0185/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: A………, Lda., com sede na Rua ………, nº………, ………, concelho de Coimbra, intentou acção administrativa especial (para impugnação de acto administrativo) e acção administrativa comum contra o Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, pedindo a anulação da decisão de cessação imediata das acções em violação da RAN e que seja reconhecido o direito da autora a manter a ocupação e a desenvolver a sua actividade nos terrenos classificados como RAN, no PDM da Câmara Municipal de Cantanhede. Por sentença do TAF de Coimbra de 29/4/2010 considerou-se o mesmo materialmente incompetente para conhecer da presente acção e o réu foi absolvido da instância (fls.197 a 204). Não se conformando com esta decisão da mesma interpôs recurso a autora A………, Lda., tendo o TCA Norte, por acórdão de 5/11/2010, concedido provimento ao recurso, julgando o TAF de Coimbra competente para conhecer da questão dos autos (fls. 306 a 316). Deste acórdão do TCAN interpôs o presente recurso de revista o ora recorrente Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, o qual foi admitido pela formação preliminar por acórdão de 10/3/2011 (fls. 380 a 388). Nas suas alegações formula o recorrente as seguintes conclusões: A – As questões ora colocadas à superior apreciação desse Supremo Tribunal Administrativo constituem matéria de direito, assumindo relevância jurídica face às disposições a interpretar. B – Detêm, ainda, uma especial relevância social, susceptível de produzir impacto na comunidade. C – A sua apreciação é determinante para uma melhor aplicação do direito face à natureza inovatória da norma – artigo 43º nº 1 do DL. nº73/2009, de 31 de Março, de onde resulta a inexistência de uma corrente jurisprudencial na matéria. D – O presente recurso deverá ser admitido, nos termos dos artigos 42º nº4 e 150º nº1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. E – A decisão ou ordem de cessação do Director Regional de Agricultura e Pescas aplicada ao abrigo do disposto no nº1 do artigo 43º do Decreto-Lei nº73/2009 , de 31 de Março, consubstancia uma sanção acessória de natureza administrativa e de carácter preventivo aplicada no âmbito de um processo contra-ordacional que seguiu os trâmites processuais previstos no Regime Geral das Contra-Ordenações. F – A aplicação daquela medida acessória de natureza sancionatória e carácter preventivo não exclui, mas antes antecipa, os efeitos do processo de contra-ordenação no âmbito do qual é ou virá a ser autuada. G – Quando um acto de uma autoridade administrativa possa ser visto simultaneamente como um acto administrativo e um acto integrador de um processo de contra-ordenação, o seu regime jurídico, maxime , para efeitos de impugnação, deverá ser em princípio o do ilícito de mera ordenação social e subsidiariamente o regime de processo penal, mas não o regime do Código do Procedimento Administrativo. H – De acordo com o disposto no artigo 66º do Código Civil , conjugado com o nº1 do artigo 4º “ a contrario ” do Estatuto. Nas suas contra-alegações formula a recorrida as seguintes conclusões: – Como se alcança do texto do acórdão recorrido, a decisão impugnada teve na sua base uma ilação de facto que o tribunal retirou dos factos provados, pois, como nele se escreve, “conforme resulta de 2 da matéria de facto a decisão foi de mandar instruir processo de contra-ordenação e notificar o recorrente da ordem de cessação imediatas das acções desenvolvidas em violação da RAN, o que significa que esta ordem de cessação não foi tomada no âmbito de um processo contra-ordenacional, mas antes da abertura do mesmo, pelo que detém naturalmente a sua autonomia relativamente ao mesmo”. – Mais adiante escreve-se na decisão ora em recurso que “nem está em causa a aplicação de qualquer medida acessória já que, como referiremos, a decisão aqui em causa foi proferida antes da instauração do processo contra-ordenacional e em situação de o instaurar”. – Conclui-se assim que a decisão ora recorrida foi no sentido que dela consta, por na interpretação do acto impugnado ter concluído que o mesmo não foi proferido no âmbito do processo de contra-ordenação instaurada à ora recorrida. – Verifica-se assim que, no caso concreto, para atingir o seu desiderato de obter uma revista excepcional, o recorrente tem de ter previamente uma decisão sobre a matéria de facto, qual seja, a de considerar a ordem impugnada como sendo uma medida acessória de natureza sancionatória e carácter preventivo e um acto integrador de um processo de contra-ordenação, que o acórdão recorrido entendeu que não existia, para o que basta ver as conclusões E, F e G das alegações do recorrente. – O Supremo Tribunal Administrativo, em muitas e variadas decisões tem fixado doutrina que “…a ponderação e valoração da matéria de facto, para determinar a solução dada ao litígio (está fora do âmbito do recurso de revista), sendo certo que, «o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (artº150º nº4 do CPTA” – cfr. Ac. do STA de 27/01/2011.Proc. nº01044/10. – Deste modo, porque estamos no domínio da livre apreciação do conteúdo de um documento – despacho de cessação imediata da acção e notificação feita à autora, pelos serviços do R. -, não existe prova vinculada, que permita ao STA censurar a decisão recorrida quanto a um eventual erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa. – Face ao exposto, não está aqui em causa uma errada aplicação do artº43º nº1 do DL. nº 73/2009, de 31 de Março, que o Tribunal recorrido excluiu por ter concluído em sede de matéria de facto que os factos provados e as ilações que dele se retiram não preenchem o tatbestand da referida norma, pois como se refere no acórdão recorrido, “se a decisão de cessação imediata da acção tivesse sido proferida no âmbito do artº55º do DL. nº 433/82 de 27/10 já a questão seria diferente”. – Dado que, não está em causa a resolução de qualquer “questão com especial relevância jurídica e social”, pois, face aos factos provados e às ilações de facto que dele retirou, a decisão é conforme com a lei aplicável, deve ser rejeitado liminarmente o recurso de revista excepcional interposto nos presentes autos pelo Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, por o mesmo carecer de fundamento legal, pois não está em causa qualquer decisão de direito. – Quanto à questão de fundo, a mesma é meramente aparente, porque não existindo decisão no âmbito do processo de contra-ordenação, não existe a questão suscitada pelo recorrente, pois que o recurso de revista excepcional previsto no artº150º do CPTA não é um recurso normal de revista, devendo funcionar apenas “como uma válvula de segurança do sistema”, não estando em causa qualquer dúvida sobre a interpretação da lei, que, aliás, é muito clara”. Vêm os autos à conferência após terem sido colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos. As instâncias deram como provados os seguintes factos: 1 – O autor foi notificado pela DRAP do Centro, através do ofício nº1171, de 10 de Agosto de 2009 com o Assunto: processo de contra-ordenação nº99-NAJ/2009 “Na sequência da informação nº261/2009/DCAI…ordem de cessação mediata das acções descritas, desenvolvidas em violação ao disposto na presente legislação” (fls. 29) ; 2 – Na informação nº261/2009/DOAI, foi decidido “ instruir processo de contra-ordenação e elaborar expediente de notificação de ordem de cessação a assinar pelo Sr. Director Regional…” (fls. 79 do PA); 3 – Com data de ofício de 10 de Julho de 2009 foi o Autor notificado para “ Fica V. Ex.ª notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 47º e 50º do Regime Geral das Contra – Ordenações [RGCO], aprovado pelo Decreto-Lei nº433/82 , de 27/10, na sua redacção actual, para, no prazo de 15 dias úteis a contar da data da recepção deste ofício, apresentar – ao cuidado da instrutora ………/telefone ………, podendo durante o prazo aqui mencionado, o processo ser consultado por V. Ex.ª ou advogado constituído, na Avenida Fernão de Magalhães, 465, 3000, 3000-177, em Coimbra, durante o horário normal de expediente – querendo, Defesa Escrita sobre a matéria constante da Informação nº261/2009/DOAI de 2009-05-27 que se junta, na qual poderá alegar tudo o que se lhe oferecer…” ; 4 – O autor interpôs no Tribunal Judicial de Cantanhede recurso do despacho notificado em 10 de Agosto de 2009 (fls. 142 e segs.). Apurada esta matéria fáctica passamos a conhecer do recurso. A questão que importa neste momento decidir é apurar qual o tribunal materialmente competente – se os tribunais judiciais (comuns) ou os tribunais da jurisdição administrativa – para julgar o recurso da decisão de cessação imediata das acções desenvolvidas em violação ao regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional que, ao abrigo do disposto no artigo 43º do Dec. Lei nº73/2009 , de 31/3, praticada pelo SR. Director Regional-Adjunto da Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro. O Tribunal Central Administrativo do Norte, no acórdão recorrido, entendeu que tal competência era dos Tribunais Administrativos, no caso concreto o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra. E raciocina, em síntese, que “a ordem de cessação não foi tomada no âmbito de um processo contra-ordenacional mas antes da abertura do mesmo e não está em causa a aplicação de qualquer medida acessória já que a decisão em causa foi proferida antes da instauração do processo contra-ordenacional e em simultâneo com a decisão de o instaurar”. Sustenta a entidade ora recorrente que “ está em causa uma decisão ou ordem de cessação do Director Regional de Agricultura e Pescas aplicada ao abrigo do disposto no nº1 do artº43º do DL. nº73/2009, de 31/3, que consubstancia uma sanção acessória de natureza administrativa e de carácter preventivo aplicada no âmbito de um processo contra-ordenacional que seguiu os seus trâmites processuais previstos no Regime Geral das Contra-Ordenações, pelo que o conhecimento do presente litígio pertence aos tribunais comuns ”. Este assunto foi recentemente tratado no acórdão de 31/1/2012 deste STA (Proc. nº736/11, com o qual se concorda inteiramente, a que se adere e por isso se transcreve: “O Dec. Lei 73/2009 , de 31 de Março, estabelece nos artigos 39º a 44º. “ Artigo 39.º Contra-ordenações 1 - Sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar, constitui contra-ordenação: A utilização não agrícola de solos integrados na RAN sem parecer prévio favorável, em infracção ao disposto no artigo 23.º; A utilização não agrícola de solos integrados na RAN em infracção ao disposto no artigo 24.º 2 - A contra-ordenação prevista na alínea a) do número anterior é punível com a coima graduada de € 1000 até ao máximo de € 3500, no caso de pessoa singular, ou até € 35 000, no caso de pessoa colectiva. 3 - A contra-ordenação prevista na alínea b) do n.º 1 é punível com a coima graduada de € 500 até ao máximo de € 1750 no caso de pessoa singular, ou até € 17 500, no caso de pessoa colectiva. 4 - A tentativa e a negligência são puníveis, sendo os limites referidos nos números anteriores reduzidos para metade. Artigo 40.º Fiscalização 1 - A fiscalização do disposto no presente decreto -lei compete às DRAP e aos municípios. 2 - As DRAP devem comunicar à Inspecção-Geral de Administração Local todas as situações em que verifiquem haver violação do disposto no presente decreto-lei, por parte das autarquias locais. Artigo 41.º Instrução e decisão dos processos contra-ordenacionais 1 - A instrução dos processos de contra-ordenações previstas no presente decreto-lei é da competência das DRAP e dos municípios. 2 - Os processos são decididos pelo respectivo director regional da agricultura e pescas. Artigo 42.º Destino do produto das coimas O produto das coimas é repartido da seguinte forma: 10 % para a entidade fiscalizadora; 20 % para a entidade instrutora; 10 % para a DGADR; 60 % para o Estado. Artigo 43.º Cessação das acções violadoras do regime da RAN 1-Independentemente do processamento das contra-ordenações e da aplicação das coimas, o director regional de agricultura e pescas competente pode ordenar a cessação imediata das acções desenvolvidas em violação ao disposto no presente decreto-lei. 2 - O incumprimento da ordem de cessação constitui crime de desobediência, punido nos termos do artigo 348.º do Código Penal . 3 - Verificada a situação referida no número anterior, será levantado auto de notícia nos termos previstos no Código de Processo Penal e remetido ao serviço do Ministério Público da área onde tenha sido praticada a infracção. Artigo 44.º Reposição da situação anterior à infracção 1 - Após audição dos interessados e independentemente de aplicação das coimas, compete ao director regional de agricultura e pescas competente determinar que os responsáveis pelas acções violadoras do regime da RAN procedam à reposição da situação anterior à infracção, fixando o prazo e os termos que devem ser observados. 2 - Para efeitos do disposto no número anterior, as DRAP comunicam aos municípios as situações de infracção para que, em caso de não reposição voluntária, procedam às operações materiais necessárias à reposição da situação anterior à infracção. 3 - No caso previsto no número anterior, os municípios remetem ao infractor, para pagamento, a respectiva nota de despesas. 4 - Na falta de pagamento no prazo de 60 dias, a cobrança é efectuada nos termos do processo de execuções fiscais, constituindo a nota de despesas título executivo bastante, devendo dela constar o nome e o domicílio do devedor, a proveniência da dívida e a indicação, por extenso, do seu montante, bem como a data a partir da qual são devidos juros de mora. 5 - No caso de a utilização em causa estar ilegalmente licenciada pela entidade pública competente, incumbe a esta a responsabilidade pelas despesas a que se referem os números anteriores. ” A questão que se coloca, nesta Revista, é a de saber se o acto proferido pelo Director Regional da Agricultura e Pescas, nos termos e para os fins do art. 43º do Dec. Lei 73/2009 , de 31 de Março, é ou não uma decisão “ tomada pelas autoridades administrativas no decurso do processo ” de contra-ordenação. Com efeito, o artigo. 55º do RGCO (Dec. Lei 433/82, de 27 de Outubro e sucessivas alterações) estabelece a possibilidade de impugnação judicial de todos os actos praticados pelas autoridades administrativas, no decurso do processo contra-ordenacional. O n.º 3 do mesmo artigo determina, literalmente, que “ é competente para decidir do recurso o tribunal previsto no art. 63º, que decidirá em ultima instância ”. O art. 63º atribui competência ao Tribunal Judicial para conhecimento da impugnação da decisão final proferida em processo contra-ordenacional. O regime é, desta feita, claro e simples: quem tem competência para julgar a impugnação judicial que aplica a coima também é competente para julgar os recursos das decisões (interlocutórias) proferidas durante o processo de contra-ordenação. Aplicando este regime tem-se entendido que é da competência dos tribunais judiciais, por exemplo, o recurso da decisão da ASAE que aplica a medida cautelar de suspensão do exercício da actividade de um estabelecimento susceptível de impugnação judicial ao abrigo do art. 55º do Dec. Lei 433/82, de 27 de Outubro (acórdãos da RP de 23-4-2008, proc. 6977/07; 11-6-2008, proc. 3113/08 e 27-10-2008, proc. 0840657 e deste STA de 13-11-2007, recurso 0679/07). O acórdão deste Supremo justificou a sua posição com o argumento de que a medida aplicada pela autoridade administrativa (ASAE) traduzia uma sanção acessória da contra-ordenação. E com toda a razão, pois o art. 39º, 1, c) do Dec. Lei 168/97, referia-se expressamente a esse tipo de sanção, com tal qualidade: “ Artigo 39ª Sanções acessórias 1 – Em função da gravidade e da reiteração das contra-ordenações previstas no artigo anterior e no regulamento nele referido, bem como da culpa do agente e do tipo e classificação do estabelecimento, podem ser aplicadas as seguintes sanções acessórias: (…). c) Encerramento do estabelecimento .” Daí que a justificação do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, tenha sido a seguinte: “(…) No tocante à primeira hipótese acabada de equacionar a mesma tem de ser liminarmente afastada, uma vez que sendo a ordem de encerramento do estabelecimento da Recorrente uma sanção acessória da infracção que lhe é imputada e sendo esta punida com uma coima – art.ºs 10.º/1, 38.º/1/b) e 39.º/1/c) do DL 168/97 - ter-se-á de concluir que a mesma está intimamente conexionada com o ilícito contravencional, pelo que o Tribunal competente para o julgamento de uma terá de ser o competente para o julgamento da outra. E isto porque, atenta a complementaridade da medida acessória e, por conseguinte, atenta a sua conexão e dependência com a sanção principal será através das regras de atribuição de competência para a impugnação e julgamento desta que se apurará a competência do Tribunal para a impugnação e julgamento da aplicação da medida acessória. O que, aliás, se encontra de harmonia com o que se estabelece no n.º 1 do art.º 96 do CPC onde se disciplina que o Tribunal competente para a acção é também competente dos incidentes que nela se levantem e a sanção acessória pode, e deve, ser vista como de carácter incidental e complementar em relação à sanção principal . (…)” A jurisprudência citada nas alegações de recurso é neste sentido: todos os actos proferidos no procedimento contra-ordenacional são impugnados no Tribunal que aprecia a legalidade da coima. Ora, no caso em apreço, o acto ora impugnado não foi proferido no processo de contra – ordenação (mas independentemente dele) e não tem a natureza de sanção acessória, como facilmente se verá. Na verdade, a lei atribui ao DRAP competência para ordenar a suspensão da actividade lesiva “ independentemente do processamento das contra-ordenações e da aplicação das coimas” . Com esta redacção a lei atribui ao DRAP um poder administrativo que é exercido fora do processamento das contra–ordenações e que, portanto, não pode ser visto como uma sanção acessória, tanto mais que existirá mesmo que não venha a ser aplicada qualquer coima, ou que se não inicie qualquer procedimento contra-ordenacional. Basta pensar, por exemplo, que a actividade foi licenciada (erradamente) para concluirmos que pode não haver qualquer ilícito contra-ordenacional. Ora, mesmo nestes casos, como resulta com toda a clareza do art. 44º acima transcrito o Director Regional da Agricultura e Pescas continua a poder ordenar a suspensão da actividade lesiva e a ordenar a reposição do terreno no estado em que se encontrava antes da lesão - à custa da entidade que licenciou a actividade - art. 44º, n.º 5 do Dec. Lei 73/2009 . Não se pode falar, nestes casos, (suspensão da actividade) em sanção acessória, porque para além de não vir tipificada na lei com essa natureza, a mesma pode ocorrer sem que exista contra-ordenação e, portanto, sem que exista qualquer sanção principal. Por outro lado, mesmo que o processo de contra-ordenação esteja a ser instruído num município, o DRAP continuará a ser a única entidade competente para determinar as medidas previstas no art. 43º e 44º do Dec. Lei 73/2009 , o que também nos mostra que tais actos não podem considerar-se inseridos ou fazendo parte do respectivo processo contra-ordenacional. Não pode, na verdade, entender-se que é proferida no processo de contra-ordenação (que pode correr no município) a prática de um acto proferido por entidade diversa. Daí que, não seja transponível para a situação em apreço a vasta jurisprudência e doutrina citada pelo recorrente, pois a mesma reportava-se a actos administrativos integrados num processo de contra-ordenação, o que não ocorre na presente situação. Assim, sem necessidade de outras considerações, deve manter-se a decisão do Tribunal Central Administrativo Norte que considerou competentes os Tribunais Administrativos, uma vez que o acto impugnado foi proferido no âmbito de poderes públicos (normas de direito administrativo)”. Sufragando o conteúdo do acórdão acabado de transcrever, e sem necessidades de outras considerações, deve manter-se o acórdão recorrido que considerou competentes os Tribunais Administrativos (no acaso o TAF de Coimbra), uma vez que o acto impugnado foi proferido no âmbito de poderes públicos (normas de direito administrativo). Em concordância com tudo o exposto, nega-se provimento ao presente recurso. Custas pelo recorrente. Lisboa, 11 de Setembro de 2012. – Américo Joaquim Pires Esteves (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Fernanda Martins Xavier e Nunes.