01826/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com o art. 30º, nº2, do DL nº 353-A/89, de 16/10, para que as remunerações acessórias pudessem ser consideradas na integração no NSR, seria necessário que a elas o funcionário tivesse direito, independentemente do tempo durante o qual as viesse a perceber. II- Tanto ao abrigo do art. 45º, nº3 do DL nº 353-A/89, como do art. 15º, do DL nº 187/90, de 7/06, para que o pessoal de carreira especial - como o da administração tributária - pudesse ver contempladas as remunerações acessórias no NSR, seria necessário que as estivesse já a receber no dia 1 de Outubro de 1989. III- Somente se as remunerações acessórias estivessem a ser de montante variável, se consideraria na integração o valor médio das recebidas durante os últimos doze meses anteriores a 1/10/89 (art. 30º, nº3, cit. DL nº 353-A/89).

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA I- A... , com os demais sinais dos autos, recorreu jurisdicionalmente do acórdão do TCA que inicialmente negou provimento ao recurso contencioso ali interposto do acto de indeferimento tácito imputado ao Senhor Ministro das Finanças na sequência de recurso hierárquico. Nas respectivas alegações, a recorrente alegou o seguinte: O douto acórdão “a quo” omitiu a pronúncia sobre a questão da diuturnidade adquirida pela recorrente e que não foi tomada em conta na sua integração no NSR e sobre a qual, de resto, o D.R. do Ministério Público junto do Tribunal Recorrido se pronunciou no sentido do provimento parcial do recurso. Trata-se de matéria levada às conclusões da alegação (alínea H) a qual não foi objecto de pronúncia o que fere o Acórdão de nulidade nos termos do art. 668º , nº1, al.d), do CPC ao caso aplicável. Acresce que no que concerne aos restantes vícios imputados ao indeferimento tácito objecto do recurso contencioso entende a recorrente que o douto Acórdão “a quo” não só não deu (indevidamente) relevância ao período de tempo em que a recorrente prestou serviço como “falsa tarefeira” na DGCI entre 27-03-80 e 28-02-90 (essencialmente, portanto, antes da entrada em vigor do NSR) como, ainda, atendendo a essa mesma situação, não reconheceu que por despacho do SR. DGCI de 29/02/92 já fora atribuído à recorrente o direito ao abono das remunerações acessórias posto que fora aprovada no concurso aberto ao abrigo do art. 16º do DL 100-A/87 tendente a regularizar a sua situação da “falsa tarefeira”. Na verdade, ao contrário do que admite o Acórdão recorrido, o despacho do SR. DGCI de 29-02-92 não é um mero acto interno como resulta do teor do Doc. 11 junto com a petição de recurso contencioso onde se delimita, perfeitamente, o círculo dos seus destinatários concretos, sendo certo que, como tal, foi ordenado que do mesmo fosse dado conhecimento aos interessados. Donde, o Acórdão “a quo” ao considerar que o indeferimento tácito contenciosamente recorrido não ofendeu o acto constitutivo de direitos para a recorrente corporizado no despacho do SR. DGCI de 29/02/92 violou, efectivamente, o art. 140º , nº1, b) do CPA . O douto acórdão recorrido violou, ainda, o princípio da equidade interna consagrado no art. 14º nº2 do DL 184/89 de 2/6 e o da igualdade por não atender ao facto de que os colegas da recorrente igualmente aprovados no concurso realizado ao abrigo do DL 100-A/87 de 5/3 pelo facto de terem sido colocados, no imediato, nas vagas existentes viram a sua integração no NSR ter em conta as remunerações acessórias e diuturnidades ao passo que a recorrente (entre outros) foi integrada no QEI e objecto de efectiva discriminação na integração no NSR, quando na realidade, não lhe pode ser imputada a inexistência de vagas para todos os aprovados no concurso, no mesmo lapso de tempo. Finalmente, o douto Acórdão “ a quo” violou o art. 9º nº1 do CPA ao considerar que pelo facto de o silêncio da Autoridade Recorrida ser qualificável como indeferimento tácito para efeitos de recurso colmatar a violação do dever de decisão a qual efectivamente existe e é merecedora de censura jurídica não obstante a faculdade de uma tal “omissão” de poder recorrer». Alegou, igualmente, a entidade recorrida, pugnando pelo improvimento do recurso. Após a decisão complementar de fls. 114, tomada na sequência da invocação da nulidade de sentença suscitada pela recorrente, e pela qual foi dado provimento parcial ao recurso contencioso, o digno Magistrado do M.P. pronunciou-se no sentido do improvimento do recurso jurisdicional. Cumpre decidir. II- Os Factos O Acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade: a recorrente exerceu funções em "regime de tarefa" no Núcleo de Informática Pc. do Comércio, no período de 27.03.80 a 01.03.90; exerceu as referidas funções com subordinação à disciplina e hierarquia dos serviços e com horário completo; a recorrente candidatou-se ao concurso interno aberto por aviso publicado no DR, II Série, n° 294, de 23.12., para a categoria de operador de registo de dados estagiário, tendo obtido aprovação em tal concurso; a recorrente, em 16.04.90, celebrou com a Direcção-Geral dos Impostos contrato de provimento, com efeitos a 01.03.90, para exercer, na qualidade de agente administrativo, a título provisório e com carácter subordinado, as funções de operador de registos de dados estagiário; por despacho da Secretária de Estado do Orçamento, datado de 20.12.90, foi integrada no QEI, ficando na situação de requisitada na Direcção-Geral dos Impostos a partir de 16.02.91; por despacho do Director-Geral dos Impostos, datado de 02.07.96, e da Subdirectora-Geral da Administração Pública, datado de 08.07.96 foi integrada, por transferência, no Quadro-Geral dos Impostos como técnica auxiliar de 1ª classe, na data de 14.10.96; a recorrente é remunerada pelo escalão 1, índice 215, da respectiva categoria salarial; em 18.11.99 a recorrente interpôs recurso hierárquico para o Ministro da Finanças do acto processador de vencimento referente ao mês de Outubro de 1999, pedindo que tal acto seja revogado e substituído por outro que determine a integração da recorrente na escala remuneratória da categoria de Técnico Auxiliar de lª classe, hoje Técnico Profissional de 1ª Classe, em índice e escalão que seja expressão das remunerações acessórias e da diuturnidade, tal como sucedeu com os colegas opositores ao mesmo concurso; a autoridade recorrida nada disse sobre tal pretensão; em 05.02.97 a recorrente dirigiu ao Director-Geral das Contribuições e Impostos a pretensão de lhe serem processadas as quantias que lhe eram devidas a título de diferenças de vencimento e diuturnidades pelo tempo que permaneceu na situação de "tarefeira" (fls. do p.a); tal pretensão não teve resposta; a recorrente, em 17.07.97, recorreu hierarquicamente para o Ministro das Finanças do acto tácito que se formou sobre o pedido referido em j); a recorrente, em 03.10.00, interpôs recurso hierárquico para o SEAF do despacho datado 14.07.2000, do Director-Geral dos Impostos, que lhe indeferiu o pedido de integração no NSR em escalão da escala remuneratória da sua categoria idêntico àquele em que foram integrados os seus colegas que à data de 01.10.89 já pertenciam ao quadro da DGCI e dispunham do mesmo número de diuturnidades da recorrente, bem como o pedido de abono do diferencial de integração previsto, com efeitos retroactivos a 01.10.89; (fls. do a); no recurso hierárquico referido em m) não foi proferida qualquer decisão; por despacho de 19.04.91, do Ministro das Finanças foi operada a transição do pessoal pertencente às carreiras do regime geral da DGCI». O Direito Entendia a recorrente que a sua integração no NSR deveria ter levado em linha de conta a diuturnidade a que se julgava com direito e as remunerações acessórias resultantes da sua participação em prémios de cobrança. Contudo, se o douto aresto de fls. 72/81 havia inicialmente omitido qualquer pronúncia sobre a invalidade do acto impugnado na parte respeitante à diuturnidade , acabaria por vir a fazê-lo, posteriormente, em sede de apreciação da nulidade invocada pela recorrente, em termos que a esta foram favoráveis (cfr. fls. 114). Assim, porque nesse segmento a recorrente obteve vencimento de causa( sem que haja sido interposto o correspondente recurso jurisdicional por banda da entidade recorrida ), ficou prejudicado o conhecimento da respectiva matéria no presente recurso jurisdicional. Este fica, agora, circunscrito à parte desfavorável da decisão da 1ª instância. Importa, por isso, apurar do acerto, ou não, do acórdão sob censura no tocante à imputada ilegalidade da transição da recorrente para o NSR por força do DL nº 187/90 , de 7/06 e DL nº 353-A/89 , de 16/10. Em causa está um alegado direito às remunerações acessórias . Vejamos. Com o novo sistema retributivo derivado do DL nº 184/89 , de 2/06, todas as remunerações não previstas ou enquadráveis no art. 15º seriam extintas(cfr. art. 38º). O sistema retributivo passaria a ser composto daí em diante pela remuneração base , pelas prestações sociais , subsídio de refeição e pelos suplementos (cfr. art. 15º). No entanto, como forma de salvaguarda das situações pré-existentes, a remuneração a considerar para efeitos de transição para o novo regime remuneratório haveria que as levar em conta nos moldes ali definidos(art. 39º, nº3). Da mesma maneira, sempre que o montante apurado ultrapassasse o valor do escalão máximo da respectiva categoria, criar-se-ia um “ diferencial de integração ” a ser absorvido gradualmente por aumentos decorrentes das actualizações salariais gerais, em termos a definir (art. 39º, nº4). Pois bem. O DL nº 353-A/89 , de 16/10 ( diploma que, na sequência daquele outro, veio estabelecer as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração e, bem assim, a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas ), a respeito das remunerações acessórias estipulou que para efeito de transição para a nova estrutura salarial deveria atender-se ao montante da « remuneração acessória a que eventualmente haja direito » (art. 30º, nº2). E o nº3 do mesmo artigo dispunha que « para efeito do número anterior, as remunerações acessórias de montante variável são fixadas no valor médio das remunerações acessórias percebidas nos 12 meses imediatamente anteriores à data da produção de efeitos do presente diploma ». Ou seja, para que as remunerações acessórias pudessem ser contempladas na transição, seria necessário que a elas o funcionário “tivesse direito”, independentemente do tempo durante o qual as tivesse vindo a perceber (neste sentido, o Ac. do STA de 15/10/2003, in Rec. nº 0698/03 ). No entanto, se tivessem sido de montante variável, então considerar-se-ia o “valor médio” das recebidas durante os últimos doze meses anteriores a 1 de Outubro de 1989 (art.45º). Mas, porque o diploma acabado de citar tinha o seu âmbito de aplicação funcional definido no art. 2º, o legislador consignou expressamente que, quanto às carreiras de regime especial (designadamente as da administração tributária), seriam objecto de diploma autónomo ( art. 29º ). E tal aconteceu em 7/06/90 através do DL nº 187/90 . Nele se consignou que « Para efeitos de aplicação do nº3 do artigo 30º do decreto-lei nº 353-A/89 , de 16 e Outubro, ao pessoal do regime geral da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos,(...), adoptar-se-á critério idêntico ao utilizado para as carreiras de pessoal da administração tributária, sendo os respectivos montantes fixados por categoria, mediante despacho do Ministro das Finanças» (art. 3º, nº4). Isto é, não apenas para as carreiras da administração tributária, mas também para o pessoal do regime geral da DGCI, o artigo 30º , nº3, do DL nº 353-A/89 deveria ser observado na integração no NSR e na transição para as novas estruturas remuneratórias dos respectivos trabalhadores. O que significa que, também para este pessoal, sempre que tivesse havido em concreto lugar a remunerações acessórias de montante variável, apenas seriam tomadas em consideração as percebidas nos últimos doze meses anteriores ao início da produção de efeitos do mencionado diploma. Os montantes por cada categoria, esses, seriam fixados por «despacho do Ministro das Finanças» (art. 3º, nº4, “in fine”, do cit. DL nº 187/90 ), o que sucederia com o Despacho de 19/04/1991 (fls. 125 dos autos) e mapas a ele anexos (v.g., fls. 23 e 24 dos autos), despacho que, de resto, procedeu à integração do pessoal da DGCI no NSR. Pergunta-se, no entanto: que momento relevará no que concerne ao início de produção de efeitos deste DL nº 184/89 ? O art. 45º , nº3 do DL nº 353-A/89 preceitua que o DL nº 184/89 entrará em vigor “relativamente às carreiras e categorias não contempladas no presente diploma”(era o caso do pessoal da DGCI) «à medida que forem publicados os respectivos diplomas de desenvolvimento», porém, «sem prejuízo de a produção de efeitos se reportar à data prevista no número anterior» (ou seja, a 1/10/89). Também o diploma de desenvolvimento relativo ao pessoal da administração tributária ocorreu com o citado DL nº 187/90 , de 7/06, cujo art. 15º dispõe que, em «matéria de incidência remuneratória» ele produziria efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989. Portanto, para que a recorrente pudesse beneficiar das remunerações acessórias no NSR seria necessário que as recebesse já em 1/10/89. E tal não acontecia. É verdade que o Despacho do Director Geral das Contribuições e Impostos de 29/02/2002 veio estatuir que todo o pessoal tarefeiro - aprovado nos concursos abertos - que se encontrasse ao serviço há mais de três anos (à data da saída dos diplomas que lhes permitiram regularizar a situação) teria direito às remunerações acessórias que vigoravam naquela Direcção Geral, « por se encontrarem ao serviço antes da entrada em vigor do NSR, porque a lei manda que lhes seja contado todo o tempo de serviço prestado em situação irregular na categoria de ingresso » (fls. 133 dos autos). No entanto, e se é certo que na sequência desse despacho foi emitido o ofício nº 1656 de 13/03/2002 da DGCI dirigido aos serviços do IVA - dando conta da autorização do pagamento das remunerações acessórias aos operadores de registo de dados aprovados em concurso desde que contassem com mais de três anos de serviço à data da publicação dos diplomas que permitiram regularizar a sua situação (fls. 28 dos autos) - a verdade é que a mesma Direcção Geral em 7/04/2002 dava conhecimento que, na sequência daquele anterior ofício, « o despacho do Director Geral de 29/02/1992 não implica o pagamento directo das remunerações acessórias aos operadores de registos de dados aprovados no concurso aberto ao abrigo do disposto no art. 16º do Decreto-lei nº 100-A/87 (...), devendo ser elaborada uma listagem de todos os funcionários susceptíveis de beneficiarem daquele despacho, nomeadamente aplicando os valores das remunerações acessórias para efeitos de integração no NSR... » (fls. 126). O que acaba de ver-se suscita-nos dois comentários rápidos. Primeiro, o despacho do Director é um mero acto interno , diríamos de simples interpretação dos normativos atinentes à situação dos ex-tarefeiros e, concretamente, à possibilidade de todos serem contemplados com as remunerações acessórias mediante a simples circunstância de terem efectuado concurso e terem prestado serviço durante os três últimos anos à data da saída dos diplomas a que acima fizemos referência. E, portanto, não era acto administrativo que se projectasse imediatamente na esfera da recorrente (cfr. art. 120º do CPA ), nem constitutivo de direitos. Segundo, a Administração não se achou auto-vinculada a segui-lo, pois ela própria se viu na necessidade de excluir expressamente a sua aplicação a todos os tarefeiros. O que quer dizer que ele não era de aplicação automática geral. Dito isto, apreciemos as conclusões do recurso. Não é verdade, em primeiro lugar, que o acórdão recorrido não tivesse considerado o tempo de serviço prestado pela recorrente como “falsa tarefeira” entre 27/03/80 e 28/02/90. Tanto o considerou que o levou à alínea a) da matéria de facto. Só não lhe deu a relevância que a recorrente pretendia, em razão de diferente perspectiva jurídica na análise do caso. Na economia do acórdão, a solução preconizada pela impetrante estava prejudicada pelo facto de o art. 30º , nº3 do DL nº 353-A/89 condicionar a inclusão das remunerações acessórias desde que recebidas durante os últimos doze meses, pouco importando, para esse efeito, que ela estivesse ao serviço durante cerca de dez anos. Por outro lado, e no que concerne ao despacho de 29.02.92, o acórdão deixou claro que ele era simplesmente acto interno e não a resolução ou a decisão de uma pretensão concreta. Ora, como referimos, a solução encontrada no acórdão não nos merece qualquer censura, pois que o acto sindicado não ofende, nem o art. 30º, nº3 citado, nem o mencionado despacho. Para o caso, é indiferente que a recorrente estivesse estado ao serviço durante três ou mais anos. De acordo com o art. 30º , nº3, “ex vi” nº4, do art. 3º , do DL nº 187/90 , de 7/06, só o recebimento de remunerações acessórias durante os doze meses anteriores à entrada em vigor do DL nº 353-A/89 , de 16/10 seria motivo para que fossem consideradas na transição para o NSR. Essa era a hipótese da lei. Se, como é certo, durante esse período a recorrente não recebeu tais remunerações, quaisquer outras hipóteses legais, mesmo que relevantes para efeito de aposentação, de ingresso na categoria (cfr. DL nº 427/89 , art.38º , nº9) ou de diuturnidades ( DL nº 330/76 , de 7/05), não poderiam ter aqui qualquer aplicação extensiva, nem sequer pelo despacho de 29/02/92. Improcedem, por isso, as conclusões C) e D). Em consequência do que acaba de dizer-se, importa igualmente dar razão ao acórdão recorrido no que respeita à pretensa violação do art. 140º , nº1, al.b), do CPA . Se essa ofensa, na tese da recorrente, derivaria da circunstância de o indeferimento tácito impugnado contenciosamente ter contrariado o despacho de 29/02/1992, então a alegação da recorrente não merece o nosso aplauso, pois que de nenhuma revogação de acto constitutivo de direitos aqui se pode falar. E assim sendo, improcede também a conclusão E). Quanto à imputada violação dos princípios da equidade e igualdade mencionados na conclusão F), andou bem, uma vez mais, o acórdão sob análise. Efectivamente, não pode a recorrente apelar a esses princípios com a mera invocação de que colegas seus viram a sua integração no NSR ter em atenção as remunerações acessórias. É que não pode ser comparável a situação da recorrente - que não era funcionário da DGCI nos últimos doze meses antes da entrada em vigor do DL nº 353-A/89 - à de outros colegas que em 1/10/89 eram funcionários do quadro por terem conseguido assegurar a colocação em vagas então existentes, ao contrário de si que, por falta de vaga, foi colocada no QEI e, posteriormente, apenas requisitada pela DGCI. Esta situação, por ser material e objectivamente diferente da daqueles outros a quem do ponto de vista remuneratório agora se quer comparar (cfr. alegação a fls. 92), é suficiente para merecer diferente tratamento no plano jurídico, sem que isso represente discriminação injustificada, tal como tem sido afirmado pelo Tribunal Constitucional, de que a peça recorrida se fez eco ao citar como exemplo o Ac. nº 188/90, in DR, II série, de 12/09/1990 , e a que nós faríamos acrescer, entre tantos outros, v.g., o Ac. do TC de 30/05/1990, in BMJ nº 397/90 (v. tb. Ac. de STA de 26/06/2001, Rec. nº 47 109; TCA, de 29/11/2001, Rec. nº 4500/00 ; sobre situação idêntica à destes autos, v. ainda o Ac. do STA de 21/03/2002, in Rec. nº 045/02 ). Com isto, improcede a conclusão em apreço. Finalmente, não concordamos com a recorrente quando se insurge contra a decisão do TCA no que concerne à pugnada violação do art. 9º , do CPA . Este preceito consagra o dever de pronúncia, é verdade, precisamente para que, no âmbito do princípio da decisão ali plasmado, possa o interessado particular retirar do silêncio administrativo a salvaguarda dos seus direitos e interesses mediante a consagração da figura do acto tácito (cfr. art.109º). Quer dizer, o acto tácito negativo (indeferimento tácito) apenas se produz, se existir em cada caso concreto o dever de decidir a pretensão do interessado. O silêncio da Administração traduz, assim, uma ficção de decisão desfavorável, que àquele confere a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão, de modo a, sem delongas, a poder imediatamente impugnar. Ora, se foi ao abrigo do acto tácito que a recorrente pôde ir a tribunal defender a ilegalidade da omissão pronunciativa, não faz nenhum sentido a invocação da violação do art. 9º, nº1, por ser normativo que àquele instituto serve, precisamente, de fundamento. Se assim não fosse, aliás, teríamos sempre e em qualquer situação, a procedência de toda a impugnação contenciosa com fundamento em violação do art. 9º citado, desde que o objecto do recurso fosse um simples acto tácito. O que, convenhamos, seria, no mínimo, intolerável fonte de injustiça e desigualdade relativa na comparação com todos os outros recorrentes que se debatessem com a necessidade de impugnar um acto expresso. Improcede, pois, a conclusão G). Decidindo Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: €300 Procuradoria: €150 Lisboa, STA, 2004/02/05 Cândido Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges