01011/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os actos praticados no exercício da função política ou de governo, referidos no artigo 4º, número 1, alínea a) do ETAF, são apenas os relativos à definição dos interesses ou fins primaciais do Estado.

II- Não tem a natureza de actos políticos, integrando antes a função administrativa ou administração pública em sentido material os actos praticados no âmbito dos serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros, traduzidos na prolongada manutenção em situação de inactividade de um funcionário do quadro desse ministério, com a categoria de embaixador dos serviços externos.

III- Compete aos tribunais administrativos conhecer de acção de indemnização proposta contra o Estado por funcionário nas circunstâncias indicadas em II, para indemnização dos danos decorrentes dos factos ali também referidos.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O Estado Português, representado pela representante do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do Circulo (TAC) de Lisboa, veio interpor recurso da decisão, de 16.9.02, que julgou improcedente a excepção da incompetência material desse TAC para conhecer da acção declarativa com forma ordinária ali intentada por A... contra o Estado Português, pedindo a condenação deste no pagamento de indemnização por danos sofridos e decorrentes de conduta alegadamente omissiva, ilícita e culposa dos serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

1º Face ao estatuído no art.º 4º nº 1 al. a) do ETAF ficam fora do domínio próprio da Justiça Administrativa as questões relativas à validade de actos praticados o exercício da função política bem como a responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício.

2º A causa de pedir na presente acção é o acto omissivo de nomeação do A., para exercício de funções de Embaixador junto de países estrangeiros.

3º O acto de nomeação de Embaixador é efectuado através de decreto e apresentação de credencial.

4º Tal acto de nomeação é da competência do presidente da República por proposta e iniciativa do Governo.

5º O Embaixador é um representante do Estado português, e quem representa o estado nas relações externas é o Presidente da República;

6º Pelo exposto, dúvidas não podem restar que a nomeação de um Embaixador, para representação nacional no estrangeiro é um acto político.

7º Os actos políticos estão fora da actividade administrativa do Estado, razão pela qual não se norteiam pelos princípios gerais que regulam a actividade administrativa do Estado.

8º Não cabe aos tribunais administrativos aferir da sua legalidade e como tal apreciar a responsabilidade civil decorrente dos mesmos, mas aos Tribunais com competência cível.

9º Verificados estão os pressupostos da excepção da competência em razão da matéria deste tribunal para o conhecimento da referida acção.

10º Ao decidir em sentido contrário, o Mº Juiz violou as disposições conjugadas dos arts. 4º nº 1 al. a) da ETAF, e arts. 123º e 125 al. a), ambos da Constituição da República Portuguesa, e arts. 493º nº 1 e 494º al. a) do Cod. Proc. Civil.

Tudo exposto, deverá a presente sentença ser substituída por outra onde se declare a incompetência material deste Tribunal e se absolva o Réu da instância.

O recorrido A... apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

1- A determinação da competência dos tribunais determina-se através da análise do pedido formulado na petição e da fixação do conteúdo da causa de pedir invocada.

2- Erradamente, a Exma. Recorrente parte do princípio de que a causa de pedir, na presente acção, é ao acto omissivo da nomeação do A. para o exercício de funções de Embaixador junto de países estrangeiros.

3- E classifica tal acto omissivo na categoria de acto político, expressamente ressalvado da competência dos tribunais administrativos para conhecimento da sua validade ou para apreciar a responsabilidade civil dele decorrente, nos termos dos artigos 4 nº 1 al. a) do ETAF, 123 2 135 al. a) da C. R. P. e 493º nºs 1 e 2 e 494 al. a) do C. P. C.

Contudo,

4- A causa de pedir, na presente acção, não é a invocada pela Exma. Recorrente, mas factos e actos jurídicos integradores da matéria que se insere no exercício de actos de gestão pública administrativa, como sobejamente se deixou recortado nos artigos 5, 6 e 7 destas alegações, aqui tidos por reproduzidos.

5- Tais factos e actos jurídicos integram-se no âmbito do direito aplicável à Administração no exercício dos seus poderes de gestão pública.

6- Aos tribunais administrativos cabe, naturalmente, a competência para apreciação e julgamento dos litígios originados no exercício daquela actividade.

E não havendo norma que atribua a outra jurisdição o conhecimento e julgamento da presente acção, deverá improceder o presente agravo, com a manutenção e confirmação da decisão recorrida.

7- Mesmo que a causa de pedir, na presente acção, fosse a invocada pela Exma. Recorrente, os respectivos factos e actos jurídicos inserir-se-iam no âmbito da gestão pública administrativa do Presidente da República e não na área do seu poder político.

8- Ainda aqui seria, pois, os tribunais administrativos os competentes para o conhecimento e julgamento da presente acção.

9- Termos em que, por mais esta razão, se deverá julgar improcedente o presente recurso, com a confirmação do douto despacho recorrido.

Foram colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos.

Cumpre decidir.

2. O objecto do presente recurso é a decisão, proferida no TAC/Lisboa, que julgou esse tribunal materialmente competente para conhecer da acção ali proposta pelo ora recorrido, pedindo a condenação do Estado português em indemnização por danos alegadamente sofridos e decorrentes de conduta omissiva dos serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros, que não terão atribuído ao mesmo recorrido, embaixador dos serviços externos, o exercício de quaisquer funções, após a respectiva exoneração, em 24 de Setembro de 1976, do cargo de embaixador em Maputo.

A decisão recorrida baseou-se no entendimento de que tal conduta omissiva da Administração releva da actividade ou função administrativa, exercida relativamente à situação profissional concreta de uma pessoa que, no âmbito da função diplomática, prestava serviços à Administração.

O recorrente contesta esse entendimento, alegando essencialmente que, sendo a causa de pedir na acção o acto omissivo, da competência do Presidente da República, de nomeação do A., ora recorrido, para o exercício de funções de embaixador junto de países estrangeiros, está em causa o exercício da função política. Daí que, segundo defende, não seja da competência dos tribunais administrativos e, antes, dos tribunais comuns, conhecer daquela acção, por estar excluída da jurisdição administrativa a apreciação da responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício dessa função política, nos termos do art. 4, nº 1, al. a) do ETAF.

Como se verá, improcede tal alegação.

Conforme o disposto no citado art. 4 do ETAF, «1. Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto: a) Actos praticados no exercício da função politica e responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício».

E, como é jurisprudência reiteradamente afirmada deste Supremo Tribunal (vd., p. ex., ac. 27.1.94-Rº 32278, de 27.11.96-Rº 39544, de 19.2.97-Rº 39589, de 24.11.98, Rº 43747, de 26.5.99-Rº 40648, de 30.6.99-Rº 46161, de 20.3.03_Rº 379/03), a competência deve aferir-se pela estrutura da relação jurídico-administrativa em litígio, tal como é apresentada em juízo pelo demandante. No mesmo sentido, e entre outros, vejam-se também os acórdãos do Tribunal de Conflitos, proferidos em 6.7.93 e em 26.9.96, nos processos nº 253 e 267, respectivamente.

No caso sub judice, o ora recorrido, A. na questionada acção ordinária, afirma no ponto IV da respectiva petição, sob a epígrafe «O Pedido»:

175. Nos assaz numerosos e já agora incontáveis requerimentos que dirigiu às entidades competentes para os despacharem, sempre o A. se limitou a pedir uma clara definição da sua situação no quadro de serviços do Ministério a que pertencia, e, mais propriamente, colocação efectiva num qualquer lugar desses serviços que fosse compatível com a categoria do lugar do quadro em que se encontrava provido. Apenas isso. Contudo, jamais foi atendido.

176. Nessas condições, foi ilegalmente mantido, durante cerca de vinte e quatro anos, numa situação intolerável de inactividade funcional, dentro dos próprios serviços do Ministério em que, todavia, continuava investido em lugar do quadro.

177. Sendo-lhe, assim, sistematicamente negada colocação em situação de prestação de serviço efectivo, em flagrante e clamorosa violação de direitos e interesses legítimos do A., legalmente protegidos, constitui-se o Estado em situação de responsabilidade civil extracontratual perante o A., o que, por isso, deverá ser declarado pelo tribunal, com a obrigação expressa de, seguidamente, e mediante adequada indemnização ao A., ressarcir os danos e prejuízos emergentes dos procedimentos ilegais que levaram à sua produção.

Mais adiante, na «Conclusão» da mesma petição, afirma:

G. – A situação de inactividade a que foi reduzido, e em que foi mantido até final, é violadora do direito ao trabalho, anulando o direito do A. à sua realização pessoal e profissional, pondo em causa a sua imagem na família e no meio social, originando juízos morais e de valor redutores de consideração e credibilidade, e produzindo-lhe prejuízos profundos de ordem moral, irreparáveis ou de difícil reparação, bem como graves danos de carácter material e patrimoniais.

H. – A sistemática exclusão e negação de acesso a quaisquer nomeações, funções e actividade a que foi permanentemente submetido consubstancia dolosa violação do dever de ocupação efectiva que os serviços competentes do Ministério em que estava integrado tinham obrigação de respeitar, promover e fazer cumprir, como claramente resulta da consagração positiva que se contém no art. 59, nº 1,alínea b) da Constituição da República Portuguesa.

I. – A longa inactividade assim imposta ao A., traduz igualmente por parte dos mesmos agentes e serviços do Ministério, violação e desprezo ostensivo de disposições legais vinculativas, como as dos art.º 44, nºs 1 e 2 do Dec.-Lei Nº 79/92 de 6 de Maio, entre outras.

Assim, e diversamente do que alega a magistrada recorrente, a causa de pedir na acção não é constituída por actos, designadamente da competência do Presidente da República, que devam considerar-se integrados no exercício da chamada função política ou de governo. Que se traduz no «exercício ou prossecução de tarefas de direcção política materialmente caracterizadoras da orientação da actividade estadual. Trata-se de uma função dirigida essencialmente à selecção, individualização e graduação dos fins públicos, nos limites e de acordo com as imposições constitucionais» (G. Canotilho/V, Moreira, in Constituição ..., Anotada, 3ª ed. rev., 731) Idêntica caracterização dos actos políticos ou da função politica é feita por J. C. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 3ª ed., 18

Diferentemente, e de acordo com a transcrita petição inicial da acção, os actos de que, segundo o A., decorrem os prejuízos cuja indemnização nela pretende obter integram-se na função administrativa, também chamada de administração pública em sentido material, que, por via da necessária intermediação da lei, visa sobretudo pôr em prática as orientações tomadas a nível político Neste sentido, F. do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 45 e M. Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, I, 12-15.. São, pois, actos de gestão pública como bem sustenta o recorrido, na respectiva alegação.

Pelo que a competência para conhecer da acção proposta cabe, como bem concluiu a decisão impugnada, ao tribunal recorrido, conforme preceitua o art. 51 Artigo 51º (Competência dos Tribunais): 1. Compete aos tribunais administrativos de circulo conhecer: … h) Das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso; … . , nº 1, al. h) do ETAF.

3. Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso e, por consequência, em confirmar a decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 27 de Maio de 2004.

Adérito Santos – Relator – Cândido Pinho – Azevedo Moreira