00906/08.9BECBR - Tribunal Central Administrativo Norte

A deliberação pela qual o Município de Montemor-o-Velho determinou corrigir a cartografia existente nos seus serviços, relativamente à delimitação das Freguesias de Meãs do Campo e Carapinheira, delimitação já objecto de acção administrativa comum interposta pela Freguesia de Meãs do Campo, é um acto meramente opinativo sem eficácia externa, que só vincula os serviços camarários e, como tal, é de rejeitar a acção pela qual a mesma Freguesia de Meãs do Campo pretende que seja dada integral execução a essa deliberação.* * Sumário elaborado pelo Relator.

Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte: RELATÓRIO Freguesia de Meãs do Campo instaurou contra Município de Montemor-o-Velho , a presente Acção Administrativa Comum, na forma Ordinária, pedindo a condenação do Réu: A dar integral execução à deliberação de 5 de Setembro de 2001, mais concretamente a corrigir a cartografia existente nos seus serviços, em conformidade como ofício n.º 3437, de 18 de Julho de 2001, que lhe foi remetido pelo Instituto Português de Cartografia e Cadastro; A dar conhecimento da alteração efectuada por força da deliberação de 5 de Setembro de 2001 ao Instituto Geográfico Português para efeitos de correcção da Carta Administrativa Oficial de Portugal. Apreciada a causa o TAF de Coimbra em sentença proferiu a seguinte decisão: Julga-se improcedente o pedido, dele se absolvendo, em consequência, o Réu. Por inadmissível, rejeita-se o pedido reconvencional. Em alegações a Recorrente formulou as seguintes conclusões: 1 - A acção administrativa comum intentada pela Recorrente contra o Município de Montemor-o-Velho tem por fito a condenação deste a dar plena execução à deliberação de 5 de Setembro de 2001 da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho - que tem na génese, como dela consta expressamente, solicitação da Recorrente - mais concretamente a correcção da cartografia existente nos seus serviços, dando conhecimento desse facto ao Instituto Geográfico Português para efeitos de rectificação da Carta Administrativa Oficial de Portugal; II - Nos termos do disposto no artigo l0.º, n.º 5, alinea a) do Regulamento do Cadastro Predial, aprovado polo Decreto-Lei n.° 172/95 , de 18 de Julho, devem as câmaras municipais informar o Instituto Geográfico Português de qualquer alteração na delimitação do município ou de qualquer uma das suas freguesias, o que implica, portanto, que a Carta Administrativa Oficial de Portugal passe a contemplar essas alterações; III - O Instituto Geográfico Português fornece, anualmente, à Direcção-Geral das Autarquias Locais, as áreas das freguesias e dos municípios do país, servindo estes dados de base ao cálculo do Fundo de Financiamento das Freguesias; IV - A Recorrente intentou contra a Freguesia de Carapinheira e contra o aqui Recorrido Município de Montemor-o-Velho acção administrativa comum no sentido de consolidar, por via judicial, os seus limites territoriais, razão pela qual a alteração da Cartografia utilizada no Município de Montemor-o-Velho e, por via dela, a alteração da CAOP, se bem que nas tenha a virtualidade de, só por si, definir os limites territoriais do Recorrente, pode, como, aliás, considerou já esse Tribunal Central Administrativo “...constituir um indício na questão que corre termos noutro processo, a de delimitação de freguesias. V - Ao contrário do que defende o Tribunal "a quo", a deliberação da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho não esgota os seus efeitos no plano interno, antes tendo, nos termos apontados, implicações para a Recorrente, tendo sido, aliás, a Recorrente quem motivou essa mesma deliberação. VI - Ao considerar que a deliberação aqui em causa é inimpugnável e, por essa via, insusceptível de execução, incorreu o Tribunal "a quo" em erro de julgamento. Nestes termos, considerando procedente o presente recurso, revogando, consequentemente, a sentença recorrida e determinando a remessa dos presentes autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, em ordem ao normal prosseguimento dos mesmos, farão V. Exas Justiça. Em contra alegação o Município recorrido concluiu: A cartografia do Município de Montemor-o-Velho e a área territorial das freguesias de Carapinheira e Meãs do Campo, só deve ser alterada se tal resultar da decisão transitada em julgado que vier a ser proferida pelo tribunal, em sede de ação de demarcação. Como é expressamente confessado pela recorrente, esta pretende obter neste processo uma decisão que possa influenciar o desfecho final daquela demarcação, o que salvo melhor opinião constitui um comportamento censurável e desajustado. A deliberação em causa, abstendo-se de apreciar ou decidir a questão da delimitação das freguesias, limita-se a determinar um procedimento técnico-administrativo, de retificação dos registos existentes, com recurso a informação solicitada ao Instituto Português do Cartografia e Cadastro. A atuação do Município Réu não visa resolver qualquer divergência entre as freguesias em questão por via da fixação da linha delimitadora das respetivas circunscrições territoriais; expressa somente a intenção de corrigir uma divergência de facto existente entre os registos cartográficos municipais, os elementos recebidos do Instituto Português de Cartografia (vd. artigo 24º da P.I.). Aliás, a referida interpretação corresponde, de resto, à perfilhada pela Freguesia Autora, que não obstante o conhecimento da existência da deliberação, cerca de cinco anos depois, encetou neste tribunal o procedimento adequado, propondo contra a confinante, a necessária ação de demarcação a que supra se fez referência. Não integra o leque de atribuições, quer do Instituto Português de Cartografia, quer do Município, a demarcação dos limites territoriais das autarquias, para o que apenas são competentes os tribunais administrativos. A deliberação da Câmara Municipal consubstancia um ato meramente interno, destituído de eficácia externa, interferindo com os interesses da Autora, mas apenas em função da referida aptidão indiciadora. A questão em apreço é a de saber se a deliberação impugnada contenciosamente é um ato administrativo impugnável. Conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao CPTA, 2ª ed., pág. 307: «O conceito de ato contenciosamente impugnável traz pressuposto a definição legal de ato administrativo que provém do art. 120.º do CPA : consideram-se atos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Na caracterização como ato administrativo impugnável, o acento tónico é, contudo, colocado na eficácia externa. São externos os atos que produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afetam a situação jurídico-administrativa de uma coisa. (…). Por contraposição os atos internos são aqueles que se inscrevem no âmbito das relações interorgânicas ou das relações de hierarquia e que apenas indiretamente se poderão refletir no ordenamento jurídico geral.» Também a jurisprudência tem feito depender a impugnabilidade dos atos da sua eficácia externa, de acordo, aliás, com o preceituado no art. 51º, nº 1 do CPTA. Como melhor consta do Ac. do STA de 16.12.2009, Proc. 140/09: “Hoje, face ao art. 51.º, n.º 1 do CPTA a impugnabilidade do ato administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da suscetibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projetem para fora do procedimento onde o ato se insere.” (conf. o Ac. do TCAS de 05.02.2009, Proc. 02612/07, ambos disponíveis em www.dgsi.pt). A sentença recorrida ao julgar procedente aquela exceção, não enferma de qualquer erro de julgamento. A deliberação cuja execução constitui objeto do pedido configura, assim, com os assinalados limites, uma mera ordem ou instrução de serviço, cuja execução compete ao Presidente da Câmara promover nos termos previstos na al. a) do nº 1 do artº 68.° da Lei nº 169/99 , de 18 de Setembro, alterada pela Lei nº 5-A/2002 , de 11 de Janeiro. É, por isso, inimpugnável e a respetiva execução apenas pode ser exigida pelo órgão de que emanou, a quem pertence a prerrogativa, como acima se assinalou, de a declarar nula ou de a revogar. Por outro lado, ao contrário do afirmado pela recorrente as áreas que compõem o território das freguesias e dos municípios não são anualmente medidas e confirmadas à Direcção-Geral das Autarquias Locais, servindo estes dados de base ao cálculo do Fundo de Financiamento das Freguesias. As áreas das freguesias e dos municípios são as que constam da sua criação e por isso imutáveis, salvo se resultarem de demarcação judicialmente confirmada, o que de todo não é o caso, pelo que tal argumento terá de improceder. Com efeito, o Município R. deve comportar-se de forma isenta, tratando todas as freguesias de igual modo, não podendo unilateralmente criar factos que possam “constituir um indício na questão que corre termos noutro processo, a de delimitação de freguesias” e desse modo beneficiar uma em detrimento de outra, devendo também improceder esta apresentada conclusão. E, obviamente não foi edificada qualquer construção no espaço em causa. Pelo exposto, não ocorreu qualquer erro de julgamento, pelo que deve manter-se na íntegra a proferida sentença. Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., deve ser declarado improcedente o interposto recurso e, em consequência, deverá a sentença recorrida manter-se, assim se fazendo, aliás como sempre, O Ministério Público emitiu o douto parecer de fls. 270 e seguintes no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso. THEMA DECIDENDUM Importa apreciar se o TAF incorreu em erro de julgamento ao considerar o pedido improcedente pelas razões sintetizadas nas conclusões V e VI da Recorrente. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO Consta da sentença: Resultantes dos articulados e dos documentos juntos por ambas as partes, e admitidos por acordo, julgam-se provados, dando-se por integralmente reproduzidos, nos locais onde se citam, os documentos que os corporizam, os seguintes factos: 1. Consta da acta da Reunião Ordinária da Câmara Municipal de Montemor o Velho, de 5 de Setembro de 2001 (Doc. n.º 3, anexo à P.I., fls 270/271): 6. RECTIFICAÇÃO DA CARTOGRAFIA EXISTENTE NOS SERVIÇOS TÉCNICOS DE DESENHO DESTA CÂMARA MUNICIPAL FACE AO OFÍCIO DO INSTITUTO PORTUGUÊS DE CARTOGRAFIA E CADASTRO. Foi presente o ofício número três mil quatrocentos e trinta e sete, de dezoito de Julho do corrente ano, do Instituto Português de Cartografia e Cadastro, acompanhado de carta cartográfica à escala de um barra cinquenta mil no seguimento da solicitação desta Câmara Municipal, com vista à rectificação da base cartográfica existente nos serviços Técnicos de Desenho desta Câmara Municipal, no seguimento e na sequência da questão suscitada pela Junta de Freguesia de Meãs. Face aos elementos enviados, os serviços são de opinião favorável à rectificação da referida cartografia. São ainda da opinião que o assunto seja presente em reunião de Câmara. A Câmara em face do exposto, deliberou por unanimidade o seguinte: Um – rectificar a cartografia existente nos Serviços Técnicos de desenho desta Câmara Municipal, com base nos elementos enviados pelo Instituto Português de Cartografia e Cadastro. Dois – dar conhecimento desta deliberação às Juntas de Freguesia envolvidas, bem como à Conservatória do Registo Predial e à Repartição de Finanças. A deliberação referida no ponto anterior não foi executada no que se refere ao ponto um. A Carta Administrativa Oficial de Portugal apresenta a parcela de terreno aqui em causa como fazendo parte da circunscrição territorial da freguesia da Carapinheira (artigo 27.º da P.I.); DE DIREITO Consta, além do mais, na sentença: «Contra o alegado pela Autora, decorre claramente da causa de pedir subjacente aos pedidos de condenação formulados, a intenção de obter o reconhecimento do seu espaço circunscricional de acordo com a configuração que defende, em detrimento dos interesses da vizinha Freguesia de Carapinheira, que nem sequer demanda (vd artigo 31.º da P.I.). Ora, não integra o leque de atribuições, quer do Instituto Português de Cartografia, quer do Município, a demarcação dos limites territoriais das autarquias, para o que apenas são competentes os tribunais administrativos. Como permite manter o douto acórdão referido supra, a deliberação da Câmara Municipal consubstancia um acto meramente interno, destituído de eficácia externa, interferindo com os interesses da Autora, mas apenas em função da referida aptidão indiciadora. A deliberação cuja execução constitui objecto do pedido configura, assim, com os assinalados limites, uma mera ordem ou instrução de serviço, cuja execução compete ao Presidente da Câmara promover nos termos previstos na al. a) do n.º 1 do art.º 68.º da Lei n.º 169/99 , de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002 , de 11 de Janeiro. É, por isso, inimpugnável e a respectiva execução apenas pode ser exigida pelo órgão do qual ema­nou, a quem pertence a prerrogativa, como acima se assinalou, de a declarar nula ou de a revogar.» Numa contextualização jurídica em visão panorâmica, remete-se para o Acórdão de 04-02-2010, desta 1ª Secção - Contencioso Administrativo do TCAN, Proc. 00528/07.1BEPRT-A , assim sumariado: «I. A criação, extinção e alteração dos limites territoriais das autarquias locais é efectuada por lei, precedendo consulta dos órgãos das autarquias locais. II. É da competência exclusiva da Assembleia da República legislar sobre o regime de criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais. III. A demarcação, em concreto, dos limites territoriais das autarquias locais é da competência dos Tribunais Administrativos.» Na fundamentação do acórdão citado pode ler-se: «Dúvidas não existem ou se nos colocam de que a criação, extinção e fixação dos limites territoriais das autarquias locais cabe à Assembleia da República (doravante AR) nos termos do citado preceito constitucional e demais normativos previstos no ordenamento infraconstitucional. Temos, por outro lado, que se nos afigura claro que a concretização dos limites territoriais entre as autarquias locais e bem assim os litígios que, após a sua criação ou extinção, se estabeleçam ou se gerem entre elas na sua delimitação e implementação no terreno se mostra cometido aos tribunais, não integrando já a função política ou a legislativa do Estado mas antes a função jurisdicional.» Ora, a Recorrente, como refere na sua alegação, “intentou contra a Freguesia de Carapinheira e contra o aqui Recorrido Município de Montemor-o-Velho acção administrativa comum no sentido de consolidar, por via judicial, os seus limites territoriais, acção essa que corre termos no TAF de Coimbra sob o nº 477/06.0BECBR (encontrando-se suspensa a instância a aguardar decisão do presente processo)». Se considerarmos que neste contexto o cerne do litígio é a “batalha” da Autora para obter o reconhecimento integral dos seus limites territoriais, os presentes autos não passam de uma “escaramuça”, instrumental e secundária, na qual nem sequer figura o “inimigo principal”, ou seja, a Freguesia de Carapinheira, sendo certo que o Município aqui Réu, qualquer que seja o desfecho da contenda não sofrerá qualquer desaire. A utilidade da procedência da presente acção, impor ao Réu pela via judicial a execução da sua própria deliberação de 05-09-2001, residiria naquilo que foi reconhecido no acórdão deste TCAN, revogatório da primeira decisão proferida pelo TAF de Coimbra que absolveu a Entidade Demandada da instância por falta de interesse da Autora em agir, ao considerar (cfr. fls. 181): «É que está em causa uma deliberação que manda proceder a uma rectificação da cartografia existente nos serviços com base num ofício do então IPCC, rectificação essa que interfere com a aqui recorrente por poder eventualmente constituir um indício na questão que corre termos noutro processo, a de delimitação das freguesias.» O acórdão, como lhe competia, focou a questão de um ponto de vista descomprometido em relação à decisão de mérito, apenas com o intuito de refutar uma solução categórica de falta de interesse em agir e, portanto, sem proceder a uma análise crítica concreta da força indiciária da execução do acto, que na realidade não afirmou nem infirmou, limitando-se a considera-la hipoteticamente verosímil, “por poder eventualmente constituir um indício”. Ora, vistas as coisas mais de perto, a força indiciária da execução daquela deliberação do Réu sobre a questão de fundo (a delimitação das freguesias) é insignificante, por duas ordens de razões: A primeira é que um indício de um facto pretérito (no caso o acto fundador da delimitação das duas freguesias, sendo um acto jurídico, atenta a sua presumível vetustez e a sua apropriação colectiva no decurso do tempo pode e deve ser investigado como facto histórico) só pode advir de um juízo de ciência imparcial, fundado e descomprometido sobre uma realidade pré-existente e nunca de uma opinião “fabricada”, que se limita a optar por um dos termos alternativos em litígio. Neste sentido afigura-se claro que a cartografia “rectificada” não teria maior valor indiciário que a cartografia anterior à rectificação, sendo certo que o litígio se resolve essencialmente, como se disse, por uma investigação histórica, em cujo âmbito o actual executivo municipal não tem qualquer prerrogativa nem preferência relativamente aos executivos municipais que o precederam os quais, pelo menos implicitamente e a avaliar pela cartografia então existente, perfilhavam opinião diferente. E a segunda é que o reduzido valor indiciário que a dita deliberação possua reside nela própria e se mantém sem necessidade de incorporação como rectificação material de um mapa. Por outro lado, o Réu não incorreu na violação da única disposição legal que a Autora lhe assaca do Artigo 10º/5/a) do Regulamento do Cadastro Predial, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 172/95 , de 18 de Julho, segundo o qual “devem as câmaras municipais em relação ao território dos respectivos municípios, informar o IPCC de qualquer alteração na delimitação do município ou de qualquer uma das suas freguesias”, pela simples razão de que não se verificou qualquer alteração pelas vias legais possíveis (legislativa ou judicial). Pois é certo que a rectificação do mapa, ao considerar a delimitação do território das freguesias segundo a pretensão da Autora, não pode veicular senão uma opinião daquele Executivo Municipal sobre uma questão que se encontra excluída das suas atribuições. Fica assim claro que a deliberação em causa não passa de um acto opinativo, que não define nem pretende definir autoritariamente uma situação jurídica com efeitos externos e que, se pretendesse ter eficácia externa sucumbiria fatalmente por vício de usurpação de poder. Como acto opinativo só terá força vinculativa perante os serviços camarárias e, neste sentido, como se refere na sentença trata-se de um acto meramente interno. Deste modo improcedem as conclusões da Recorrente. DECISÃO Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela Recorrente. Porto, 19 de Fevereiro de 2016 Ass.: João Beato Sousa Ass.: Frederico Branco Ass.: Joaquim Cruzeiro