenas em si mesmo, nunca esteve tacitamente deferido, é impossível que o acto que o recusou sofra do vício de haver ilegalmente revogado esse deferimento. Torna-se agora manifesta a improcedência das conclusões 2.ª a 6.ª da alegação da recorrente. A sentença dissera que o requerimento de que se licenciasse a obra de demolição beneficiara de um deferimento silente que, mais tarde, caducara – pelo que se mostrava irrepreensível o acto declarativo dessa caducidade. A recorrente, ao invés, asseverou naquelas conclusões que o deferimento tácito não chegara a caducar, motivo por que essa declaração de caducidade consistia, «rectior», numa revogação ilegal do aludido deferimento. Mas, tendo nós visto que era impossível que aquele deferimento tácito se formasse, impossível é também a sua consequência, ou seja, que o acto contenciosamente impugnado enferme da ilegal revogação que, contra a sentença, a recorrente brandiu nas conclusões 2.ª a 6.ª. Portanto, o acto relativo ao pedido de demolição pode ser censurável a um qualquer outro título; mas não o é pela razão invocada no presente recurso jurisdicional.
Nas conclusões 7.ª a 10.ª, a recorrente acomete a sentença por ela não ter reconhecido que a deliberação relacionada com o pedido de construção pecava por vício de forma causado pela contradição, obscuridade e insuficiência dos seus fundamentos. É na contradição que a recorrente põe o acento tónico do seu ataque; e divisa esse vício lógico na circunstância de o acto haver recusado a pretendida licença mediante a invocação de dois motivos mutuamente repugnantes – a inexistência de licença de demolição e a caducidade do deferimento tácito do projecto de arquitectura.
Todavia, já acima dissemos que a deliberação ora em causa não chegou a assumir a falta daquela licença de demolição como um motivo da sua pronúncia. E, desaparecido assim um dos termos supostamente em oposição, de imediato se desvanece a possibilidade de o acto se haver baseado em razões contraditórias. Não obstante, diremos que, se acaso o não licenciamento da demolição constituísse deveras um motivo do acto, sempre teríamos de reconhecer que a caducidade se articulara com aquele motivo numa relação de simples subsidiariedade – pois foi assim que o parecer jurídico, no texto que antecedeu as suas conclusões, conectou esses dois fundamentos. Com efeito, após aludir à «inexistência de uma licença de demolição», o parecer afirmou que, «contudo, sempre se acrescentará que o deferimento tácito do projecto de arquitectura ocorrido em 20 de Novembro de 2001 já caducou». As conjunções adversativas cumprem a função gramatical e lógica de negar um antecedente que elas – porque também servem o fim genérico de conjugar – conectam com o que se lhes segue. Assim, o uso daquela adversativa («contudo») significa, no discurso do parecer, que o fundamento anterior não se liga copulativamente ao seguinte, mas que eles se articulam de outro modo – que só pode ser a «supra» referida relação de subsidiariedade; E este tipo de relação exclui, «de plano», qualquer oposição que, entre os dois motivos, se pudesse intrinsecamente divisar. Assente que a fundamentação do acto ora em causa não peca por contradição, resta ver se ela padece de obscuridade ou deficiência. A este propósito, a recorrente absteve-se de esclarecer a causa da sua denúncia. Perante esse seu silêncio, que torna vago o âmbito do ataque, apenas podemos contrapor-lhe que a mesma deliberação enunciou de um modo claro e suficiente as razões em que se estribou, pois qualquer destinatário médio entende que a decisão emitida partiu da ideia – não importa agora se certa ou errónea – de que, por inércia da interessada, caducara «ex vi legis» um licenciamento tácito que anteriormente a beneficiara.
Portanto, não se verifica o vício de forma denunciado nas conclusões 7.ª a 10.ª, as quais, por conseguinte, improcedem. E soçobram igualmente as três conclusões seguintes e restantes, em que a recorrente se limita a recapitular o que já antes havia concluído.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, a sentença recorrida.
Custas pela recorrente:
Taxa de justiça: 400€ (quatrocentos euros).
Procuradoria: 200€ (duzentos euros).
Lisboa, 29 de Junho de 2006. Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.
