01028/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A al. i) do nº 2 do art. 133º do CPA (actos consequentes de acto anulado ou revogado) é inaplicável à situação do acto da gestora da I. O. Integrar que, revogando anterior acto em que aprovara, na totalidade, o pedido de saldo, reduz esse pedido de saldo em resultado de inspecção.

II- É extemporâneo, devendo com esse fundamento ser rejeitado, o recurso contencioso interposto fora dos prazos previstos no art. 28º da LPTA em que não se alegam, com o mínimo de consistência, vícios do acto que sejam potencialmente fautores de nulidade.

III- A ordem de reposição de quantias é um acto consequente, mas não um mero acto de execução de anterior acto que operou a redução do saldo, já que, embora este habilite à prática do segundo acto e funcione como seu pressuposto, o segundo acto contém, nessa medida, um efeito jurídico inovador, legitimado pela prática do primeiro mas não contido nele.

IV- O recurso contencioso deste segundo acto deve, no entanto, ater-se aos vícios que lhe sejam directamente imputáveis, e não aos que estejam eventualmente a inquinar a primeira decisão, pelo que, caso o recurso contencioso do primeiro acto seja rejeitado, o recurso contencioso da ordem de restituição só pode ter como causa de pedir os vícios da nova decisão, ou seja, os que eventualmente afectem a "liquidação" da obrigação de restituir.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

ESTALEIROS NAVAIS DE PENICHE, S.A., recorre da sentença do T.A.C. de Coimbra que rejeitou o recurso contencioso do despacho da Gestora da Intervenção Operacional Integrar, constante do ofício nº 17653, de 15.11.00, que lhe reduziu de 71.970.268$00 para 56.302.376$00 o saldo total do pedido de pagamento de saldo relativo a acção de formação (medida 2) e do despacho do Director-Geral do DAFSE, de 15.3.02, que lhe determinou a restituição da quantia de 78.151,12 Euros.

Fundamento da rejeição foi, quanto ao primeiro acto, a extemporaneidade do recurso e, quanto ao segundo, a respectiva irrecorribilidade, por se tratar de acto de mera execução do anterior.

Nas suas alegações a recorrente termina enunciando as seguintes conclusões:

“1º O despacho da Senhora Gestora da IO Integrar recorrido é nulo, uma vez que é um acto subsequente de um anterior acto revogado, nos termos do disposto na alínea i) do nº 2 do artº 133º do CPA;

2º O acto anterior revogado pela Senhora Gestora da “Intervenção Operacional Integrar”, consta do ofício nº 10401 de 6 de Julho de 2000 deste organismo;

3º O acto só seria anulável se nenhuma disposição cominasse expressamente outra sanção, nos termos do disposto no artº 135º do CPA;

4º no caso dos autos, todavia, a referida al. i) do nº 2 do artº 133º comina expressamente a nulidade do acto, pelo que é esta a norma a aplicar;

5º sendo este acto nulo, nulo são também os actos subsequentes, nomeadamente a decisão do Director-geral do DAFSE recorrida;

6º Nos termos dos nºs. 1 e 2 do artº 134º do CPA, o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade e esta é invocável a todo tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal;

7º Podendo a nulidade das decisões recorridas ser invocável a todo o tempo, não podia o recurso ser rejeitado com fundamento na sua extemporaneidade”.

Contra-alegando, o Instituto de Gestão Financeira do Fundo Social Europeu (IFGFSE) concluiu da seguinte forma:

“1. O acto da Gestora da IO INTEGRAR não é um acto consequente de um acto anterior e, como tal não enferma de nulidade, pelo que, a arguir qualquer vício ao acto, o mesmo, apenas, poderia gerar a sua anulabilidade (cfr. Art. 133.º e art. 135.º do CPA).

2. O prazo de interposição dos recursos contenciosos dos actos anuláveis é de 2 meses, a contar da notificação do acto, conforme resulta dos termos conjugados do estabelecido pela alínea a) do n.º 1 do artigo 28.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) e pelo n.º 1 do artigo 29.º do mesmo diploma legal.

3. Tendo o acto da Gestora da IO INTEGRAR sido praticado em 15.11.2000, recebido pela Recorrente no dia seguinte, e o recurso contencioso ter dado entrada no Tribunal em 21.05.2002, é manifesta a sua extemporaneidade.

4. De acordo com o § 4.º do art. 57.º do RSTA a extemporaneidade da interposição do recurso é determinante da sua rejeição.

5. O acto do Director-Geral do DAFSE consubstancia, apenas, a execução da decisão da Gestora da IO INTEGRAR.

6. Sendo um mero acto de execução e, não lhe sendo assacados vícios próprios, é um acto contenciosamente irrecorrível.

7. Os actos de execução só podem ser impugnados nos casos de execução de actos administrativos contidos em diploma legislativo ou regulamentar (art. 25.º n.º 2 da LPTA), quando excedam os limites do acto exequendo ou, quando arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo (cfr. n.ºs 3 e 4 do art. 151.º do CPA) o que, no caso, não se verifica.

8. O acto do Director-Geral não é lesivo dos direitos da Recorrente, pelo que, também por esta razão, não é contenciosamente recorrível ao abrigo do disposto no n.º 4 do art. 268.º da CRP.

9. Não sendo o acto do Director-Geral contenciosamente impugnável, daí resulta a ilegalidade da interposição do respectivo recurso, determinante da sua rejeição, de acordo com o § 4.º do art. 57.º do RSTA, aplicável ex vi da alínea b) do art. 24.º da LPTA.

10. A Recorrente ao não se conformar com a douta sentença deveria ter indicado quais as normas, que no seu entender foram violadas, conforme determina a alínea a) do n.º 2 do art. 690.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi do art. 1º da LPTA, o que não fez.

11. No entender do recorrido a sentença, em apreço, tem pleno suporte de facto de direito não merecendo qualquer censura”.

Contra-alegou também a recorrida Gestora da I.O. Integrar, extraindo as seguintes conclusões:

“a. A decisão proferida pela Gestora alicerçou-se numa auditoria contabilístico-financeira realizada pela Inspecção-Geral de Finanças, da qual emanaram várias recomendações que obrigatoriamente tinham de ser acatadas pela Gestora, nos termos do disposto nos Arts. 40º e 41º do Decreto-Lei n.º 208/98, de 14 de Julho e Art. 23º da Portaria n.º 745-A/96, de 16 de Dezembro.

b. A revisão da decisão, emitida na sequência das recomendações emanadas pela IGF, veio repor a legalidade face ao disposto no n.º 6 do Art. 4º do Despacho Normativo n.º 53-A/96, de 17/12, que estipula que qualquer das rubricas – Pessoal não docente (R3), preparação (R4), funcionamento (R5), rendas, alugueres e amortizações (R6) e acompanhamento e avaliação (R7)- “não poderá ultrapassar, isoladamente, em sede de saldo, 50% do custo total após dedução dos encargos com formandos e formadores ...”.

c. A mencionada revisão efectuada ao abrigo do disposto no Art. 23º da Portaria n.º 745-A/96, de 16 de Dezembro, não se encontra ferida de nulidade, sendo esta uma reposição da legalidade em cumprimento com a legislação aplicável em vigor e com as recomendações emanadas pela IGF - órgão de controlo que aferiu da não elegibilidade de várias despesas/custos efectuados -, e às quais a Gestora do Subprograma Integrar se encontra obrigada a acatar.

d. Conforme a douta sentença assim o especificou, não resulta de disposição especial, que o alegado vício de violação da lei conduza à nulidade do acto, nem tal resulta da lei geral, pelo que o alegado vício a proceder, geraria apenas a anulabilidade do acto, uma vez que, conforme disposto no Art. 135º do CPA, é anulável o acto administrativo praticado com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.

e. Desta forma, a Gestora deste Subprograma limitou-se a cumprir com a legislação aplicável em vigor e a agir em conformidade com o disposto nos vários diplomas legais que regulamentam a atribuição de fundos comunitários de apoio e com as recomendações proferidas pela Inspecção-Geral de Finanças, em sede de auditoria”.

O Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

“O presente recurso jurisdicional vem interposto de decisão do TAC de Coimbra que, conhecendo de questões prévias, rejeitou o recurso contencioso de anulação interposto do despacho de 15.11.2000, com fundamento em extemporaneidade atento o disposto no artigo 28º da LPTA, e o recurso de idêntica natureza interposto de despacho de 15.03.2002, porquanto julgou ser este um acto de mera execução e, como tal, contenciosamente irrecorrível.

Nas suas alegações de recurso a recorrente defende a revogação do decidido, sustentando a tempestividade do recurso interposto do primeiro acto na circunstância de o mesmo se mostrar afectado de nulidade (porque praticado em violação de acto anterior constitutivo de direitos), vício que, em seu entender, também afecta o 2º acto, porque subsequente do 1º.

Embora discordemos dos fundamentos em que a recorrente se apoia ( a invocação do disposto no artigo 133º nº 2 alínea i) do CPA parece-nos aqui desajustada ), afigura-se-nos que o presente recurso terá de proceder.

Com efeito, e no que ao 1º acto respeita, porque para se aferir da tempestividade ou não do recurso contencioso dele interposto se tornava necessário, em face da factualidade apurada nos pontos 5, 6 e 8 da sentença, que previamente fosse proferida decisão sobre a validade ou invalidade do acto revogado pelo acto recorrido.

Quanto ao 2º acto, porque, atento o respectivo teor, e ainda que se conclua pela extemporaneidade do recurso interposto do 1º acto, o mesmo se apresenta com autonomia em relação a este, configurando, como tal, um acto lesivo – vide pontos 8 e 9 da sentença.

Nestes termos, somos de parecer que o recurso merece provimento”.

Colhidos os vistos legais, importa agora decidir.

- II -

A sentença deixou fixada a seguinte matéria de facto, acerca da qual não se mostra haver dissidência entre as partes:

l. Em 1998, a recorrente apresentou uma candidatura à Medida 2 do Subprograma Integrar”, para a formação profissional de moldador de fibra de vidro;

2. O valor inicial da candidatura era de esc. 116.992.765$00, sendo o custo total apresentado em saldo, a suportar pela “Intervenção Operacional Integrar” no montante de esc. 71.970.26S$00.

3. Mediante oficio nº 8706, datado de 06-04-1999, a Coordenadora do Projecto notificou a recorrente informando-a de que o saldo a pagar seria de esc. 55.645.091$00, bem como, para os efeitos previstos nos artºs 100º e 101º do CPA – cfr. teor de fls. 15 a 19 dos autos

4. – A recorrente respondeu ao supra mencionado oficio, nos termos que constam de fls. 20 e 21 dos autos;

5. Na sequência da resposta apresentada, por oficio nº 10401, datado de 06-07-2000, a Gestora da Intervenção Integrar, notificou a recorrente nos termos constantes de fls. 22 a 26 dos autos, informando-a de que havia sido aprovado o pedido de pagamento de saldo pelo custo total de esc. 71.970.268$00;

6. Mediante oficio nº 169SO, a recorrente foi notificada de que, a Intervenção Operacional Integrar, no seguimento de um controlo de alto nível, efectuado pela Inspecção Geral de Finanças, iria modificar a decisão de pedido de pagamento de saldo, da candidatura, pelo custo de esc. 56.302.376$00, notificando-a ainda, nos termos e para os efeitos do disposto no artº 100º e 101º, ambos do CPC – cfr. teor de fls. 27 a 31 dos autos;

7. A recorrente pronunciou-se nos termos do oficio nº 913/00, datado de 31-08-2000, o qual constitui fls. 32 e 33 dos autos;

8. Mediante oficio nº 17653, datado de 15-11-2000, recebido em 16-11-2000, a recorrente foi notificada da decisão final da Gestora do Subprograma, da aprovação, que manteve o custo total em esc. 56.302.376$00 – cfr. teor de fls. 34 a 37 dos autos – acto recorrido.

9. Mediante oficio do Director Geral do DAFSE, datado de 15-03-2002 e recebido pela recorrente em 18-03-2002, foi esta notificada de que:” na sequência da decisão de aprovação do saldo final do pedido de financiamento mencionado em epígrafe, pela gestora da IO Integrar que lhe foi notificada em 15-11-2000, através do seu oficio nº 17653, constitui-se essa entidade, pelos fundamentos constantes daquele acto administrativo, na obrigação de restituir o montante de esc. 78 151,12F (..)

Informa-se, ainda, para os efeitos convenientes que o presente acto de notificação do DAFSE consubstancia a execução da citada decisão do gestor”

10. Os presentes autos deram entrada neste Tribunal em 21-05-2002.

- III -

Está unicamente em causa, no presente recurso jurisdicional, saber se foi correctamente rejeitado o recurso contencioso dos dois actos administrativos que consistiam o respectivo objecto: o primeiro, a decisão de redução do montante do saldo relativo à acção de formação (que teria sido impugnada extemporaneamente), o segundo, a decisão que determinou à recorrente a restituição da diferença decorrente dessa redução (que seria, no entender da sentença, um mero acto de execução do primeiro, e como tal insusceptível de recurso contencioso).

Defende a recorrente que o recurso foi tempestivamente interposto, porquanto o acto nele acometido enferma de nulidade. Na sua construção, esse acto, porque revogatório de outro acto anterior que tinha expressamente aprovado o pedido de pagamento de saldo, na totalidade (vide ponto 5 da matéria de facto) seria um acto “subsequente de um acto anterior revogado”, e como tal abrangido pela previsão do art. 133º, nº 2, al. i), do CPA.

Esta construção é, no entanto, inconsistente.

O que nesta alínea se prevê é que, anulado ou revogado determinado acto, fiquem sem efeito, sem necessidade de pronúncia anulatória ou revogatória expressa, ou pelo menos sem sujeição aos prazos legais de interposição de recurso, os actos que tenham sido praticados em consequência do primeiro, no pressuposto de que o mesmo era um acto válido.

Actos consequentes são, deste modo, aqueles que são praticados, ou dotados de certo conteúdo, em virtude da prática de outro acto anterior, que lhe serve de causa, raiz ou fundamento (cf. Acs. deste S.T.A. de 10.11.98, proc.º nº 34.873, 8.6.99, proc.º nº 37.243, 14.3.01, proc.º nº 38.674, e 4.12.02, proc.º nº 654/02).

Como explicam ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, II, p. 160, trata-se de actos “cuja manutenção é incompatível com a manutenção da decisão anulatória ou revogatória”.

Não é essa a situação que neste caso ocorre. A redução do saldo não é de modo algum consequência nem encontra como seu pressuposto ou fundamento o acto que aprovou a totalidade do saldo. Ancora-se, em vez disso, num pressuposto totalmente antagónico, que é o da invalidade da decisão anterior e a impossibilidade de ela se manter na ordem jurídica – como, de resto, é próprio de todo o acto revogatório.

O art. 133º, nº 2. Al. i) não pode, assim, servir de fundamento para sujeitar o acto impugnado no presente recurso ao regime da invalidade, ou nulidade absoluta, que é na nossa lei excepcional – no silêncio desta, os vícios de que enfermem os actos administrativos implicam, apenas, a respectiva anulabilidade – art. 135º do CPA.

Designadamente, não é nulo, mas simplesmente anulável, o acto revogatório que tenha sido praticado fora das condições estabelecidas na lei para a respectiva revogação.

Não se descortina, pois, no caso presente, ilegalidade ou vício alegado pela recorrente, com o mínimo de consistência, que seja potencialmente fautor de nulidade (v. a doutrina dos Acs. deste Supremo Tribunal de 18.6.02 e 22.1.03, resp. proc.ºs nºs 911/02 e 943/02).

E, sendo assim, não merece qualquer reparo a decisão de rejeitar o recurso contencioso com fundamento na sua extemporaneidade, vindo como vem provado que foi interposto muito para além do prazo legal.

Já o mesmo não se passa relativamente ao segundo acto objecto do recurso, isto é, a decisão do Director-Geral do DAFSE que impôs a restituição da quantia de 78.151,12 Euros.

Na realidade, não é correcta a qualificação deste acto como acto de mera execução, não lesivo e por conseguinte insusceptível de recurso contencioso.

Da interpretação conjugada dos arts. 25º da LPTA e 268º, nº 4, da CRP, reiterada em numerosa Jurisprudência deste Supremo Tribunal, resulta que só é possível recorrer contenciosamente de actos administrativos que sejam susceptíveis de lesar direitos ou posições jurídicas relevantes dos particulares. Não assim quando, designadamente, a lesão desses direitos ou interesses não vem do acto de que se recorre, mas doutro acto que anteriormente definiu a situação do administrado, limitando-se aquele a concretizar ou desenvolver, sem inovação, o conteúdo do anterior – o chamado acto de execução.

Claro está que se o acto for além da execução do primeiro, ou se por alguma forma o contrariar, tornar-se-à lesivo e nessa medida susceptível de recurso contencioso (cf. os Acs. deste S.T.A. de 22.6.95, 18.1.99, 1.2.01 e 14.5.03, resp. proc.ºs nºs 32.291, 41.410, 46.854 e 1684/02).

Ora, não pode dizer-se que o segundo acto, nas suas relações com o primeiro, se comporta como um mero acto de execução. Ele foi, é certo, praticado no seguimento e tendo como pressuposto o acto que reduziu o montante do saldo. Mas isso não o qualifica necessariamente como acto de execução, antes como (agora sim) acto consequente. A ordem de restituição é uma decorrência da imposição de redução do saldo e, sem dúvida, uma forma de retirar consequências dela. Mas a exigência que faz, se bem que legitimada pelo anterior acto, não está nele contida, vai além do que anteriormente fora decidido. Qualquer das decisões se apresenta como lesiva, pois quer uma, quer outra afectam os interesses do particular. Mas o efeito lesivo da sujeição à restituição, ainda que prenunciado pelo primeiro acto, somente se desencadeia com o segundo, é um resultado inovador cuja causa próxima nele radica. Antes deste novo acto, o administrado não ficou ainda adstrito ao dever jurídico de restituir o dinheiro, nem em boa verdade sabe ao certo quanto é que terá de repor (veja-se a similitude entre esta hipótese e a contemplada no recente Ac. deste S.T.A. de 14.5.03, proc.º nº 1684/02). Antes dela não está, além do mais, vinculado ao pagamento de juros de mora.

Por isso, há-de ser admitido a impugnar o segundo acto.

Mas essa impugnação só pode, evidentemente, abranger os efeitos jurídicos ditados pelo próprio acto, não os que já derivavam do acto que operou a redução do saldo, pois esses somente poderiam ser removidos através da anulação graciosa ou contenciosa do primeiro acto, e como vimos o recurso contencioso terá de ser, nessa parte, rejeitado.

Nestas condições, a exigência de reposição somente poderia ser atacada naquilo em que representa uma decisão nova, ou seja, enquanto procede à liquidação da “responsabilidade” da empresa para com o Fundo Social Europeu. Só nessa zona decisória poderão ser localizados eventuais vícios do segundo acto.

Nesta conformidade, os autos devem baixar ao tribunal a quo a fim de o recurso contencioso prosseguir restrito ao segundo acto, conhecendo-se dos vícios que a recorrente haja alegado, mas que sejam próprios do mesmo acto, uma vez que a redução do pedido de saldo constitui agora caso resolvido tornado indiscutível.

Nestes termos, acordam em confirmar a sentença recorrida quanto à rejeição do recurso contencioso do primeiro acto, e em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a mesma sentença na parte em que decidiu rejeitar o recurso contencioso do segundo acto, devendo os autos baixar ao T.A.C. de Coimbra para conhecimento do mérito desse recurso, dentro dos indicados parâmetros.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Outubro de 2003

Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio