01011/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. O Estado Português, representado pela representante do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do Circulo (TAC) de Lisboa, veio interpor recurso da decisão, de 16.9.02, que julgou improcedente a excepção da incompetência material desse TAC para conhecer da acção declarativa com forma ordinária ali intentada por A... contra o Estado Português, pedindo a condenação deste no pagamento de indemnização por danos sofridos e decorrentes de conduta alegadamente omissiva, ilícita e culposa dos serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Apresentou alegação, com as seguintes conclusões : 1º - Face ao estatuído no art.º 4º nº 1 al. a) do ETAF ficam fora do domínio próprio da Justiça Administrativa as questões relativas à validade de actos praticados o exercício da função política bem como a responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício. 2º - A causa de pedir na presente acção é o acto omissivo de nomeação do A., para exercício de funções de Embaixador junto de países estrangeiros. 3º - O acto de nomeação de Embaixador é efectuado através de decreto e apresentação de credencial. 4º - Tal acto de nomeação é da competência do presidente da República por proposta e iniciativa do Governo. 5º - O Embaixador é um representante do Estado português, e quem representa o estado nas relações externas é o Presidente da República; 6º - Pelo exposto, dúvidas não podem restar que a nomeação de um Embaixador, para representação nacional no estrangeiro é um acto político. 7º - Os actos políticos estão fora da actividade administrativa do Estado, razão pela qual não se norteiam pelos princípios gerais que regulam a actividade administrativa do Estado. 8º - Não cabe aos tribunais administrativos aferir da sua legalidade e como tal apreciar a responsabilidade civil decorrente dos mesmos, mas aos Tribunais com competência cível. 9º - Verificados estão os pressupostos da excepção da competência em razão da matéria deste tribunal para o conhecimento da referida acção. 10º - Ao decidir em sentido contrário, o Mº Juiz violou as disposições conjugadas dos arts. 4º nº 1 al. a) da ETAF, e arts. 123º e 125 al. a), ambos da Constituição da República Portuguesa, e arts. 493º nº 1 e 494º al. a) do Cod. Proc. Civil. Tudo exposto, deverá a presente sentença ser substituída por outra onde se declare a incompetência material deste Tribunal e se absolva o Réu da instância. O recorrido A... apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões : 1 – A determinação da competência dos tribunais determina-se através da análise do pedido formulado na petição e da fixação do conteúdo da causa de pedir invocada. 2 – Erradamente, a Exma. Recorrente parte do princípio de que a causa de pedir, na presente acção, é ao acto omissivo da nomeação do A. para o exercício de funções de Embaixador junto de países estrangeiros. 3 – E classifica tal acto omissivo na categoria de acto político, expressamente ressalvado da competência dos tribunais administrativos para conhecimento da sua validade ou para apreciar a responsabilidade civil dele decorrente, nos termos dos artigos 4 nº 1 al. a) do ETAF, 123 2 135 al. a) da C. R. P. e 493º nºs 1 e 2 e 494 al. a) do C. P. C. Contudo, 4 – A causa de pedir, na presente acção, não é a invocada pela Exma. Recorrente, mas factos e actos jurídicos integradores da matéria que se insere no exercício de actos de gestão pública administrativa, como sobejamente se deixou recortado nos artigos 5, 6 e 7 destas alegações, aqui tidos por reproduzidos. 5 – Tais factos e actos jurídicos integram-se no âmbito do direito aplicável à Administração no exercício dos seus poderes de gestão pública. 6 – Aos tribunais administrativos cabe, naturalmente, a competência para apreciação e julgamento dos litígios originados no exercício daquela actividade. E não havendo norma que atribua a outra jurisdição o conhecimento e julgamento da presente acção, deverá improceder o presente agravo, com a manutenção e confirmação da decisão recorrida. 7 – Mesmo que a causa de pedir, na presente acção, fosse a invocada pela Exma. Recorrente, os respectivos factos e actos jurídicos inserir-se-iam no âmbito da gestão pública administrativa do Presidente da República e não na área do seu poder político. 8 – Ainda aqui seria, pois, os tribunais administrativos os competentes para o conhecimento e julgamento da presente acção. 9 – Termos em que, por mais esta razão, se deverá julgar improcedente o presente recurso, com a confirmação do douto despacho recorrido. Foram colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos. Cumpre decidir. 2. O objecto do presente recurso é a decisão, proferida no TAC/Lisboa, que julgou esse tribunal materialmente competente para conhecer da acção ali proposta pelo ora recorrido, pedindo a condenação do Estado português em indemnização por danos alegadamente sofridos e decorrentes de conduta omissiva dos serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros, que não terão atribuído ao mesmo recorrido, embaixador dos serviços externos, o exercício de quaisquer funções, após a respectiva exoneração, em 24 de Setembro de 1976, do cargo de embaixador em Maputo. A decisão recorrida baseou-se no entendimento de que tal conduta omissiva da Administração releva da actividade ou função administrativa, exercida relativamente à situação profissional concreta de uma pessoa que, no âmbito da função diplomática, prestava serviços à Administração. O recorrente contesta esse entendimento, alegando essencialmente que, sendo a causa de pedir na acção o acto omissivo, da competência do Presidente da República, de nomeação do A., ora recorrido, para o exercício de funções de embaixador junto de países estrangeiros, está em causa o exercício da função política. Daí que, segundo defende, não seja da competência dos tribunais administrativos e, antes, dos tribunais comuns, conhecer daquela acção, por estar excluída da jurisdição administrativa a apreciação da responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício dessa função política, nos termos do art. 4, nº 1, al. a) do ETAF. Como se verá, improcede tal alegação. Conforme o disposto no citado art. 4 do ETAF, « 1. Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto: a) Actos praticados no exercício da função politica e responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício ». E, como é jurisprudência reiteradamente afirmada deste Supremo Tribunal (vd., p. ex., ac. 27.1.94-Rº 32278, de 27.11.96-Rº 39544, de 19.2.97-Rº 39589, de 24.11.98, Rº 43747, de 26.5.99-Rº 40648, de 30.6.99-Rº 46161, de 20.3.03_Rº 379/03), a competência deve aferir-se pela estrutura da relação jurídico-administrativa em litígio, tal como é apresentada em juízo pelo demandante. No mesmo sentido, e entre outros, vejam-se também os acórdãos do Tribunal de Conflitos, proferidos em 6.7.93 e em 26.9.96, nos processos nº 253 e 267, respectivamente. No caso sub judice , o ora recorrido, A. na questionada acção ordinária, afirma no ponto IV da respectiva petição, sob a epígrafe «O Pedido»: Nos assaz numerosos e já agora incontáveis requerimentos que dirigiu às entidades competentes para os despacharem, sempre o A. se limitou a pedir uma clara definição da sua situação no quadro de serviços do Ministério a que pertencia, e, mais propriamente, colocação efectiva num qualquer lugar desses serviços que fosse compatível com a categoria do lugar do quadro em que se encontrava provido. Apenas isso. Contudo, jamais foi atendido. Nessas condições, foi ilegalmente mantido, durante cerca de vinte e quatro anos, numa situação intolerável de inactividade funcional, dentro dos próprios serviços do Ministério em que, todavia, continuava investido em lugar do quadro. Sendo-lhe, assim, sistematicamente negada colocação em situação de prestação de serviço efectivo, em flagrante e clamorosa violação de direitos e interesses legítimos do A., legalmente protegidos, constitui-se o Estado em situação de responsabilidade civil extracontratual perante o A., o que, por isso, deverá ser declarado pelo tribunal, com a obrigação expressa de, seguidamente, e mediante adequada indemnização ao A., ressarcir os danos e prejuízos emergentes dos procedimentos ilegais que levaram à sua produção. Mais adiante, na «Conclusão» da mesma petição, afirma: – A situação de inactividade a que foi reduzido, e em que foi mantido até final, é violadora do direito ao trabalho, anulando o direito do A. à sua realização pessoal e profissional, pondo em causa a sua imagem na família e no meio social, originando juízos morais e de valor redutores de consideração e credibilidade, e produzindo-lhe prejuízos profundos de ordem moral, irreparáveis ou de difícil reparação, bem como graves danos de carácter material e patrimoniais. – A sistemática exclusão e negação de acesso a quaisquer nomeações, funções e actividade a que foi permanentemente submetido consubstancia dolosa violação do dever de ocupação efectiva que os serviços competentes do Ministério em que estava integrado tinham obrigação de respeitar, promover e fazer cumprir, como claramente resulta da consagração positiva que se contém no art. 59, nº 1,alínea b) da Constituição da República Portuguesa. – A longa inactividade assim imposta ao A., traduz igualmente por parte dos mesmos agentes e serviços do Ministério, violação e desprezo ostensivo de disposições legais vinculativas, como as dos art.º 44 , nºs 1 e 2 do Dec.-Lei Nº 79/92 de 6 de Maio, entre outras. Assim, e diversamente do que alega a magistrada recorrente, a causa de pedir na acção não é constituída por actos, designadamente da competência do Presidente da República, que devam considerar-se integrados no exercício da chamada função política ou de governo . Que se traduz no « exercício ou prossecução de tarefas de direcção política materialmente caracterizadoras da orientação da actividade estadual. Trata-se de uma função dirigida essencialmente à selecção, individualização e graduação dos fins públicos, nos limites e de acordo com as imposições constitucionais » (G. Canotilho/V, Moreira, in Constituição ..., Anotada , 3ª ed. rev., 731) Idêntica caracterização dos actos políticos ou da função politica é feita por J. C. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições) , 3ª ed., 18. . Diferentemente, e de acordo com a transcrita petição inicial da acção, os actos de que, segundo o A., decorrem os prejuízos cuja indemnização nela pretende obter integram-se na função administrativa , também chamada de administração pública em sentido material, que, por via da necessária intermediação da lei, visa sobretudo pôr em prática as orientações tomadas a nível político Neste sentido, F. do Amaral, Curso de Direito Administrativo , I, 45 e M. Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo , I, 12-15. . São, pois, actos de gestão pública como bem sustenta o recorrido, na respectiva alegação. Pelo que a competência para conhecer da acção proposta cabe, como bem concluiu a decisão impugnada, ao tribunal recorrido, conforme preceitua o art. 51 Artigo 51º (Competência dos Tribunais) : 1. Compete aos tribunais administrativos de circulo conhecer: … h) Das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso; … . , nº 1, al. h) do ETAF. 3. Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso e, por consequência, em confirmar a decisão recorrida. Sem custas. Lisboa, 27 de Maio de 2004. Adérito Santos – Relator – Cândido Pinho – Azevedo Moreira