O DIREITO
Com a presente acção administrativa especial pretende a A., Escrivã de direito a prestar serviço no TAF do Porto, a anulação da deliberação do CSTAF, de 22/10/2008, que negou provimento ao recurso hierárquico por si interposto da deliberação do COJ que, no âmbito de inspecção ordinária aos serviços daquele tribunal, lhe atribuiu a classificação de Suficiente relativamente ao serviço ali prestado entre 02.01.2004 e 30.01.2007, peticionando ainda a condenação da entidade demandada a adoptar os actos e operações necessários à reconstituição da situação que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado.
Imputa à deliberação impugnada vícios de violação de lei e de forma por falta de fundamentação.
Vejamos.
1. Começa a A. por alegar (conclusões 1ª e 2ª) que a deliberação do CSTAF não conheceu de todas as questões por si colocadas no recurso hierárquico, limitando-se a louvar-se na deliberação do COJ, a qual, por sua vez, fizera o mesmo quanto ao relatório de inspecção, tendo, assim, incorrido em violação do disposto nos arts. 56° e 174° do CPA.
Não lhe assiste, porém, qualquer razão.
É verdade que a impugnada decisão do CSTAF se louva na deliberação do COJ hierarquicamente recorrida, justamente porque, tendo analisado os fundamentos dessa decisão, acabou por sufragar o entendimento ali acolhido, em detrimento do sustentado pela recorrente.
Mas daí não decorre que a entidade demandada se tenha abstido de conhecer de quaisquer questões cuja apreciação se lhe impusesse.
Aquilo a que, em sede de recurso hierárquico, o órgão ad quem se encontra obrigado é a apreciar as questões que lhe são colocadas pelo recorrente (o que fez) e a decidir o recurso administrativo no sentido que entendeu correcto (o que igualmente fez). Como linearmente se colhe dos autos, a A. recorreu para o CSTAF da deliberação do COJ que a classificou de Suficiente, invocando tão só uma deficiente fundamentação dessa deliberação, terminando por referir que “não se expuseram suficientemente as razões de facto e de direito conducentes à decisão ora impugnada”, a qual padece “de vício de forma por falta de fundamentação”, e pedindo a revogação da mesma por esse motivo.
O CSTAF apreciou efectivamente a arguição da recorrente, e julgou-a improcedente, após transcrever diversos segmentos de tal decisão, que, em seu entender, elucidam suficientemente a interessada sobre as razões da decisão tomada pelo COJ.
Diz a A. que foi violado o disposto nos arts. 56º e 174º do CPA, normativos que consagram, respectivamente, o princípio do inquisitório (os órgãos administrativos “podem proceder às diligências que considerem convenientes para a instrução, ainda que sobre matérias não mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados”) e o âmbito da decisão do recurso hierárquico (o órgão competente para a decisão pode “determinar a realização de nova instrução ou de diligências complementares”).
Não se vislumbra em que é que tais preceitos foram violados pela deliberação impugnada, o que apenas sucederia se a entidade demandada tivesse sido confrontada com a necessidade de realização de diligências tidas por “convenientes para a instrução” e as não tivesse ordenado. O que, manifestamente, não foi demonstrado.
Improcede, deste modo, a respectiva alegação.
2. Alega seguidamente a A. (conclusões 3ª a 7ª) que a deliberação impugnada enferma de vício de forma por falta de fundamentação, violando o disposto nos arts. 124º, nº 1, al. a) e 125º, nºs 1 e 2 do CPA.
Refere, para tanto, e em suma, que a deliberação em causa não expressa que critérios adoptou para avaliar a "produtividade" da A. como "contadora"; não especifica que "deficiências técnicas" revelou o "trabalho" por si realizado; não esclarece a quantidade de serviço que lhe foi cometido e a que era passível de ser-lhe exigida; e não dilucida as razões que concretamente determinaram a assinalada "produtividade do trabalho (...) abaixo da regularidade".
Refere ainda que a deliberação incorre em manifesta contradição ao registar, citando o relatório de inspecção, que "[o] serviço produzido foi (...) executado (...) muito aquém do desejável (...)" e que a autora "desempenhou as suas funções (...) com uma baixa produtividade", afirmando de seguida que, "face à quantidade e qualidade do trabalho realizado, (...) é uma funcionária muito interessada e dedicada mas com pouca organização e autonomia pois permitiu os atrasos já referidos (...)".
Também aqui lhe não assiste razão.
O dever de fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas.
Segundo a jurisprudência uniforme deste STA, e atendendo à funcionalidade do instituto da fundamentação dos actos administrativos, ou seja, ao fim instrumental que o mesmo prossegue, um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo do seu autor, de modo a permitir àquele a defesa adequada e consciente dos seus direitos e interesses legítimos.
Essa fundamentação pode, aliás, ser efectuada por remissão, nos termos previstos no art. 125º, nº 1 do CPA, “podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”.
A jurisprudência deste STA tem, aliás, considerado legalmente admissível a fundamentação por dupla remissão ou por remissão sucessiva, desde que da cadeia remissiva utilizada não resulte demasiada complexidade da fundamentação ou de apreensão do aludido percurso cognitivo e valorativo seguido pelo autor do acto.
Como se afirmou no Ac. de 20.06.2002 – Rec. 506/02, “No quadro da fundamentação remissiva é absolutamente necessário que a cadeia de remissão seja clara e facilmente apreensível por um destinatário normal, permitindo um encadeamento sucessivo, lógico e articulado das referências remissivas utilizadas, assim externadoras da real motivação da decisão administrativa.”.
Na situação dos autos, temos por adquirido que o acto administrativo impugnado – deliberação do CSTAF que julgou improcedente o recurso hierárquico interposto da deliberação do COJ que atribuiu à A. a classificação de Suficiente –, satisfaz as exigências legais de fundamentação.
Para o que se revela importante sublinhar que nesse recurso hierárquico apenas se imputou àquela deliberação do COJ o vício de falta de fundamentação, terminando a recorrente por referir que “não se expuseram suficientemente as razões de facto e de direito conducentes à decisão ora impugnada”, que, assim, diz padecer “de vício de forma por falta de fundamentação”, pedindo a revogação do acto impugnado por esse motivo.
O que significa que esse vício era o único que a entidade ad quem foi chamada a apreciar e que, por isso, tinha obrigatoriamente que conhecer.
Ora, e depois de transcrever na íntegra a deliberação do COJ hierarquicamente recorrida, bem como a parte relevante do Relatório de Inspecção por ela acolhida, a deliberação do CSTAF aqui acometida afirma o seguinte:
“No caso sub judice a decisão impugnada, ao remeter para o relatório da Inspecção, absorveu e fez seus os considerandos que neste se tecem a propósito da proposta de classificação à recorrente. Ora, ao contrário do que afirma a recorrente, em matéria de produtividade o relatório do Sr. Inspector do COJ não se atém a uma mera referência sem rigor à baixa produtividade e designadamente "na contagem de processos fiscais e a dificuldade da gestão da elaboração da conta".
Na verdade, embora a propósito da qualidade do serviço prestado pela recorrente, o Sr. Inspector não deixou de referir que esta, "no ano de 2006 procedeu à contagem de 127 processos Fiscais que registou na respectiva aplicação. No ano de 2007 até ao início da inspecção em 29-01-2007 apenas contou 19 processos Fiscais, quase genericamente de pequeno grau de dificuldade. Fez uma gestão do acto de contagem de processos muito aquém do considerado necessário, pois poderia ter regularizado a conta até ao final do ano de 2006".
O que tanto bastaria, mesmo sem as demais referências quantitativas que constam do relatório, para considerar que o acto impugnado está suficientemente fundamentado, atingindo plenamente, por essa via, o desiderato a que acima se aludiu, não constituindo obstáculo que parte das referências à produtividade da requerente tenham sido feitas a propósito da qualidade do seu trabalho, tanto mais que a qualidade nunca pode andar dissociada da produtividade.
E assim sendo, não lhe sendo assacados outros vícios, que de resto se não vislumbram, o mesmo é de manter.”
Ou seja, afigura-se inquestionável que a deliberação ora impugnada evidencia com suficiente clareza as razões porque indeferiu o recurso hierárquico interposto da decisão do COJ, ou, por outras palavras, as razões porque considerou improcedente a arguição de falta de fundamentação que lhe vinha apontada.
Com efeito, a impugnada deliberação do CSTAF aderiu na íntegra aos fundamentos constantes da deliberação do COJ hierarquicamente recorrida, a qual, por sua vez acolheu os elementos de fundamentação constantes do relatório do Inspector, que expressamente referiu e apreciou.
Esta fundamentação por remissão sucessiva não envolve qualquer complexidade ou dificuldade de apreensão das razões que estiveram na base da prolação do acto, não afrontando assim o disposto nos arts. 124º e 125º do CPA, como atrás se deixou referido.
Só assim não seria, por conseguinte, se a fundamentação originária remissivamente acolhida fosse, ela própria, insuficiente ou incongruente, conduzindo então à insuficiência ou incongruência da fundamentação do acto decisor aqui impugnado.
Ou, dito por outras palavras, se o relatório do Inspector e a deliberação do COJ sobre ele incidente não elucidassem, com suficiente clareza e coerência, das razões determinantes do sentido da decisão administrativa.
O que, in casu, se não verifica.
Na verdade, o relatório do Inspector, cujo conteúdo se deu por reproduzido no nº 3 da matéria de facto, e para o qual remeteram a deliberação do COJ e a deliberação do CSTAF ora impugnada, contém referências diversas, quer quantitativas, quer qualitativas, concernentes ao serviço prestado pela A. durante o período abrangido pela inspecção, que claramente elucidam sobre a razão porque foi proposta ao COJ, e por este deliberada, a classificação de Suficiente à A. A….
Dele se respiga, como mais significativos, os seguintes trechos dos itens “Qualidade de Trabalho e Produtividade” e “Espírito de Iniciativa e Colaboração”:
“No ano de 2006 procedeu à contagem de 127 processos Fiscais que registou na respectiva aplicação. No ano de 2007 até ao início da inspecção em 29-01-2007 apenas contou 19 processos Fiscais, quase genericamente de pequeno grau de dificuldade.
Fez uma gestão do acto de contagem de processos muito aquém do considerado necessário, pois poderia ter regularizado a conta até ao final do ano de 2006.
Em face das suas dificuldades na gestão da elaboração da conta, pois estava afecta a este serviço a tempo integral e exclusivo, foi no decurso da inspecção e a 13-03-2007 dado novo provimento pelo senhor Presidente e colocada a coadjuvar o senhor Escrivão da Central na organização do arquivo e passagem de certidões.
(...)
O serviço produzido foi normalmente bem executado, de acordo com a legislação em vigor mas muito aquém do desejável pois a conta não estava a ser elaborada a um ritmo considerado normal, antes pelo contrário, com muita lentidão e sem sucesso, pois a pendência estava a aumentar.
Face à quantidade e qualidade do trabalho realizado, verificamos que é uma funcionária muito interessada e dedicada mas com pouca organização e autonomia pois permitiu os atrasos já referidos, revelando uma grande insegurança no dia a dia na elaboração da conta.
(..)
Desempenhou as suas funções com dedicação e vontade mas com uma baixa produtividade, com reflexos negativos para o serviço e contribuindo para uma imagem negativa dos Tribunais.
(..)
Tal como resulta da qualidade e produtividade revelou pouco espírito de iniciativa, não dinamizando os serviços como era necessário tendo em conta as suas obrigações funcionais.”
Como se refere na deliberação do CSTAF, ora impugnada, aquele relatório de inspecção não se atém, em matéria de produtividade, a uma mera referência genérica, e sem rigor, à baixa produtividade da A. na contagem de processos fiscais e à manifesta dificuldade de gestão da elaboração da conta, antes ilustra tais juízos com números reveladores dessa má prestação funcional.
Na sequência disso, e após as ponderações efectuadas, concluiu aquele relatório que a classificação de Suficiente era a mais adequada à avaliação do serviço prestado pela A. no período abrangido pela inspecção.
É evidente, como salienta a deliberação do COJ hierarquicamente apreciada pela deliberação aqui em apreço, que a atribuição de uma classificação implica “uma verdadeira perícia que envolve não apenas o contacto directo com os elementos objectivos e subjectivos, como ainda a percepção das circunstâncias relevantes para efeitos de caracterizar a situação concreta, quer em termos absolutos, quer em termos relativos, de modo a justificar a formulação dos juízos de valor correspondentes à classificação proposta e constante do relatório”.
E não tem qualquer fundamento a alegação de que a deliberação impugnada incorre em manifesta contradição ao registar, citando o relatório de inspecção, que "o serviço produzido foi (...) executado (...) muito aquém do desejável (...)" e que a autora "desempenhou as suas funções (...) com uma baixa produtividade", afirmando de seguida que, "face à quantidade e qualidade do trabalho realizado, (...) é uma funcionária muito interessada e dedicada mas com pouca organização e autonomia pois permitiu os atrasos já referidos (...)".
Podendo a construção do texto induzir o contrário, até porque as expressões transcritas estão respigadas de segmentos distintos do relatório e, nessa medida, descontextualizadas, o certo é que não se vislumbra uma real antinomia entre as proposições em causa, pois que elas não afirmam coisas reciprocamente opostas ou contraditórias.
Bem pelo contrário, elas afirmam aquilo que perpassa por todo o Relatório de Inspecção: que a inspeccionada revelou ser uma funcionária “muito interessada e dedicada, mas com pouca organização e autonomia pois permitiu os atrasos já referidos”, tendo desempenhado as suas funções “com uma baixa produtividade” pois que o serviço produzido foi “executado muito aquém do desejável”.
Ou seja, o registo de que é interessada e dedicada não exclui a possibilidade, realmente constatada, de ter havido fraca produtividade por falta de organização e autonomia, com assinalados reflexos negativos para o serviço.
Há assim que concluir que a deliberação impugnada, ao fazer seus os aludidos fundamentos da deliberação do COJ e do Relatório do Inspector, está suficientemente fundamentada, não violando assim os arts. 124º e 125º do CPA.
E a prova disso é que a A. impugnou essa deliberação, imputando-lhe vícios de violação de lei, em termos que permitem concluir que apreendeu as respectivas motivações.
Improcede pois a respectiva alegação.
3. Por fim, alega a recorrente (conclusões 8ª e segs.) que a deliberação impugnada, relativamente "à quantidade e qualidade do trabalho realizado", incidiu exclusivamente sobre as funções de "contadora dos processos Fiscais", cometidas à A. pelo Provimento de Janeiro/2006 do Senhor Presidente do TAF do Porto, exercidas entre 1 de Janeiro de 2006 e 29 de Janeiro de 2007, nada referindo sobre a "quantidade e qualidade do trabalho" da A. no período anterior abrangido pela inspecção (2 de Janeiro de 2004 a 1 de Janeiro de 2006).
E que, por via disso, não teriam sido tomados em consideração, na classificação da A., alguns dos factores enunciados no art. 70°, nº 1 do EFJ, designadamente a "qualidade do trabalho" e a "produtividade", bem como a "preparação técnica e intelectual" e o "brio profissional" que as classificações por ela obtidas ao longo de trinta anos de serviço bem atestam.
Teria assim, em seu entender, sido violado o disposto nos nºs 1 e 3 daquele art. 70º.
Não tem, porém, razão.
Antes do mais, não é verdade que a deliberação impugnada, ao sancionar a legalidade da decisão do COJ hierarquicamente recorrida e, por via dela, os fundamentos do Relatório do Inspector, se tenha circunscrito ao período temporal de 01.01.2006 a 29.01.2007, desprezando o período anterior, igualmente abrangido pela inspecção.
Como resulta daqueles elementos procedimentais, o juízo avaliativo reportou-se a todo o período abrangido pela inspecção, ou seja, de 02.01.2004 a 30.01.2007.
E, para esse juízo avaliativo, o Relatório de inspecção ponderou, assinalando expressamente tal ponderação, todos os elementos cuja consideração é imposta pelo nº 1 do art. 70º do EFJ, aprovado pelo DL nº 343/99, de 26 de Agosto: a) idoneidade cívica; b) qualidade do trabalho e produtividade; c) preparação técnica e intelectual; d) espírito de iniciativa e colaboração; e) simplificação dos actos processuais; f) brio profissional;
- g)urbanidade;
- h)pontualidade e assiduidade.
E, como também resulta do Relatório de Inspecção, foram igualmente ponderadas as circunstâncias em que decorreu a prestação do serviço inspeccionado, referidas no nº 3 daquele normativo, designadamente as condições de trabalho, o volume de serviço e os resultados de anteriores inspecções.
O que sucede é que essa avaliação, no tocante aos itens “Qualidade de Trabalho e Produtividade” e “Espírito de Iniciativa e Colaboração”, foi particularmente negativa no período temporal a que se reporta a actividade da A. como contadora nos processos fiscais, pois que aí foram detectadas graves deficiências técnicas e baixa produtividade na elaboração da conta, com reflexos negativos para o serviço, constando do Relatório de Inspecção que “No ano de 2006 procedeu à contagem de 127 processos Fiscais que registou na respectiva aplicação. No ano de 2007 até ao início da inspecção em 29-01-2007 apenas contou 19 processos Fiscais, quase genericamente de pequeno grau de dificuldade”, e acrescentando-se que a A. “Fez uma gestão do acto de contagem de processos muito aquém do considerado necessário, pois poderia ter regularizado a conta até ao final do ano de 2006.”.
Por outro lado, e como bem alega a entidade demandada, os resultados de anteriores inspecções devem ser tidas em conta no juízo avaliativo, como decorre do citado nº 3 do art. 70º do EFJ, mas não podem, como é natural, condicionar substancialmente uma avaliação que se faça em momento posterior, que se reporta a um novo período de prestação funcional, diverso dos anteriores, já, em devido tempo, avaliados.
A não ser assim, não seriam necessárias novas inspecções a serviços ou funcionários já classificados anteriormente.
A deliberação impugnada não violou pois os normativos citados, improcedendo igualmente a respectiva alegação.
Termos em que improcede o pedido de anulação da deliberação impugnada, ficando naturalmente prejudicado o pedido de condenação da entidade demandada a adoptar os actos e operações necessários à reconstituição da situação que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em julgar improcedente a acção, absolvendo o Réu dos pedidos formulados.
Custas pela A., fixando-se a taxa de justiça em 4 UCs.
Lisboa, 6 de Maio de 2010. – Luís Pais Borges (relator) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho - Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
