1Relatório
A..., viúvo, reformado, residente na Rua ..., Traseiras, Espinho, recorreu para este Supremo Tribunal da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que indeferiu liminarmente a petição inicial da acção por si proposta contra o INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL, com fundamento na inadequação do meio processual utilizado, ou seja pela não verificação do pressuposto do art.69º, n.º 2 da LPTA.
Em síntese, formula as seguintes conclusões:
- a)para se aquilatar da racionalidade e funcionalidade do meio processual a utilizar, há que proceder a uma apreciação casuística;
- b)a acção será meio adequado, mesmo existindo acto administrativo, desde que, analisada a situação concreta e atendendo ao pedido formulado pelo autor se conclua não ser possível ou, pelo menos, se mostre extremamente duvidoso que o interessado consiga, através da interposição do recurso desse acto e subsequente execução da sentença anulatória, a reposição ou a eficaz tutela dos seus interesses ou direitos violados;
- c)ao ser proferida a decisão final de indeferimento do pagamento de retroactivos da pensão, o autor ficou numa situação de incerteza quanto à tutela do seu direito e numa situação atípica quanto ao modo de agir administrativa e judicialmente perante os actos do Centro Nacional de Pensões;
- d)nunca tendo o CNP apresentado, em qualquer dos actos praticados o cálculo relativo à revisão da pensão por alteração do número de anos de carreira contributiva, ao interpor recurso do acto de indeferimento do pagamento de retroactivos veria fora do hipotético campo decisório a discussão sobre o cálculo da revisão da pensão efectuada, o que afastaria, consequentemente, a possibilidade de, em sede de recurso contencioso, vir a obter tutela quanto à efectiva extensão do direito que reclama;
- e)o autor tem o direito constitucionalmente consagrado – art. 63º, 4 da CRP – de ver contabilizado e reflectido no cálculo da respectiva pensão todo o tempo de trabalho;
- d)direito que deveria ser plenamente conferido ao autor com recurso às regras do art. 148º do CPA, reintegrando na sua esfera jurídica a plenitude do direito à contagem integral do tempo de trabalho com os efeitos que daí decorrem para o cálculo da pensão e não negando-lhe tal direito com o fundamento na aplicação do regime da revogação, que no caso concreto não é aplicável (art. 27º e 28º da petição);
- e)o acto expresso final de 10-10-2002 – a fls. 13 e 14 – apenas veio atribuir carácter definitivo à decisão do CNP, já em execução, e que manteve durante cerca de três anos o autor na incerteza quanto à integração total ou parcial, como veio a acontecer, do direito que lhe assiste, continuando o autor a desconhecer o alcance e extensão de tal reintegração;
- f)com a presente acção o autor pretende ver-lhe reconhecida a posição jurídica subjectiva que decorre da contagem integral de todo o seu tempo de trabalho e carreira contributiva e não apenas que lhe seja reconhecido o direito ao recebimento dos aludidos retroactivos. É pois um pedido de alcance mais amplo relativamente ao qual o meio processual da acção de reconhecimento de direito se mostra adequado e eficaz;
- g)tal adequação e eficácia não se verificaria com a interposição do recurso contencioso, do qual não resultaria a definição do direito em toda a sua extensão por impossibilidade de integração, no objecto do recurso, da discussão do cálculo de revisão da pensão;
- h)para além disso, analisados os factos, será judicioso concluir que a sucessão de actos erroneamente praticados pelo CNP, nem sempre procedimentalmente sustentados e mantendo sucessivamente o autor na incerteza quanto à consideração pela sua situação jurídica, motivou a criação de uma situação complexa, para cuja resolução se mostra duvidoso que o recurso contencioso seja o meio mais eficaz para tutelar o direito do autor;
- i)nessa medida, a tutela substantiva do direito do autor é melhor assegurada pela acção do que pelo recurso.
- j)a decisão recorrida viola, assim, por erro de interpretação o disposto nos artigos 268º, 4 da CRP e o art. 69º da LPTA.
A entidade recorrida citada nos termos e para os efeitos do art. 234-A do C.P.Civil interveio no recurso defendendo a manutenção da decisão recorrida e, em síntese, formulou as seguintes conclusões:
- a)o recorrente intentou uma acção para reconhecimento de um direito pretendendo, em suma, que sejam atribuídos ao acto de revisão da pensão efeitos retroactivos, a partir de 24-1-86;
- b)o CNP considera que o recurso contencioso é o meio idóneo para obter tal objectivo, uma vez que ao ser hipoteticamente declarado inválido o acto administrativo que praticou, teria que praticar novo acto, que atribuísse efeitos retroactivos à revisão da pensão;
- c)assim o recorrente obteria a efectiva tutela do direito que invocou;
- d)o recorrente não impugnou o acto praticado pela entidade recorrida, que não atribuiu efeitos retroactivos à revisão da pensão;
- e)admitir-se, no presente caso, a acção para reconhecimento de um direito, os prazos legais para a interposição do recurso contencioso deixariam de existir e o “caso decidido” deixaria de ter qualquer protecção;
- f)a jurisprudência tem aceite de modo pacífico que o acto administrativo que não foi oportunamente impugnado se consolida na ordem jurídica, com valor de caso julgado (cfr. entre outros o Ac. do STA de 20-1-87, AD 318/709);
- g)a acção para reconhecimento de direito reveste carácter complementar relativamente aos outros meios de tutela jurisdicional (Ac. do STA de 25-10-90, rec. 28.229, AD 370/pág. 1041);
- h)pelo que, conclui, o despacho recorrido não violou qualquer disposição legal, devendo ser negar-se provimento ao recurso jurisdicional.
O M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
A decisão recorrida baseou-se na seguinte matéria de facto, alegada pelo autor:
- a)em 26-1-87 o Centro Nacional de Pensões atribuiu ao autor uma pensão de invalidez, estabelecendo os respectivos efeitos a partir de 24-1-1986;
- b)nesse cálculo considerou que o autor possuía 16 anos com entrada com contribuições;
- c)o autor entendia que deveriam ser tomados em conta 32 anos de carreira contributiva e, consequentemente, direito a uma pensão de 28.500$00 e não de 19.500$00 como a que foi calculada;
- d)por isso em Maio de 1998 o autor requereu ao CNP que lhe fossem calculados acréscimos à pensão, tendo aquele Centro reconhecido que o autor efectivamente totalizava 32 anos, com registo de entradas de contribuições, mas apenas tendo efectuado a correcção da pensão com efeitos a partir da data do requerimento de revisão da pensão, isto é, a partir de 14-5-98, não corrigindo os montantes da pensão relativos ao período decorrido entre 24-1-86 e 14-5-98;
2.2. Matéria de direito
A decisão recorrida rejeitou liminarmente a petição inicial por entender que, no presente caso, se não verificava o pressuposto do art. 69º, 2 da LPTA, uma vez que foram proferidos actos administrativos não impugnados, definindo a situação que agora se pretende alterar.
O recorrente insurge-se contra este entendimento sustentado que o recurso contencioso não é totalmente eficaz, pois não dissipa o estado de incerteza em que o autor ainda hoje se mantém quanto ao cálculo da sua pensão. Ora, o pagamento dos retroactivos é apenas um corolário do montante da pensão inicial, sendo assim a acção para reconhecimento de um direito o meio adequado e eficaz para alcançar tal objectivo.
O pedido do autor formulado na petição inicial era o seguinte:
“o direito à contagem integral de todo o tempo de trabalho e carreia contributiva até 1986 e o correspondente direito ao recebimento das diferenças de pensão no período compreendido entre 24-1-96 e 14-5-1998” – fls. 7 da petição inicial.
Ora, esta questão foi objecto de apreciação através de acto administrativo, devidamente notificado ao autor, através do ofício junto a fls. 13 e 14 dos autos. De facto o autor é, por este meio, informado que :
“o CNP constatou que o acto de atribuição da pensão era ilegal em Maio de 1998, na data em que o pensionista veio requerer os acréscimos à sua pensão. Não podendo ... o acto ser revogado com efeitos retroactivos com fundamento na sua invalidade, porque decorrido o prazo da revogação. Porque o acto de concessão das pensões de invalidez produzem efeitos que se renovam no tempo, estes podem ser suspensos e corrigidos para o futuro, de acordo com o estabelecido no n.º 3 do art. 41º da Lei 28/84.”
Nesse ofício é, inclusivamente, referido:
“(...) Acresce referir que este meu despacho é contenciosamente recorrível para o Tribunal Administrativo de Círculo, nos termos do n.º 1 do art. 25º do Dec. Lei 267/75, de 16/7”.
Podemos, desta feita, constatar que o direito que o autor pretende ver reconhecido foi negado através de acto administrativo, cujos fundamentos foram devidamente notificados ao autor. O autor poderia, assim, e como lhe fora de resto indicado expressamente no ofício, ter impugnado o acto e, aí, discutir a bondade da construção jurídica subjacente ao despacho, que nega a atribuição de efeitos retroactivos à revisão da pensão. Não o tendo feito tempestivamente, não faria sentido que agora, através de outro meio processual, se permitisse pôr em causa o caso decidido e não impugnado.
Por mais amplo que seja o campo de aplicação da acção de reconhecimento de direitos, nunca pode admitir-se o seu uso nos casos em que tenha sido proferido acto administrativo já consolidado na ordem jurídica. Os prazos curtos da impugnação dos actos administrativos e a regra da sua anulabilidade (e não a nulidade, como no negócio jurídico, em geral), decorrem da natureza pública destes actos, do seu uso generalizado como instrumento privilegiado da actividade administrativa, e da necessidade de atribuir a essa actividade uma maior estabilidade e segurança que a actividade privada. Admitir a acção de reconhecimento de direitos, que podem ser intentadas a todo o tempo, com vista à definição de situações jurídicas já estabilizadas por acto administrativo não impugnado equivalia a esvaziar o acto administrativo da sua típica funcionalidade e utilidade, quer para os interesses da Administração, quer para os demais interessados beneficiados com o acto, pois a todo o tempo as situações definidas poderia vir a ser posta em causa.
Daí que a jurisprudência deste Supremo Tribunal, perante o disposto no art. 69º, 2 da LPTA, sempre tenha afastado a possibilidade da acção de reconhecimento de direitos, quando a situação tenha sido definida por acto administrativo. Este entendimento tem sido sustentado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal: “(...) Neste contexto, estamos perante um acto administrativo definitivo e lesivo dos direitos do recorrente e que este devia ter impugnado contenciosamente, pelo que, ainda que proferida no decorrer da tramitação da presente acção, o tribunal fica impossibilitado de conhecer do pedido formulado na acção de reconhecimento de direitos, em face do que dispõe o n.º 2 do artigo 69º da LPTA. É que, a permanência na ordem jurídica da deliberação de 21/12/2000, com o conteúdo e o alcance acima referidos, mostra-se incompatível com qualquer eventual decisão que viesse a ser proferida na acção de reconhecimento de direitos, pois sempre representaria uma substituição da Administração na definição de uma situação por esta resolvida através de acto administrativo posterior (...)” – Ac. de 28/ 05/ 2002, rec. 048419; e no mesmo sentido, os acórdãos de 3/3/94, 23/4/96, 9/5/96, 10/10/96, 18/2/97, 19/11/98, 24/3/99, 19/5/99, 6/10/99, 12/10/99 e 24/5/2 001, proferidos nos recursos n.ºs 33 290, 36 597, 37 415, 37 519, 40 257, 42 223, 42 489, 44 753, 45 015, 44 937 e 47 359, respectivamente) e, na doutrina, VIEIRA DE ANDRADE, a Justiça Administrativa, pág. 145 "a tendência do sistema deverá, portanto, favorecer a tese estrutural, reservando-se a acção para os casos em que não exista um verdadeiro acto administrativo (incluindo a generalidade dos casos de indeferimento tácito)..."
O recorrente defende que o acto administrativo não dissipou o estado de incerteza em que permanece, perante a verdadeira dimensão do seu direito. Dessa forma pretende afastar o argumento da decisão recorrida, defendendo que o acto que negou o pagamento dos retroactivos não esclarece nem define totalmente a sua pretensão. A sua pretensão é, segundo diz, mais ampla que a definida no despacho que negou o pagamento dos retroactivos, e, por isso, o recurso contencioso de tal despacho não seria adequado.
Mas não é assim. A definição jurídica da situação do autor decorreu através de três actos administrativos: um primeiro acto que definiu a pensão em função de 16 anos de descontos, que fixou a pensão de invalidez, com início em 24-6-1986 no montante de 19.500$00 – fls. 10 dos autos; um segundo acto comunicado ao autor em 7-4-99 que efectuou a revisão do cálculo da pensão, tomando como base de cálculo 32 anos e não os 16 inicialmente tomados em conta, a partir da data da reclamação do autor em 14-5-98. Esta decisão não toma posição sobre o pagamento dos retroactivos reclamados por a questão ainda ser “objecto de estudo” – fls. 11 dos autos; finalmente um terceiro acto, comunicado ao autor em 2-10-02, onde se decidiu que os retroactivos não são devidos – fls. 13 e 14 dos autos. Portanto, se até ao despacho comunicado em 2-10-02, a questão de saber se o autor tinha ou não direito aos retroactivos não estava decidida por qualquer acto administrativo, e, portanto, subsistia o estado de incerteza, tal incerteza dissipou-se definitivamente, quanto ao montante com a decisão que atendeu aos 32 anos de trabalho do autor e quanto aos retroactivos, com a decisão de que tais retroactivos não seriam pagos.
Improcedem assim todas as conclusões do recorrente.
